Организация исполнительных органов государственной власти в субъектах 1 страница

Организационно-правовые формы исполнительной власти на федеральном уровне

Часть 1. Институциональная подсистема

И государственно-административного управления

Система исполнительной власти

• Суть «первичного» и «вторичного» мандата институций исполнительной власти • Структура федеральных органов исполнительной власти • О правовом статусе государственных органов •Государственный совет Российской Федерации

Институциональная подсистема (компонент) государственно-административного управления представляет собой совокупность государственных органов исполнительной власти и управления, которые во взаимодействии друг с другом и сотрудничая с институтами гражданского общества осуществляют государственно-управляющее воздействие с целью исполнения законов.

Исполнительная власть проявляется через совокупность признаков,

• Признаки организующего характера отличают исполнительную власть как управляющее воздействие и практическую деятельность по организации исполнения законов, обеспечения исполнения актов высшего руководства. Она переводит политические проблемы в организационные, объединяет энергию, усилия граждан, наводит порядок, поддерживает его и в нормальных, и в экстремальных условиях.

• Управляющее воздействие универсального характера проявляется, осуществляется непрерывно и везде, где функционирует человеческое сообщество.

• Управляющее воздействие имеет не только стимулирующий, мобилизующий, но и административно-принудительный (в рамках закона) характер, опирается на силу, возможность самостоятельно осуществлять физические, административно-штрафные и иные меры принуждения.

• Управляющее воздействие предметного характера осуществляется на конкретных территориях с конкретным контингентом людей, вовлекает реальные ресурсы, использует инструменты материального стимулирования и мотивации (награждения, финансовую поддержку и пр.).

Названные признаки исполнительной власти обусловливают ее организационно-правовую форму. Термин «организационно-правовая форма» используется в административно-правовой науке и практике для изучения и обозначения организационных структур власти.

Особенностью организационной структуры исполнительной власти является иерархическое строение госадминистративного аппарата.

Каждый орган исполнительной власти (установление, институция) учреждается в установленном порядке, выступает по уполномочию государства, а его роль в обществе и место в иерархической пирамиде управления определяется природой «мандата» — кто и как ему поручает вести дела.

Собственно органы исполнительной власти — это институты конституционного права. Их конституционное основание сочетается с избранием руководителей этих исполнительных органов (непосредственно населением либо представительным органом), а также назначением главой государства. Речь идет о федеральном правительстве, главах администрации субъектов Федерации, главах местной администрации. Таким образом, сущностными признаками собственно органов исполнительной власти являются:

1) они создаются самим сувереном — народом на основе конституционных норм и в силу этого обладают «первичным» мандатом;

2) имеют правомочие учредительства государственных органов (федеральных и иных органов исполнительной власти), государственных учреждений, публичных служб.

Исполнительную власть на федеральном уровне осуществляет Правительство РФ, на уровне субъектов и муниципальных образований — выборная администрация. Это институты исполнительной власти, созданные на основе норм конституционного права.

Наряду с ними важную общественно значимую роль в системе исполнительной власти играют и другие федеральные органы исполнительной власти, которые суть институции «вторичного» мандата, формируются политическими (выборными) институтами исполнительной власти и подпадают под регуляцию административного и административно-процессуального законодательства. Эти органы государственно-административного управления своей деятельностью реализуют всю совокупность функций и полномочий государства, участвуют в подготовке государственных программ и решений различного масштаба, уровня, характера, обеспечивают их реализацию. В Конституции РФ (и конституциях республик) ничего не говорится о федеральных (соответственно, республиканских) органах государственного административного управления, хотя в этом есть необходимость — создается впечатление о концентрации власти у Президента и Правительства и принижении роли остальных управленческих структур.

От установления той или иной организационно-правовой формы в конечном итоге зависят качество всего госаппарата управления, его пригодность и способность решать задачи. Каждый субъект управления, чтобы наилучшим образом обеспечить достижение стоящих перед ним целей, решать различные задачи и выполнять функции управления, должен быть соответственно организационно оформлен.

