Организация управленческой деятельности в масштабе всей системы государственного управления 1 страница

Основные направления совершенствования организации труда аппарата государственных учреждений

Организация управленческого труда как система организационно-технических мер

Итак, деятельность — это труд человека, преобразующий природу, окружающий мир, это осознанно осуществляемые различного рода действия, направленные на производство материальных, духовных благ и удовлетворение личных и общественных потребностей.

Отмечая несовпадение терминов «труд» и «деятельность», подчерк­нем все же их содержательную близость. Если субъектом труда пред­стает человек, его труд и деятельность имеют одни структурные со­ставляющие — цель, мотивы, условия, способы, результат. И вполне допустимо использование терминов как в связке «трудовая деятельность», так и в качестве взаимозаменяющих слов. Можно, к примеру сказать: творческий труд отличается тем, что приводит к нестандартным оригинальным результатам деятельности в форме создания принципиально новых материальных и духовных ценностей. Важную роль в трудовой деятельности играют способности личности, ее воображение, знания, умения, интуиция, а также потребность в самоактуализации.

Труд государственных служащих — это все работы (занятия, опе­рации), выполняемые ими в учреждениях государственного управле­ния по службе как обыденные, не отличающиеся наукоемкостью, созидательностью, однако необходимые и целесообразные, так и деятельностные, создающие систему субъектно-объектных отношений и ориентированные на изменения, преобразования объекта управле­ния.

Труд государственного (муниципального) служащего и управлен­ческий труд — это не совпадающие понятия и явления.

Управленческий труд — это разновидность умственного труда, это труд, затраченный на выполнение организационных, координационных, регулирующих действий (функций управления).

В деятельности управленческих работников, кроме собственно управленческого труда, присутствуют и другие разновидности умст­венного труда, не имеющие непосредственно управляющего воздейст­вия: изучение и обработка информации, исполнительская, техниче­ская работа и т. д.

Содержание и сущность управленческого труда могут быть раскры­ты только с учетом конкретной сферы его применения, анализа этой сферы, и соответственно его совершенствование должно осуществлять­ся применительно именно к этой сфере.

Управленческий труд направлен на организацию и руководство различными процессами, отношениями и занимает, таким образом, только часть (у одних служащих большую, а у других — меньшую) ра­бочего времени.

Содержание, специфика и объем управленческого труда в об шей занятости государственного (муниципального) служащего зависят не только от сферы деятельности, его социально-экономической приро­ды, но и от места должностного лица в иерархии управления.

Так, в трудовой деятельности высшего должностного лица (напри­мер, министра) и руководителя первичного звена собственно функции управления в общем объеме работ составляют у первого примерно 60—80%, у второго — 10—20%, а доля управленческого труда колеб­лется в пределах соответственно 40—60 и 5—10%. Нужно заметить, что данное теоретическое суждение о прямой зависимости доли управленческого труда от ранга профессионального работника, уровня органа, в котором он служит, девальвируется порочной практикой. Наблюдения показали, что иногда вышестоящие звенья выполняют функции подведомственных органов, а руководитель — работу подчиненных, в результате чего они не успевают в полном объеме осуществить свои управленческие функции, т.е. целеполагать, организовывать, направлять, регулировать, контролировать базовые (подведомст­венные) процессы и отношения. Кроме того, у должностных лиц одного уровня, имеющих одни и те же обязанности, объемы затрат управленческого труда также не совпадают, что, в свою очередь, обу­словлено индивидуальными способностями профессиональных работ­ников, различным уровнем и специализацией их знаний и компетент­ности, а также состоянием организации труда во взаимосвязанных управленческих звеньях. Все это, безусловно, является одной из важ­ных причин недостаточности эффективности управления.

Заметим еще, что управленческая деятельность и функции управ­ления в той или иной мере осуществляют и люди, не занятые непо­средственно в сфере управления, на государственной и муниципаль­ной службе: инженерно-технические работники на производстве, пе­дагоги в учебных учреждениях, воспитатели в детских учреждениях, священнослужители в духовных учреждениях, сержантско-офицерский состав в армии и т. д. Следовательно, определенная доля их труда так­ же может быть отнесена к управленческому труду. А процесс демо­кратизации нашего общества вовлекает в управление государством,
публичными делами все больше граждан. Таким образом, не только штатные работники органов управления, не только государственные и муниципальные служащие осуществляют управленческую деятельность.,.

