Вопрос 3. Примирение «бюрократии» и демократии

Прежде, чем раскрыть основные положения теории, следует обратить внимание на то, что за рамками проводимых в этом направлении исследований остается вопрос о соответствии политических сетей идеям демократии. Опять перед исследователями встает проблема, обозначенная В. Вильсоном, но уже на ином уровне, проблема примирения «бюрократии» и демократии.

Важность данного вопроса обусловлена тем, что размывание границ между государством и обществом изменяет «институциональную логику» поведения государства и распределения власти, поскольку политические сети предполагают политическое ослабление государства как центрального политического института, уже не имеющего возможности безоговорочно доминировать и применять по отношению к своим контрагентам принудительные меры воздействия.

В этой связи актуализирован важный, практически не затрагиваемый в научной литературе вопрос: в какой мере политические сети поддерживают или ограничивают демократические практики. В свете поставленной проблемы предлагается проанализировать несколько гипотез.

Гипотеза несовместимости основана на тезисе о том, что функционирование политических сетей и представительной демократии происходит в соответствии с различными институциональными правилами. Сторонники данной гипотезы фиксируют присутствие в политическом пространстве таких сетевых образований, как «железные треугольники», состоящие из представителей крупных групп интересов, инвестирующих ресурсы в решение интересующей их проблемы, с одной стороны, представителей профильного комитета законодательного органа - с другой, представителей профильного ведомства - с третьей стороны.

Закрытый характер принятия решений и наличие отраслевой специализации политических сетей приводит к ситуации, ослабляющей позиции профессиональных политиков при одновременном усилении политических позиций технократов, руководствующихся в своей деятельности не интересами общества, а интересами заинтересованных сторон (стейкхолдеров) той или иной отрасли.

Гипотеза совместимости исходит из тезиса о том, что в современных условиях развития наднациональных институтов и усложнения социально-экономических проблем политические сети за счет расширения числа акторов, участвующих в принятии решений, способствуют поддержанию и воспроизводству представительной демократии.

Сторонники данной гипотезы утверждают, что современные демократические государства сталкиваются с серьезными проблемами функционирования институтов представительной демократии, не соответствующих требованиям значительно усложнившейся внешней среды (прежде всего, систем партийного и функционального представительства - плюрализма и корпоративизма).

Усложнение среды, по их мнению, связано с двумя основными факторами. Во- первых, в политической повестке дня национальных государств приоритетные позиции начинают занимать глобальные проблемы (экология, терроризм и пр.), требующие развития трансграничных отношений, аккумулирования усилий и ресурсов многих акторов. Во-вторых, в новых условиях эволюционируют способы взаимодействия граждан с властью (например, социальные сети – facebook, twitter и др.), появляются новые формы политического участия и артикуляции интересов, создается альтернатива выборам, и требуются новые основы легитимации власти.

Политические сети в данном контексте создают основу для гибкого институционального дизайна – создания квазигосударственных организаций, обеспечивающих общение государственных, гражданских организаций и бизнес-структур, активно вовлекая негосударственных акторов в пространство публичной политики.

Сторонники гипотезы совместимости приходят к выводу, что политические сети способствуют укоренению и развитию демократических практик. Они расширяют традиционные институциональные границы представительства интересов, открывая доступ новым акторам в пространство публичной политики; повышая уровень информированности граждан о проблемах и избираемых способах их решения, усиливая совещательные механизмы в политическом процессе, обеспечивая участие акторов на всех стадиях процесса принятия и реализации решений, позволяя развивать социальный капитал и формировать общественную атмосферу доверия благодаря тому, что основой их функционирования являются горизонтальные связи.

Политические сети представляют собой своеобразный мост между формальными, институциональными правилами государства и неформальными отношениями гражданских структур и не усугубляют проблему «дефицита демократии», находясь, прежде всего, в пространстве управленческих, а не политических решений.

В силу того, что сети находятся на нижнем уровне политической иерархии, они не снижают роль избираемых народных представителей1.

Гипотеза транзита рассматривает политические сети как важнейший элемент перехода от традиционной системы, основанной на иерархии и наличии единого центра принятия решений, к принципиально новой, децентрализованной системе с множеством властных локалитетов. Представительная демократия уже не может более быть определяющей формой организации взаимоотношений власти и общества. В частности, неизбежно соединение современных форм совещательной демократии с институциональными основами представительной. С одной стороны, политики инициируют новые формы взаимодействия граждан с властью (например, интерактивное управление), с другой – не могут принять последствий их внедрения, неизбежно ограничивающих их роль в процессе принятия решений. Последний осложняется в силу того, что становится ориентированным на совещательные и согласительные процедуры относительно ценностей и ресурсов при одновременном отсутствии возможности прогнозировать результаты взаимодействия. Иными словами, акторы находятся в процессе постоянного согласования общих интересов по мере достижения промежуточных целей взаимодействия.