Организационно-правовые формы —- видовые характеристики органов исполнительной власти. Реформы идут по пути поиска новых форм, изменения уже имеющихся, ликвидации лишних звеньев, что в конечном счете способно влиять на весь механизм исполнительной власти.

На развитие организационно-правовых структур исполнительной власти заметно воздействует политический фактор (конечно, не без противоречий).

Существуют две модели организации органов исполнительной власти: на основе закона (например, США, Испания) или оперативного нормативного регулирования (например, Великобритания, Россия).

Организация федеральных органов исполнительной власти в Российской Федерации составляет совместное ведение Президента и Председателя Правительства (ст. 112 Конституции РФ). Председатель Правительства РФ, вступив в должность в установленном Конституцией порядке, в течение недели представляет Президенту РФ свои предложения о структуре федеральных органов исполнительной власти и по персональному составу. Президент РФ своим указом утверждает структуру федеральных органов и состав руководителей министерств, иных органов исполнительной власти. Политическая практика в России свидетельствует, что с каждым новым Председателем Правительства, а тем более новым Президентом, происходит реорганизация структуры федеральных органов, т.е. исполнительно-распорядительная власть подвержена воздействию политической конъюнктуры, что дестабилизирует верхний эшелон исполнительной власти, а значит — всю систему управления.

Президент РФ Указом от 17 мая 2000 г. утвердил новую структуру федеральных органов исполнительной власти. В очередной раз были произведены упразднения (14 структур), образование новых (3), передача функций (коснулась 6 министерств), преобразования (7 структур), сокращения.

Структура федеральных органов исполнительной власти РФ включает 8 видов организационно-правовых форм (рис. 15.1).

По состоянию на начало 2001 г. федеральные органы исполнительной власти составляют:

I. Правительство Российской Федерации.

П. Федеральные министерства — 24.

III. Государственные комитеты Российской Федерации — 6.

ГУ. Федеральные комиссии России — 2.

V. Федеральные службы — 13.

VI. Российские агентства — 8.

VII. Федеральные надзоры России — 2.

VIII. Иные федеральные органы исполнительной власти. Таким образом, система исполнительной власти насчитывает 58 государственных органов. Из них значительную часть, т.е. 5 министерств, 8 федеральных служб, 1 российское агентство, 3 иные структуры федеральных органов — всего 17 структурных образований составляют федеральные органы исполнительной власти, руководство деятельностью которых осуществляет Президент РФ в соответствии с Конституцией РФ, федеральным законодательством. Ниже приводится структура федеральных органов исполнительной власти по состоянию на июнь 2000 г. (утверждена Указом Президента Российской Федерации № 867 от 17 мая 2000 г.).

I. Правительство Российской Федерации

II. Федеральные министерства

1. Министерство Российской Федерации по атомной энергии

2. Министерство внутренних дел Российской Федерации*

Рис. 15. 1. Организационно-правовые формы исполнительной власти

3. Министерство Российской федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий*

4. Министерство Российской Федерации по антимонопольной политике и поддержке предпринимательства

5. Министерство Российской Федерации по делам печати, телерадиовещания и средств массовых коммуникаций

6. Министерство Российской Федерации по налогам и сборам

7. Министерство здравоохранения Российской Федерации

8. Министерство имущественных отношений Российской Федерации

9. Министерство иностранных дел Российской Федерации*

10. Министерство культуры Российской Федерации

11. Министерство обороны Российской Федерации*

12. Министерство образования Российской Федерации

13. Министерство по делам федерации, национальной и миграционной политики Российской Федерации1

14. Министерство природных ресурсов Российской Федерации

15. Министерство промышленности, науки и технологий Российской Федерации

16. Министерство путей сообщения Российской Федерации

17. Министерство Российской Федерации по связи и информатизации

18. Министерство сельского хозяйства Российской Федерации

19. Министерство транспорта Российской Федерации

20. Министерство труда и социального развития Российской Федерации

21. Министерство финансов Российской Федерации

22. Министерство экономического развития и торговли Российской Федерации

23. Министерство энергетики Российской Федерации

24. Министерство юстиции Российской Федерации*

III. Государственные комитеты Российской Федерации

1. Государственный комитет Российской Федерации по физической культуре, спорту и туризму