Итак, нужно осмыслить и различать понятия: управленческий труд и труд в управлении, равно как управленческую деятельность и дея­тельность в органах управления.

Управленческая деятельность в совокупности государственных ор­ганов носит общеполитический, государственный, директивный, ши­рокомасштабный организационный характер и направлена на реше­ние важных общегосударственных, социально-экономических задач, воздействует на все стороны регионального, отраслевого и межотрас­левого управления. Вместе с тем применительно к каждому органу Управления целесообразно сформулировать его конкретную, юридиче­ски установленную деятельность через компетенцию.

Так, правительство осуществляет многогранную организаторскую Целесообразную деятельность по руководству органами исполнитель­ной власти всех организационно-правовых форм и уровней, а также Целенаправленное воздействие непосредственно и через соответствую­щие государственно-административные органы на комплексное эко комическое и социально-культурное развитие регионов (территорий) с учетом их особенностей и условий.

Применительно к министерству управленческую деятельность можно охарактеризовать как сознательное и планомерно осуществляе­мое методическое руководство и обеспечение рационального функ­ционирования органов государственно-административного управления соответствующей отрасли народного хозяйства (или социально-куль­турной жизни).

Управленческая деятельность территориального (федерально-ок­ружного, регионального, местного) органа управления может быть оп­ределена как многогранное организаторское целесообразное обеспече­ние комплексного экономического и социально-культурного развития регионов (территории) с учетом региональных особенностей и усло­вий.

Если управленческая деятельность — это определенный вид трудо­вой деятельности в управлении, то можно ли (и как?) провести анализ трудовой деятельности работников аппарата управления с целью обес­печить направленность управленческого труда на прямое назначе­ние — организацию управления? Такой анализ могут провести даже молодые специалисты и тем более руководители государственного ор­гана (подразделения).

Для этого нужно решить следующие задачи:

1) определить фактически выполняемые работниками управления организационно-управленческие функции и все их разновидности, ра­ционально распределить время на выполнение функций и сопоставить
с данными хронометрического замера затрат труда;

2) выявить долю исполнительских, оперативно-технических функций и сопоставить расчетно-аналитические затраты с фактиче­ским временем выполнения данных функций;

3) выявить долю творческой деятельности при выполнении всех разновидностей управленческих функций, сопоставив ее с норматива­ми выполнения конкретных процедур;

4) дать качественную и количественную оценку труда различных категорий работников, определить их способности, склонность к ор­ганизаторской или исполнительской работе, творчеству или строгому
следованию процессуальным нормам. Аргументировать рекомендации по подбору, расстановке кадров и эффективной их мобилизации;

5) классифицировать трудовую деятельность по однотипным эле­ментам трудозатрат, выявить основные управленческие операции, сте­пень их важности, очередности в управленческо-технологическом процессе и обосновать установленные (предлагаемые) условно-норма­тивные объемы работ относительно различных категорий работников.

Итак, анализ должностных обязанностей, изучение характера фак­тически выполняемых работ, выявление в них доли собственно управленческого труда, установление оптимальных затрат труда (времени) ^г *^е эти работы и их соблюдение — вот путь, на котором могут быть * _скрыты и решены вопросы научной организации труда государственных (муниципальных) служащих.

Чтобы управленческая деятельность носила позитивный и творче­ский характер, труд государственных (муниципальных) служащих должен быть соответствующим образом организован.

Вопросы организации управленческого труда всегда привлекали внимание исследователей. Однако следует заметить, что некоторые авторы дают определение организации труда односторонне, сводят его, в сущности, к распределению совокупного фонда затрат рабоче­го времени между функциями, операциями, различными мероприя­тиями. При этом не охватываются вниманием такие важные стороны управленческого труда в органах государственного управления, как целенаправленность, вопросы материального и морального стимули­рования, организационной культуры.

Организация труда в государственном учреждении между тем предполагает приведение в действие всего механизма управляющего воздействия, основными компонентами которого являются:

— целенаправленность (цели, задачи, содержание труда);

— наличие Профессионального персонала;

— разделение труда и кооперация, взаимодействие;

— средства и предметы труда;

— условия труда;

— мотивация и стимулирование труда;

— среда труда (организационная культура, стиль взаимоотношений, морально-психологический климат в коллективе).