В данном контексте принципиальное значение приобретает не только суть процесса, но и условия его протекания. Так, предполагается изменение роли политиков, принимающих на себя функцию медиаторов процесса принятия решений, администраторов сетей, оценивающих ценности и результаты функционирования политической сети на предмет их соответствия общественным интересам. По сути, концепт «общественной интерес» является чуждым гипотезе транзита, которая акцентирует внимание на наличии множества акторов с различными интересами, согласовываемыми и приводимыми к общему знаменателю в процессе взаимодействия. И все же, выполняя функцию медиатора, политики должны не только гарантировать открытость процесса принятия решений, создавать благоприятные условия для их утверждения, но и контролировать их соответствие основополагающим ценностям (справедливости, равных возможностей и пр.).

Таким образом, с точки зрения сторонников гипотезы транзита, демократия перестает быть представительной. Она тяготеет к совещательной модели, основанной на организованном согласовании интересов посредством политических сетей при обязательном управлении, обеспечивающем ее открытость и политическую ответственность, не исчерпываемую ответственностью политиков перед избирателями. При этом внутри сети политики не являются властными центрами, а лишь одними из потенциальных властных акторов, что непосредственным образом поддерживает тенденцию перераспределения власти от институтов представительной демократии к политическим сетям.

Инструментальная гипотеза основана на представлении о том, что в усложнившихся условиях властные государственные акторы усиливают свои позиции в пространстве публичной политики посредством инструментального использования политических сетей. Сторонники данной гипотезы уверены в том, что интересы государства остаются неизменными и сохраняют приоритетность даже при условии расширения числа участвующих в процессе принятия решений заинтересованных сторон. Политические сети обеспечивают усиление этих доминирующих интересов, являясь результатом той или иной стратегии политической элиты. Иными словами, государство целенаправленно формирует политические сети для обеспечения себе преференций, манипулирует ими в целях реализации разработанных программ. В частности, авторы обращают внимание на тот факт, что пространство политической сети может быть колонизировано властным государственным актором, а ее участники будут подвергаться опасности быть исключенными из нее или лишенными ресурсов, к которым они получили доступ благодаря сетевому взаимодействию. В рамках данной гипотезы политические сети занимают подчиненное положение в политическом контексте. Политическая ответственность обеспечивается активной вовлеченностью в функционирование сети политиков и высокопоставленных чиновников, несущих ответственность за результаты.

Рассмотрение предложенных гипотез позволяет теоретически описать значение политических сетей для поддержания/ ограничения демократических практик. Безусловно, политические сети антидемократичны по своей природе. Однако демократический характер их функционирования может содействовать не только поддержанию демократических практик, но и их усовершенствованию в соответствии с вызовами среды. О степени закрепления демократических практик в функционировании сетей можно говорить при наличии следующих условий:

– политики имеют реальную возможность оказывать влияние на процессы, протекающие внутри сети;

– не нарушается принцип политической ответственности перед гражданами;

– устанавливаются разделяемые всеми акторами политического пространства правила, гарантирующие возможность вхождения в политические сети для различных заинтересованных участников, а также обеспечивающие атмосферу, ориентированную на взаимодействие участников.

Вопрос 4. Основные положения сетевой теории государственного управления.

1. Если вспомнить теорию нового государственного управления (нового менеджеризма), то в ее рамках проблема политики и управления не рассматривалась как центральная / основная; менеджеристы делали акцент на неполитическом характере теории, поскольку речь, по их мнению, шла обо всей политической системе. Что нельзя сказать о теории политических сетей.

Как следует из вышеизложенного материала, политическое и административное в рамках этой модели рассматриваются как целостность, хотя и достаточно противоречивая. Сеть «преодолевает» дихотомию, при сохранении относительной самостоятельности политики и управления.

2. Не институты, а связи и отношения составляют ключевой пункт рассмотрения. Сетевые отношения, сетевая организация общества существовали всегда, при этом сетевая организация дополняла иерархическую, но в последние годы ее роль кардинально изменилась. Если раньше сетевая организация была отображением лишь внутренней структуры процесса управления, его содержанием, то в новейшем мироустройстве она играет ключевую роль и становится сознательно внедряемой формой организации управления, происходит это за счет институционализации сетевых отношений.