2. Государственный комитет Российской Федерации по рыболовству

3. Государственный комитет Российской Федерации по стандартизации и метрологии

4. Государственный комитет Российской Федерации по статистике

5. Государственный комитет Российской Федерации по строительству и жилищно-коммунальному комплексу

6. Государственный таможенный комитет Российской Федерации

IV. Федеральные комиссии России

1. Федеральная комиссия по рынку ценных бумаг

2. Федеральная энергетическая комиссия Российской Федерации

V. Федеральные службы

1. Государственная фельдъегерская служба Российской Федерации*

2. Служба внешней разведки Российской Федерации*

3. Федеральная архивная служба России

4. Федеральная служба геодезии и картографии России

5. Федеральная служба железнодорожных войск Российской Федерации*

6. Федеральная служба земельного кадастра России

7. Федеральная служба России по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды

8. Федеральная служба безопасности Российской Федерации*

9. Федеральная служба России по финансовому оздоровлению и банкротству

10. Федеральная служба налоговой полиции Российской Федерации*

11. Федеральная служба охраны Российской Федерации*

12. Федеральная пограничная служба Российской Федерации*

13. Федеральная служба специального строительства Российской Федерации*

VI. Российские агентства

1. Российское авиационно-космическое агентство

2. Российское агентство по боеприпасам

3. Российское агентство по обычным вооружениям

4. Российское агентство по системам управления

5. Российское агентство по судостроению

6. Российское агентство по патентам и товарным знакам

7. Российское агентство по государственным резервам

8. Федеральное агентство правительственной связи и информации при Президенте Российской Федерации*

VII. Федеральные надзоры России

1. Федеральный горный и промышленный надзор России

2. Федеральный надзор России по ядерной и радиационной безопасности

VIII. Иные федеральные органы исполнительной власти

1. Главное управление специальных программ Президента Российской Федерации*

2. Государственная техническая комиссия при Президенте Российской Федерации*

3. Управление делами Президента Российской Федерации*

В государственной системе политико-административного управления важнейшую роль играют министерства.

Министерство (от лат. ministro — служу, управляю; англ. ministry, office) — родовое название центральных органов государственного управления, входящих в структуру правительства. Впервые образованы в государствах Западной Европы в XVI в. В России учреждены в 1802 г. в ходе административных реформ Александра I. Конституционно-правовой статус и фактическая роль министерств в госуправлении в разные времена и в разных странах существенно различаются.

Ныне министерства РФ — федеральные органы исполнительной власти, проводящие государственную политику и осуществляющие управление в установленной сфере деятельности, а также координирующие деятельность в этой сфере иных федеральных органов исполнительной власти. Министерства возглавляются министрами, входящими в федеральное Правительство РФ.

Функции и построение каждого министерства отличаются многообразием и закрепляются положением о министерстве, которое утверждает Президент РФ. Положение — сводный нормативно-учредительный акт, утвержденный компетентным органом в установленном порядке, определяющий цели, задачи, функции, права, обязанности, ответственность органа управления.

Положения требуют своевременной корректировки, ибо не всегда данные правовые акты удается их составителям четко структурировать, обеспечить адекватность изменениям в концепции развития отраслей, сфер управления и связанных с этим дополнительно возложенных на органы управления тех или иных функций.

Кроме положения о министерстве целесообразно иметь регламент его деятельности. Опыт прошлых лет показал, насколько полезно административное производство, включающее основные процедуры, распорядок работы структурных подразделений, коллегий, определение четкого времени для подписания документов, схемы распределения функций в отрасли, правила обращения организаций в аппарат министерства, ведение законопроектной деятельности.