Организация труда имеет своей направленностью рациональное соединение действий человека — государственного (муниципального) служащего с «вещами, средствами и предметами труда; экономное и целесообразное (эффективное, оптимальное) расходование человече­ской энергии — живого труда, средств и предметов труда».

Задача процесса организации труда заключается не только в ра­циональном соединении всех его компонентов во внутренней деятель­ности управленческого органа, она подчинена главной цели — рацио­нальному использованию управленческого труда для удовлетворения потребностей общества, его членов, т. е. для организации внешней дея­тельности органа по руководству объектами управления. Решение первой задачи фактически направлено на решение второй.

Таким образом, организация управленческого труда — это система организационно-технических, организационно-идеологических, орга­низационно-психологических мер в конкретном государственном уч­реждении, направленных на организацию рационального функциони­рования и высокоэффективного использования труда государственных (муниципальных) служащих в целях наиболее полного и качественно­го выполнения задач, стоящих перед коллективом служащих, данньщ органом власти,

Организация управленческой деятельности. Это понятие отражает более емкое содержание, чем организация управленческого труд_а Если трудовая деятельность государственного (муниципального) слу­жащего предполагает его функционирование в узких рамках коллекти­ва, то управленческая деятельность имеет широкие границы публич­ного функционирования и воздействия в рамках многих десятков, со­тен коллективов, учреждений, сотен тысяч граждан, причем во взаимосвязи и взаимодействии со всеми внутренними и внешними объектами. Здесь имеет большую значимость аспект внешних связей.

Организация управленческой деятельности включает относительно постоянные и переменные элементы (составляющие). К первым отно­сятся: орган, объекты управления, цели, задачи, юридически урегули­рованные в положении, регламентируемые должностными инструк­циями компетенция, функции, полномочия. Ко вторым — сам техно­логический процесс деятельности, формы, методы, операции, приемы и т. д. Многие из переменных элементов почти каждый раз приходит­ся приспосабливать к новому содержанию управленческого процесса, который характеризуется разнообразием решаемых вопросов, а также тем, что каждый последующий управленческий цикл освещается в другом временном периоде, в других условиях и т. д.

Если предположить, что в каждый последующий временной пери­од совершенствуются средства, технология управленческого труда, улучшаются его условия, повышают свое мастерство кадры и т.д., то по логике каждый последующий процесс управленческой деятельно­сти должен протекать эффективнее и качественнее предыдущего. Однако так бывает далеко не всегда, поскольку может измениться состав кадров служащих, а уровень их профессионализма может быть ниже уровня предыдущих, либо закупленная новая организационная техни­ка еще не доведена до нужного уровня и т. д. Таким образом, каждый раз задача организации управленческой деятельности в основном ос­тается прежней, но решается по-новому. Это необходимо учитывать и заблаговременно предвидеть, чтобы успешно организовать деятель­ность органов управления.

Организация управленческой деятельности есть процесс упорядо­чения, налаживания и координации отношений, обеспечения рацио­нального функционирования системы управления во всех ее проявле­ниях и связях.

Таким образом, организация управленческой деятельности являет­ся сложным процессом, который охватывает многие стороны человеческой деятельности и направлен на совершенствование форм и мето­дов ее осуществления. В общем виде организацию управленческой деятельности можно определить как научно обоснованную, планомерно осуществляемую систему социально-экономических, организацион­но-правовых и технических мер, направленных на совершенствование форм, методов и стиля работы органов власти, управления по обеспечению высокого качества предоставляемых населению услуг, более полного удовлетворения потребностей нашего общества.

Чтобы обеспечить научную организацию управленческой деятель­ности каждого органа, необходимо ее исследовать в динамике, систе­матизировав как постоянные, так и переменные элементы, выявив более устойчивые формы и методы решения вопросов, и уже на этой основе аргументировать соответствующие рекомендации.

Конечно, различая понятия «организация управленческого труда» и «организация управленческой деятельности», вряд ли уместно их противопоставлять содержательно. Впредь мы можем употреблять их как однопорядковые, рассматривая управленческий труд как деятель­ность, обеспечивающую целенаправленное воздействие субъекта управления на объект управления.

