Конституционно-правовые основы местного самоуправления

В Конституции Российской Федерации концепция местного самоуправления приняла завершенный вид.

Статья 12 Конституции РФ закрепила в качестве основ конституционного строя следующие положения:

1. В Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление.

2. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти.

Эти положения в Конституции РФ означают признание объективно существующих особых местных интересов, имеющих публичный характер, но в то же время отличных от общегосударственных интересов и существующих параллельно с ними.

3. Выражать и реализовывать местные интересы призваны органы местного самоуправления, которые не входят в систему органов государственной власти, но осуществляют публичную власть. Публичный характер деятельности органов местного самоуправления подчеркивается в ст. 3 Конституции РФ, согласно которой «народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления (выделено автором. — Н.Г.).

Конституционные положения получили развитие в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» №154-ФЗ от 28 августа 1995 г. Одновременно с этим законом действуют Федеральные законы «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации», «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления», «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации».

Дальнейшему развитию единого правового пространства России в области местного самоуправления способствовало также принятие Федеральных законов «О национально-культурной автономии», «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», закона Российской Федерации «О закрытом административно-территориальном образовании». Завершается доработка Федерального закона «Об основах статуса выборного лица местного самоуправления в Российской Федерации».

По совокупности правовых норм можно выделить основополагающие принципы организации и функционирования местного самоуправления:

• приоритет прав и свобод человека;

• организационное обособление местного самоуправления, его органов в системе управления обществом;

• взаимодействие органов местного самоуправления с вертикалью исполнительной власти;

• наличие у местного самоуправления собственной компетенции;

• осуществление местного самоуправления на основе соблюдения иерархии (по юридической силе) нормативных правовых актов: Конституции РФ, законов Федерации, субъектов РФ, собственных уставов муниципального образования;

• самостоятельное определение населением территории и структуры органов местного самоуправления;

• гарантии местного самоуправления при условии их финансовой, организационной самостоятельности;

• ответственность перед государством и населением (двойная). В качестве фундаментального основания института местного

самоуправления в РФ служит конституционный принцип децентрализации публичной власти, в полном соответствии с которым находится концепция негосударственной природы местного самоуправления.

Достижение подлинной децентрализации возможно при соблюдении двух условий: 1) необходимо, чтобы Конституция или закон признали наличие общественных интересов, независимых от тех, которые обеспечиваются государством, и относящихся к ведению данной территории; 2) необходимо также, чтобы эти специфические интересы обеспечивались решениями и средствами, независимыми от федеральной (региональной) власти. Это означает, что органы, принимающие соответствующие решения, должны располагать определенной независимостью от государственных органов.

Федеральный закон «Об общих принципах...», конкретизируя конституционные положения, обеспечивает соблюдение первого из названных выше условий посредством введения в законодательство института муниципального образования (ст. 1, ч. 1), под которым понимаются городское, сельское поселение, несколько поселений, объединенных общей территорией, часть поселения, иная населенная территория, предусмотренная настоящим Федеральным законом, в пределах которых осуществляется местное самоуправление, имеются муниципальная собственность, местный бюджет и выборные органы местного самоуправления.

Юридической характеристикой муниципального образования является его статус как территориальной (а не административно-территориальной) единицы субъекта Российской Федерации, что означает признание муниципального образования субъектом права.

Вопросы местного значения в законе понимаются (ст. 1, ч. 3, п. 1) как вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, отнесенные к таковым уставом муниципального образования в соответствии с Конституцией РФ, настоящим Федеральным законом, законами субъектов Российской Федерации. Юридической характеристикой вопросов местного значения является их определение в п. 1 ст. 6 Федерального закона как предмета ведения муниципальных образований.

Второе условие реальной децентрализации обеспечивается в Законе посредством:

• установления исключительной компетенции муниципального образования, которую составляют вопросы местного значения (ст. 6, п. 2) и которая закрепляется в уставе муниципального образования, разрабатываемом муниципальным образованием самостоятельно (ст. 8, п. 2);

• права органов местного самоуправления и их должностных лиц в пределах собственной компетенции (ст. 14, п. 3) принимать (издавать) правовые акты (ст. 19, п. 1). Решения органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления могут быть отменены органами и должностными лицами, их принявшими, либо признаны недействительными по решению суда (ст. 44, п. 2);

• запрета на осуществление местного самоуправления органами государственной власти и государственными должностными лицами (ст. 14, п. 5), запрета на образование органов местного самоуправления, назначение должностных лиц местного самоуправления органами государственной власти и государственными должностными лицами (ст. 17, п. 3).

• наделения государственными полномочиями, которое может осуществляться в форме их передачи или делегирования. Передача предполагает исключение вопросов из компетенции государственного органа и включение их в компетенцию местного самоуправления навсегда. Делегирование — представление на один раз, определенный срок или бессрочно право решения каких-либо вопросов, право контроля при этом остается за государственным органом. Условия и порядок контроля определяются законами.