Министр — руководитель министерства и ведомств, относится к государственной должности категории А (политической должности). Он получает мандат (лат. mandatum — полномочие, наказ, поручение) от главы государства и Председателя Правительства, т.е. является членом команды политиков высшего уровня. Одновременно министр — административное должностное лицо, издает приказы, распределяет обязанности между своими заместителями, несет ответственность за работу аппарата министерства и в целом состояние дел в отрасли. В каждом министерстве создается коллегия — совещательный орган. В ее составе — министр (председатель), его заместители, руководящие должностные лица, ответственные работники. Члены коллегии утверждаются Правительством, ее решения проводятся в жизнь приказами министра. Единоначалие, субординация — основные принципы организационно-функционального построения министерства. К основным функциям и полномочиям министра относятся:

• руководство формированием политики в своей сфере деятельности, за которую он несет ответственность;

• принятие административных решений;

• подготовка официальных документов общего характера;

• контроль за расходованием финансовых и иных средств;

• организация эффективной работы центрального аппарата и в целом ведомства;

• представительство организации во внешних связях.

Государственный комитет — федеральный орган исполнительной власти, который осуществляет на коллегиальной основе межотраслевую координацию по вопросам, отнесенным к его ведению, а также функциональное регулирование в определенной сфере деятельности. Возглавляется председателем ГК (не входят в Правительство РФ).

Госкомитет имеет большой объем межотраслевых функций и полномочий, осуществляет управление органами, не подчиненными ему административно, обеспечивает единство деятельности по вопросам, имеющим значение в конкретной сфере жизнедеятельности (народного хозяйства или социально-культурного развития). Точная регламентация взаимоотношений с другими субъектами и объектами управления является важнейшим условием обеспечения его эффективной деятельности.

Другие разновидности генеральных органов — федеральная служба России, российское агентство, федеральный надзор России — федеральные органы исполнительной власти, осуществляющие специальные (исполнительные, контрольные, разрешительные, регулирующие и др.) функции в установленных сферах ведения. Федеральную службу России возглавляет руководитель, российское агентство — генеральный директор, федеральный надзор России — начальник. Положения о федеральных органах исполнительной власти, подведомственных Президенту по вопросам, закрепленным за ним Конституцией РФ, утверждаются Президентом, а о других федеральных органах исполнительной власти — Правительством РФ.

Предельная численность и фонд оплаты труда работников центрального аппарата и территориальных органов исполнительной власти утверждаются Правительством РФ.

Вопрос о наименовании видов в структуре федеральных органов исполнительной власти и зачислении в какой-либо определенный вид той или иной организационно-правовой формы исполнительной власти трудно признать окончательно решенным. Очевидно, что название государственного органа должно отвечать определенным требованиям:

• единства формы и содержания, т.е. название должно соответствовать функциям и полномочиям органа;

• должно четко указывать на вид организационно-правовой формы;

• быть кратким и ясным.

С учетом этих требований рассмотрим соответствие названий федеральных органов исполнительной власти их функциям и взаимодействие исполнительных органов друг с другом.

Так, в нормативных актах министерство определяется как орган федеральной исполнительной власти, осуществляющий руководство порученной ему отраслью или сферой деятельности. Последнее не вполне ясно, ибо сфера деятельности в административно-правовой терминологии связывается с деятельностью органов межотраслевого управления (госкомитетов).

Государственный комитет определяется как центральный орган федеральной исполнительной власти, осуществляющий межотраслевое регулирование — но это лишь одна из функций управления. Более обоснованным было бы увязать деятельность госкомитета с межотраслевым управлением, согласовав ее со сферами, а не с отраслями управления. Формулировка «координация по вопросам, находящимся в их ведении» не выражает критерий, позволяющий отграничить госкомитет от министерства, да и сама компетенция (содержание вопросов) не определена.

Федеральные службы получили собирательную характеристику — органы, осуществляющие специальные исполнительные, контрольные, разрешительные или надзорные функции. Данное определение не позволяет разграничить федеральные службы не только между собой, но и с другими федеральными органами исполнительной власти, осуществляющими специальные исполнительные, контрольные и тому подобные функции, так как все организационно-правовые формы наделены этими функциями, характер которых определяется особенностями отрасли или сферы управления.

Агентство по характеру его компетенции целесообразно относить к государственным учреждениям, а не к отдельному виду организационно-правовой структуры исполнительной власти.

Чаще всего, структурные подразделения, осуществляющие руководство в социально-культурной сфере, именуются отделами (отдел образования, культуры и т.д.), а действующие в области народного хозяйства — управлениями. Очевидно, есть смысл провести четкое разграничение между отделами и управлениями в зависимости от характера деятельности, внутренней структуры.