Перед исследователем проблем теории и практики организации управленческой деятельности на современном этапе стоят такие вопро­сы: соответствуют ли качество и уровень организации управленческой
деятельности современным требованиям, способствуют ли принимаемые им меры по совершенствовании управленческой деятельности? Эти вопросы сложны и ждут молодых исследователей -энтузиастов, кого
волнует проблема эффективности государственного управления, пер­спективы нашей страны.

Некоторые направления решения будут рассмотрены ниже.

Организационно-технические меры призваны создать предпосыл­ки для минимизации монотонного, рутинного, малоквалифицирован­ного труда, для обеспечения санитарно-гигиенических условий рабо­ты, усиления творческого содержания труда, повышения культуры труда сотрудников.

Технические меры — это создание всех компонентов коллективно­го трудового процесса. Трудовой процесс в органах управления, как известно, включает в себя три компонента:, служащего (живой труд), технические средства, используемые им для получения, обработки и хранения информации (орудия труда), саму информацию (предмет 'пруда). В результате соединения данных компонентов создается про­дукт труда в виде опять же информации: решения, аналитические справки, таблиц, сводки в прогнозы и т. п.

Для соединения живого труда с его орудиями и предметом недос­таточно только их наличия. Здесь нужны также организационные меры, которые предусматривают: овладение всеми работниками тех­никой, соответствующими приемами и методами обработки информа­ции. Кроме того, поскольку речь идет о труде, затраты на который покрываются за счет общественного бюджета, общество заинтересова­но в экономном использовании всех ресурсов, высоком качестве тру­да государственных (муниципальных) служащих и его производитель­ности. Для реализации этих общественных предпосылок также необ­ходимы организационные предпосылки: нормы на используемые ресурсы, соблюдение дисциплины труда, формы его разделения и кооперации, стимулы к творческой активности и т. п.

Осуществление организационных предпосылок, благодаря которым происходит соединение человеческих усилий с орудиями и предметами труда, рациональное использование данных компонентов и есть организа­ция труда в учреждении. Она становится научной в том случае, когда каждая организационная предпосылка является результатом научного обоснования, а не только интуиции, здравого смысла и традиций.

В предыдущие (доперестроечные) годы большое внимание в сфере управления, уделялось научной организации труда — НОТ. Если отка­заться от допускаемой тогда излишней абсолютизации и рассматри­вать НОТ не как «высшую стадию рациональной организации труда», а как вторичную по отношению к функциям управления и задачам формирования творческой обстановки в государственном учреждении, то следует отметить значение НОТ как составной части организацион­ной функции управления.

Слово «научная» применительно к понятию «организация труда» означает, что решение государственным органом практических вопро­сов должно основываться на всей совокупности достижений наук (об­щественных, естественных, экономических и др.), техники, техноло­гии, передовой практики.

Основными принципами организации труда в органах управления являются: законность, плановость, комплексность, непрерывность, нормативность, эффективность и др. Некоторые принципы носят универсальный характер, другие — более специфичны.

Различают два аспекта трактовки НОТ: в статике и динамике. В первом случае НОТ рассматривается как система применяемых на­учно обоснованных форм и методов организации труда', во втором — как процесс их совершенствования. Следовательно, НОТ — это посто­янный творческий процесс, в котором организация (управленческого) труда приводится в соответствие изменяющемуся уровню развития нау­ки, техники и технологии..

НОТ включает следующие направления совершенствования данной организационной системы: нормативное и организационное урегулирование форм и методов разделения и кооперации труда; улучшение ор­ганизации и информационного обслуживания рабочих мест государственных служащих; рационализация делопроизводства и документопотока внедрение современных средств, методов и приемов анализа, обработки информации; оптимизация материального и морального стимулирования, укрепление дисциплины труда, служебной ответст­венности; развитие творческой активности сотрудников. Указанные направления универсальны. Содержание же их обусловливается харак­тером конкретной рационализируемой деятельности и раскрывается _в методических рекомендациях, исследованиях прикладного характе­ра — продукции НИИ соответствующих министерств и ведомств госу­дарственного управления.