В современных условиях устанавливается качественно новое переплетение структурных и функциональных характеристик гражданского общества и новая конфигурация его отношений с государством, не укладывающаяся в ложе старых представлений о совокупности независимых от государства социальных акторов и каналов коммуникации.

Теория политических сетей, выросшая на основе зарождающейся практики интересна, прежде всего, тем, что: а) включенность в государственное управления в качестве равноправных партнеров ряда акторов, предполагает процессы взаимной коммуникации, истинного диалога, совместно выработанной договоренности. Понятие истинного диалога предполагает, что структуры власти, правительство, администрация не просто доводит до граждан, их объединений уже выработанные решения и программы, добиваясь затем их поддержки, а привлекает объединения и граждан к участию в самом процессе выработки и принятия решений. Причем, инициатором диалога не обязательно выступает правительство (администрация). б) взаимодействия властных и общественных структур в процессах государственного управления, решения тех или иных конкретных задач возможно только на основе доверия, возникающего до и в процессе совместной деятельности между этими структурами, что в свою очередь предполагает открытость властных структур перед гражданами и их объединениями.

3. Механизмы сетевых структур - сети и сообщества - показывают, что политика делается не только государственной администрацией, но и широким кругом организованных интересов, выходящих за рамки клиентел, имеющих доступ к политической ренте. Политическое сообщество - тип управленческого механизма, в который вовлечено достаточно широкое число участников, зависимых друг от друга в течение длительного периода времени. Например, политическое сообщество, формирующее промышленную политику, может включать высших правительственных чиновников, представляющих ведомства, ответственные за промышленность, торговлю, региональное развитие и некоторые другие направления, а также представителей профсоюзов, бизнеса, ученых. Правительство может создать соответствующий комитет или формализованный процесс консультаций, либо все эти люди способны взаимодействовать неформально, в ходе целой серии форумов, конференций, публичных и конфиденциальных дискуссий. На другом конце шкалы находятся целевые сетевые образования, которые способны охватывать очень широкий круг участников, однако связанных интересом к какой-либо одной проблеме, причем для многих из них она не является первостепенной, а интеракции между ними могут основываться на неформальных согласованиях.

В то же время, концепция сетевых структур пытается объяснить то, как группы интересов оказываю. Влияние на процесс принятия политико-управленческих решений, тем самым заполняя лакуны (белые пятна) плюрализма и корпоративизма.

4. Новое осознание эффективности как главной цели политико- административной деятельности. Эффективное управление общественными делами предполагает более активное привлечение общественных структур и граждан к процессам управления общественными делами. Положение и роль правительства становится иным, чем оно было ранее. В настоящее время необходимо правительство, которое будет устанавливать правило и нормы, управлять в определенных сферах жизни, но в первую очередь оно будет создавать благоприятные условия и поддерживать социальные дискуссии, вовлекать общественность в управление государством. Одновременно государство стало рассматриваться лишь в качестве одного из агентов координации общественных дел.

При этом сам термин «политика» рассматривается в комплексе смыслов общественно-государственного взаимодействия: как влияние, репрезентация, участие, содействие, сотрудничество и т. д.

Общее кредо «сетевиков» состоит в том, что сетевой подход в противоположность плюрализму и корпоративизму способен схватить сложность и текучесть современного процесса принятия политических решений и формирования политики. Политическая сеть предстает в качестве аналитического инструмента анализа неустойчивости и открытости взаимодействия множества политических акторов, объединенных общим интересом, взаимозависимостью, добровольным сотрудничеством и равноправием.

Вопросы для самопроверки:

1. В чем особенность сетевой теории государственного управления??
2. Не противоречит ли сетевая теория идеям демократии?
3. Дайте характеристику основным положения сетевой теории государственного управления.
4. Какими новациями, согласно теории политических сетей характеризуются сегодня отношения властных структур и общественности в демократическом обществ?
5. В чем, на Ваш взгляд, преимущество сетевого подхода по сравнению с плюрализмом и корпоративизмом?

Литература по теме:

1. Бритвин Н. Социальные сети как прообраз общественного устройства // Власть, 2008, №1, с. 45 – 49.

2. Викторова З. Политико-административные сети в структуре принятия государственных решений (проблемы теории и практики) // Власть, 2009, №9, с. 93 -95.

3. Государственная политика и управление: учебник: в 2 ч. Ч.1. Концепции и проблемы государственной политики и управления / под ред. Л.В. Сморгунова. М.: «Российская политическая энциклопедия» (РОССПЭН), 2006.

4. Классики теории государственного управления: американская школа. М.: Изд-во МГУ, 2003.

5. Сурин А.В. На пути к формированию науки управления. М., 2007.

Дата добавления: 2015-04-29