Целесообразно, видимо, вернуть в обиход употребляемый ранее термин «ведомство» как систему, включающую орган исполнительной власти и подведомственные ему, ответственные перед ним за свою деятельность органы управления.

Потребность именно в законодательном регулировании тем более велика, что практику государственного строительства нельзя считать устоявшейся. Так, Указом Президента Российской Федерации от 22 августа 1996 года №1234 к числу федеральных органов исполнительной власти отнесено Управление делами Президента, которое никак в систему этих органов не вписывается. Кстати, Государственная Дума включила данное Управление в упомянутое Приложение № 1 к Федеральному закону «О федеральном бюджете на 1997 год», выделив ему свыше 1 трлн. руб. — немногим меньше, чем всем органам прокуратуры России.

Что касается структуры других федеральных органов исполнительной власти, т.е. «набора» конкретных федеральных министерств, государственных комитетов и т.п., то она должна по смыслу ч. 1 ст. 112 Конституции утверждаться Президентом Российской Федерации. Связанный законодательным установлением системы федеральных органов исполнительной власти, он не сможет произвольно ее менять и в то же время сохранит свое право в пределах выделенных бюджетных средств осуществлять по предложению Председателя Правительства меры по совершенствованию структуры этих органов, включая как создание новых, так и реорганизацию и упразднение существующих.

Выявилась потребность проанализировать совокупность конституционных и законодательных норм об органах исполнительной власти федерального уровня, подвергнуть их комплексному политико-правовому изучению, чтобы более четко определить административно-правовой статус каждого. В административном праве Франции, к примеру, органы управления принято делить в зависимости от характера их деятельности на политические и административные. Эта классификация связана с различными способами формирования органов и руководящего состава — избранием руководителя или утверждением в должности выборным политическим лицом (политический персонал) либо назначением (административный персонал). Конечно, деление в определенной степени условное, ибо так называемые политические органы и должности осуществляют функции административного характера, а деятельность административных органов (и руководителей высшего звена) не лишена политического характера. И все же в российской управленческой практике (а не только во Франции) очень важным является вопрос о характере и степени ответственности, которая должна быть адекватна должности, т.е. быть политической либо административной, либо и политической и административной.

Необходимо развитие законодательства, регулирующего органы управления, деятельность организаций, основанных на различных формах собственности. Сегодня не прояснен статус государственных корпораций, образованных на месте упраздненных министерств, акционерных обществ с явными функциями отраслевого управления, в которых государство имеет свою долю собственности, различных объединений (союзов, ассоциаций) юридических лиц, необходима регламентация организационно-правовых аспектов взаимоотношений между такими объединениями и их органами, а также создавшими такие объединения предприятиями.

Особо следует подчеркнуть необходимость регуляции не указом, а законом статуса государственных административных органов, их производств (административного процесса), ибо госорганы издают нормативные (юридические) акты, обязательные для исполнения населением, гражданами. Статус, название, компетенция госоргана должны устанавливаться законом, и функции свои госорганы должны осуществлять постоянно, не прерывая административно-правовой процесс в ходе слишком частых реорганизаций, поскольку государственные функции по их (органов управления) предметам ведения предусмотрены Конституцией РФ как постоянные задачи государства. В противном случае, как это, увы, еще имеет место в современной России, нарушается право народа на реализацию его конституционных прав в безусловном и непрерывном порядке, ибо возникает усмотрительный порядок организации и реорганизации госорганов и реализации Конституции страны, и этот порядок оказывается «заложником» политики, высшего руководства. Указы Президента РФ не обеспечивают достаточную степень стабильности исполнительной власти.