Труд сотрудников учреждений государственного управления, как уже указывалось, специфичен. Во-первых, он не создает материаль­ные и духовные ценности непосредственно, а лишь обеспечивает про­изводящим такую продукцию благоприятные условия для трудовых процессов и деятельности. Во-вторых, труд в органах государственно­го управления в значительной мере имеет смешанный характер с точ­ки зрения его деления на управленческий и исполнительский (произ­водственный). Действительно, в отличие от производственной сферы, где эти два вида труда чаще всего разделяются, государственные слу­жащие занимаются одновременно управленческой и исполнительской деятельностью.

Кроме указанных особенностей труда, имеющих общий характер и касающихся всех государственных служащих, организация труда каж­дого из них предопределяется должностной категорией и профессией.

Различия в трудовой деятельности госслужащих на различных ие­рархических уровнях состоят в работе с обобщенной либо с конкрет­ной информацией, в различном диапазоне информационных и дело­вых контактов.

Каждая государственная структура (учреждение) нуждается в не­многочисленном, но энергично работающем органе управления. Соз­дать его рациональную архитектуру можно только на основе изучения содержания и характера управленческого труда, условий, в которых он протекает, оптимизации функций и структур органов управления, Разработки профессиональных требований к персоналу управления ^и Др. Одним словом, возникает задача научного осмысления процесса ^профессионализации управленческого труда в сфере государственной (муниципальной) службы. Научное осмысление означает изучение со­держания управленческого труда, т. е. вычленение оптимальной сово­купности операций и трудовых функций для описания должностей персонала управления, разработки должностных обязанностей.

Знание содержания труда государственных служащих позволяет разработать научно обоснованные программы их поддержки, опреде­лить размер и формы оплаты труда и др.

Характер управленческого труда. Это понятие выражает закреп­ленность государственного служащего за определенным видом управ­ленческого труда. Это может быть труд, который выполняется на раз­личных уровнях управленческой иерархии, он может характеризовать­ся большей или меньшей долей управленческих и исполнительных функций, творческой или рутинной работой, разной степенью эмо­циональной и психологической напряженности и др. Знание характе­ра труда государственного служащего позволяет выявить и спроекти­ровать оптимальную структуру должностей государственных служащих, определить структуру потребностей в государственных служащих по уровням, содержанию и профилям образования, а также и по другим основаниям.

Изучение и оценка характера труда государственных служащих подскажут более правильный подход к вопросам комплектования должностей с учетом особенностей пола, возраста, характера и других особенностей человека.

Условия труда служащих, в которых сегодня происходят сущест­венные изменения. Это понятие раскрывает совокупность факторов среды, в которой протекает труд управленцев. К таким факторам в первую очередь относятся объекты управленческого труда, средства труда. Важнейшим средством труда управленца является правовая и иная необходимая информация, банк нормативных актов и сведе­ний об управляемом объекте, правовых возможностях его регулирова­ния. Сегодня государственные служащие, когда правила взаимоотно­шений в обществе меняются так резко и быстро, не успевают привы­кать к ним, а порой не принимают их во внимание.

Процесс развития управленческого труда характеризуется усложне­нием его содержания, качественными изменениями в трудовых функ­циях, а следовательно, и в обязанностях и требованиях, предъявляе­мых к персоналу учреждения.

Должностные обязанности, как уже отмечалось в предыдущей теме, должны регулярно обновляться и пересматриваться в соответст­вии с требованиями новой технологии и потребностями работников.

Важно проанализировать и сравнить формы должностных обязан­ностей с реально выполняющимися работниками заданиями, исполь­зуя схемы последовательности операций, маршрутные схемы произ­водственного процесса, другие способы анализа рабочей нагрузки.

Затем результаты исследований и опросов служащих надо распре­делить по типам задач, которые выполняет человек, занимающий должность, и установить для них требующийся уровень полномочий. Каждая должность должна иметь свое твердое место в организационной иерархии, а в ее описание надо непременно включать перспективы продвижения по службе.

Сложность управленческого труда обусловливает необходимость предварительной профессиональной подготовки человека к этому виду труда — профессиональной специализации. Сегодня участие че­ловека в трудовом процессе на основе приобретенного опыта, т. е. без предварительного обучения, практически изживается. Все группы должностей государственной службы требуют от человека профессио­нального образования. Таким образом, в сфере государственного управления наконец-то проявляется общесоциологическая тенден­ция — непрофессиональная специализация уступает место профессио­нальной специализации.