Обобщая изложенное, можно признать, что современная концепция местного самоуправления в законодательстве на федеральном уровне России основана на принципе децентрализации публичной власти, являющемся частью более широкой политико-правовой доктрины, согласно которой государство (в данном случае — субъект РФ) является объединением самоуправляющихся территориальных единиц (ассоциаций жителей), неким центром, вырабатывающим лишь нормы, единые для всех, обеспечивающим стабильность и целостность этого объединения, общие для всех ассоциаций социальные, политические и экономические стандарты, защиту прав личности.

По существу федеральным законодателем принят слегка модернизированный вариант общественной теории самоуправления. Желание освободиться от практики сверхцентрализации власти привело по закону политического маятника к радикальному решению проблемы — лишению местного самоуправления государственных начал. Однако это лишь добавило к реальной слабости местного самоуправления слабость юридическую, на что обратили внимание отечественные государствоведы и что очень быстро проявилось в практической деятельности органов местного самоуправления в большинстве субъектов Российской Федерации.

Практика самоуправления показала, что независимость органов местного самоуправления поддерживается не только установлением норм, непосредственно регламентирующих их собственную деятельность. Местная автономия как принцип независимости и жизнеспособности органов местного самоуправления гарантируется также нормами, регулирующими их отношения с государственными федеральными и региональными властными структурами.

В Федеральном законе «Об общих принципах...» достаточно подробно формулируются полномочия органов государственной власти РФ (ст. 4) и субъектов РФ (ст. 5) в области местного самоуправления. Однако наибольшее значение в отношении обеспечения независимости органов местного самоуправления имеет, на наш взгляд, устанавливаемый законом порядок именно их взаимодействия с органами государственной исполнительной власти, особенно на уровне субъектов Федерации.

Целесообразно, видимо, соотнести еще раз муниципальную власть с государственной, чтобы осознать единую у них публично-правовую основу.

Общие сущностные признаки заключают в себе следующее.

1. Четко выраженный институциональный характер власти. Статус органов власти определяется в Конституции и законах.

2. Официальные, юридически закрепленные порядок их организации, компетенцию, полномочия.

3. Наличие специфического обособленного аппарата власти.

4. Деятельность основана на законах и иных нормативных актах, имеет характер непрерывности во времени, универсальности.

5. Оказывают управляющее воздействие по отношению ко всем лицам, находящимся на соответствующей территории, издают нормативные акты, содержащие правила поведения общего характера (однако акты эти — подзаконные).

6. Имеют право на легитимное принуждение.

7. Самостоятельно формируют свой бюджет, устанавливают и собирают налоги.

Единая политико-правовая сущность государственной власти и муниципальной не перекрывает содержательную специфику последней.

Признаки, отличающие муниципальную власть от государственной, сводятся в основном к следующему:

1. В системе органов муниципального самоуправления отсутствует строгая иерархия и субординация в отношениях.

2. Они призваны функционировать не от имени государства, их деятельность более ориентирована на учет особенностей территориального развития, групповых, корпоративных местных потребностей и интересов.

3. Они ближе к населению, чем органы государственно-административной власти федерального или регионального уровня.

4. Их функции менее политизированы.

5. Материально-финансовую основу составляют муниципальный бюджет и муниципальная собственность.

Указанная специфика и создает практическое основание для конституционного разделения государственной власти и местного самоуправления на две самостоятельные системы.

Итак, муниципальная власть имеет двойственную природу, является разновидностью и публичной власти (власти в обществе) и социальной (власти общества). Муниципальная власть — это система властеотношений, которая существует в пределах муниципального образования, основана на нормах права и реализует функции местного самоуправления.

Однако противопоставление муниципальной власти и государственной власти неуместно. Напомним, что территория местного сообщества есть государственная территория; местные жители — граждане государства; статус местного самоуправления защищается органами государственной власти; местные дела решаются, хотя и самостоятельно, но в контексте единой государственной политики.

Относительная зависимость органов самоуправления проявляется и в том, что правительство, передав часть функций муниципальным органам, осуществляет надзор за осуществлением этих функций, а следовательно, различными способами воздействует на них.

Поиск эффективных форм и способов надзора и воздействия составляет одну из проблем взаимодействия государственной и муниципальной власти.

Правовые основы развития местного самоуправления в Российской Федерации в обобщенном виде представлены на рис. 14.1.

Рис. 14.1. Принципы организации местного самоуправления и его функции

Вопросы для самоконтроля и размышления

1. Обоснуйте ваше понимание муниципального самоуправления, его политико-правовой природы.

2. Каковы атрибуты, критерии и ваша оценка состояния местного самоуправления в современной России?

Раздел IV

Дата добавления: 2015-04-29