Итак, организационная структура исполнительной власти — ее наиболее стабильный компонент и, как таковая, она должна менее всего быть подвержена влиянию внешних факторов, иметь запас прочности во имя устойчивости управленческих связей. Конечно, при этом она должна гибко и оперативно реагировать на изменяющуюся ситуацию, адаптироваться в динамичной политической и экономической системах. Следовательно, соотношение между стабильностью и изменчивостью (динамичное равновесие) — закон ее развития, как, впрочем, любой системы. Здесь очень важно административные реорганизации проводить соблюдая меру. Но главное — нужен единый федеральный конституционный закон об исполнительной власти, и в нем определить дефиниции, общие принципы организации и реорганизации, деятельности исполнительных органов на различных уровнях. Данным законом местные органы самоуправления должны быть объединены с единой системой исполнительной власти. Пусть местная администрация в меньшей степени подчиняется режиму государственной власти, но именно она организует исполнение законодательства, правовых актов государственной администрации, оказывает содействие федеральным органам исполнительной власти, расположенным на ее территории. Для местной администрации как органов власти характерна не иная природа (подчеркнем это еще раз) и даже не иное содержание функций, а специфика их осуществления.

Вопрос об организационно-правовых формах исполнительной власти, правовом статусе госоргана предполагает ответы на следующие вопросы:

1. Органом какого именно государства, государственного образования выступает данная структура?

2. К какому виду организационно-правовых форм по основному содержанию своей деятельности относится данный орган?

3. Кто этот орган учреждает, образует, формирует его руководящий и весь личный состав?

4. Кому орган подчинен, подотчетен, поднадзорен, подконтролен и перед кем ответственен?

5. Кто вправе отменять, приостанавливать, изменять или опротестовать его акты?

6. Какова компетенция данного органа?

7. Кто ему подотчетен?

8. Какова юридическая сила актов данного органа, каковы официальные их наименования?

9. Какими государственными символами орган вправе пользоваться?

10. Каковы источники финансирования органа?

11. Обладает ли он правами юридического лица?

В системе исполнительной власти необходимо различать структуры, которые по характеру деятельности не относятся к той или иной организационно-правовой форме, а являются ее рабочим, обеспечивающим органом, создаются на основе Положения, регламента, приказа в рамках компетенции конкретного государственного органа. Так, не относятся к организационно-правовым формам исполнительной власти консультативные и координационные органы, образуемые в рамках института Президента, Правительства. Их создание определяется Указом Президента «О координационных и консультативных органах, создаваемых Президентом Российской Федерации и Правительством Российской Федерации» и положениями, которые разработаны на его основе1.

Консультативные и координационные органы, как правило, не являются юридическими лицами и материально-техническое обеспечение их деятельности возлагается на аппарат органа федеральной власти, руководитель которого возглавляет комиссию, а текущие расходы производятся в пределах сметы, утвержденной на содержание этого органа. Принимаемые ими решения не должны являться обязательными для всех органов, учреждений, граждан, действующих в сфере ведения вопросов, решаемых подобными комиссиями.

Впрочем, эта теоретическая установка в практике госуправления не всегда выдерживается. Достаточно вспомнить Указ Президента РФ «О Временной Чрезвычайной комиссии при Президенте Российской Федерации по укреплению налоговой и бюджетной дисциплины» от 11 октября 1996 г. Комиссия наделялась правом привлекать в установленном порядке к ответственности должностных лиц государственных органов, полномочиями по принятию Решения о проведении проверок финансово-хозяйственной деятельности юридических лиц, соблюдения юридическими и физическими лицами налогового, таможенного и банковского законодательства. Однако Временная Чрезвычайная комиссия была учреждена не законом и в общую судебную систему не входила. Создание же чрезвычайных судов (вне судебной системы) в соответствии с Конституцией РФ не допускается. Это послужило основанием для запроса Государственной Думы, переданного в Конституционный Суд РФ, о соответствии указанного правового акта Президента РФ Конституции Российской Федерации.

Требует специального исследования актуальная задача оптимального разграничения функций между аппаратом исполнительных органов власти: администрацией Президента и аппарата Правительства.

Представляется целесообразным более четкое урегулирование правового статуса Государственного совета Российской Федерации.

Государственный совет Российской Федерации создан на основе Указа Президента РФ «В целях обеспечения согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти» от 1 сентября 2000 г. как совещательный орган, содействующий реализации конституционных полномочий главы государства. В круг его задач входит:

Дата добавления: 2015-04-29