10.3. Разделение труда в государственном органе

Организация труда государственных (муниципальных) служащих предполагает разделение труда и кооперацию — как взаимообуслов­ленные составляющие единого управленческого процесса.

Разделение труда — это специализация управленческих работников на выполнение определенных видов деятельности (функция), разгра­ничение их полномочий, прав и мер ответственности (компетенции). Разделение труда в органах исполнительной власти характеризуется не только обособлением функций, но и расчленением определенных ви­дов труда на ряд частичных операций, процедур, выполняемых в ка­ком-либо подразделении органа.

Выделяют следующие виды разделения труда профессионалов го­сударственной службы: функциональные, структурные, технологиче­ские и профессионально-квалификационные.

Каждый из этих видов содержит как общее — то, что характерно для управленческой деятельности, процесса управления вообще, так и особенное — то, что придает управленческому процессу свою спе­цифику. Эта специфика обусловливается прежде всего объектом управления. А этот объект может принадлежать к человеческим, материальным, финансовым, информационным, иным видам ресур­сов. И каждый из них требует от специалиста не только знания об­щих технологий и процедур управления, но и непременно знания предмета деятельности.

Функциональное разделение труда основывается на формировании групп работников органа управления, выполняющих одинаковые функции: аналитика, планирование, организация, контроль и т. д.

Структурное разделение труда строится исходя из таких характе­ристик, как: роль, масштаб и место в иерархии выполнения управлен­ческих функций; специфика сферы деятельности, определяемая при­надлежностью к отраслевым (министерству) или территориальным ор­ганам управления (префектуре, районной управе).

Структурное разделение труда предполагает вертикальное и гори­зонтальное разделение труда служащих.

Целесообразность вертикальной специализации определяется су­щественной дифференциацией управленческой деятельности в госу­дарственных органах федерального и регионального уровня, а на мес­тах — в органах муниципального (само-) управления. «Вертикальные» специализации обеспечивают учет особенностей государственной и муниципальной службы, различий в их функциональных обязанно­стях по содержанию и масштабности функций. Существует качествен­ное отличие между управлением макро- и микропроцессами,, различно соотношение отдельных функций, исполняемых государственными и муниципальными органами. Среди всех функций государства ос­новными являются правовое регулирование, контроль и надзор. Резуль­татом (продуктом) деятельности государственных органов являются прежде всего правовые акты и применяемые санкции за их нарушение. Местное самоуправление осуществляется в первую очередь как хозяй­ственное и социальное управление. Результатом деятельности муници­пальных органов являются, как правило, услуги (коммунальные, соци­альные и др.), предоставляемые населению.

Вертикальное разделение труда позволяет выделить три уровня (вида) групп руководителей органов управления в зависимости от их роли и ответственности в процессе принятия управленческих реше­ний. Высший уровень — руководство стратегическое, на этом уровне занято в среднем 5—7% общего управленческого персонала государст­венной и муниципальной службы. Средний уровень — руководство тактическое, включает руководителей, ответственных за ход управлен­ческого процесса в управлениях, департаментах, отделах. Сюда входят также руководители штабных и функциональных служб аппарата управления, его филиалов и отделений, целевых программ и проек­тов. Это самый многочисленный уровень управленцев, составляющий по некоторым данным 50—60% общей численности управленческого персонала органов власти. Низовой уровень составляют руководители подразделений, имеющие в своем подчинении работников преимуще­ственно исполнительского труда.

Вертикальное разделение труда работников органов власти и управления позволяет разделить управление труда по степени слож­ности и творчества на эвристический, административный и оператор­ный виды[54].

Эвристический вид управленческого труда в государственной служ­бе представляет собой совокупность действий по анализу и исследова­нию социальных, экономических, политических и иных проблем, а также поиск путей и способов их решений. Этим трудом заняты в основном руководители органов государственной власти и прежде всего замещающие должности категории «А» и «Б». Сюда же следует отнести и специалистов группы «В», входящие в высшие, главные, ве-душие и старшие группы государственных должностей государственной службы.

Дата добавления: 2015-04-29