Концепция демократического государственного управления. Административная модернизация осуществляется на основе демо­кратического государственного управления (Россия)

Административная модернизация осуществляется на основе демо­кратического государственного управления (Россия), «отзывчивой бюро­кратии» (США). В США это не означает отказ от менеджеризма как основной черты американской бюрократии, административного госу­дарства.

1. Контракты рассматриваются предпочтительной формой обще­ственных отношений (не директивы, предписания, приказы). Вместе с тем понятно, что контрактное управление, выходящее за рамки об­щепринятого государственно-административного управления, воз­можно только в узких областях; контракты и административные до­говоры не отменяют порядок субординации, утверждают отношения между административным органом публичной власти и подрядчиком (физическим или юридическим лицом) не координационные, а субординационные. Вместо достижения соглашения относительно це­лей и задач контракта они могут быть просто предписаны. В строго придерживающихся буквы закона бюрократиях контрактное управле­ние сталкивается с жестким пространством закона, поскольку дейст­вия в сфере государственной администрации, как правило, сильно зарегулированы.

2. Новые подходы возникают в процессе формирования бюджета. Разрабатывается бюджет как проект административной подсистемой, а принимается как закон парламентом, утверждается президентом, т. е. политической подсистемой. Рационализация политического процесса могла бы состоять в предоставлении парламенту не только соответствующих финансовых и налоговых данных, но и информации по учету затрат и результатов. Конечно, это не будет означать полный контроль политических инстанций в бюджетном процессе, так как, во-первых, речь идет не о текущих затратах и результатах, а о будущих, т. е. прогнозных, и, во-вторых, с учетом массы процедур политический сектор будет также зависеть в этом отношении от оценок, сделанных административными инстанциями.

Модель государственного менеджмента в России находит своих сторонников, и все же решительное большинство теоретиков и практиков государственного управления в нашей стране пытаются «приспособить» ее в пользу «новых основ демократического государственного управления».

Ведущаяся во всем мире широкая дискуссия о правах человека показывает, что идея врожденного достоинства человека и прав личности завоевывает все большее распространение.

Современное государство не только защищает своих граждан от вмешательства государственной власти в смысле соблюдения конвенций о правах человека. В конституционном правовом государстве развивились многообразные личные права на общественные действия, пример право обращения к закону. В государстве благосостояния этот положительный статус расширился, охватив право на материальную помощь со стороны государства.

В этом контексте старая конституционная идея о необходимое социальной гарантии необходимого минимума для достойной жизни должна быть интерпретирована как личное право на государственные пособия и программы социального обеспечения. В конечном счете гражданин как студент, получатель пособия, пользователь общественой инфраструктуры, бизнесмен, работодатель, а также и нарушитель, имеющий дело с полицией, налогоплательщик и т. д. интегрирован в социальную систему, состоящую как из прав, защищающих от государства, так и прав по отношению к нему. Гражданин обладает личными правами, которые не являются сферой государственных менед­жеров.

• В классической государственной администрации действия пред­принимаются не кем-либо, а ответственным должностным лицом. Существует строгая система полномочий и, кроме того, действует принцип устранения множественности полномочий. Если, тем не ме­нее, возникает потребность в дублировании ответственности, действуют соответствующие нормы, например, правило, согласно которому действие предпринимается теми полномочными инстанциями, кото­рые первыми имели дело с рассматриваемым вопросом.

Существуют нормы, регулирующие конфликты полномочий, на­пример предписывающие определение ответственности вышестоящим органом. Таким образом, модели управления классической государст­венной администрации направлены либо на устранение соперничест­ва, либо на разрешение спорных моментов на правовой основе. Пере­ход от такой нормативной ситуации к концепции квазирынка закончит­ся присутствием одного действующего лица на стороне предложения общественных благ, т. е. монополией. Виртуальная организационная конкуренция не будет работать. Передача полномочий на места будет иметь результатом региональные монополии.

• Поскольку в государственном секторе существует острая про­блема ограниченности ресурсов, здесь, как и в рыночном секторе экономики, необходим подход, основанный на экономической эффек­тивности. И этот подход закладывается в политику управления.

• При социальной экономике остаются сферы общественных обязательств, где граждане могут выбирать между различными учреж­дениями, предоставляющими общественные услуги: в секторе куль­туры (музеи, театры, библиотеки и т.д.), в области образования (университеты, школы для взрослых, учреждения среднего образова­ния), в секторе социального обеспечения (дома для престарелых, дет­ские сады, социальное обслуживание и т.д.).

Гражданский контроль за деятельностью администрации становится отчетливым «вызовом» демократического общества.

Если устанавливаются конкурентные отношения в рассматриваемой сфере, то должны выполняться условия квазирынка. Во-первых, должна быть, возможно, большая свобода конкуренции, чтобы устранить слишком высокие барьеры, препятствующие вхождению на рынок или выходу из него. Во-вторых, должен быть свободный доступ к информации о стоимости и качестве услуг. В-третьих, трансакционные издержки, связанные с переговорами, заключением контрактов, учетом, системой расчетов, контролем и т. д., не должны превышать прирост эффективности за счет конкурентного поведения. В-четвертых, необходимо устранить возможность для участников рынка и на стороне предложения, и на стороне спроса преследовать только цели собственной выгоды. В-пятых, по крайней мере, некоторым из поставщиков услуг должны быть предоставлены финансовые стимулы для реагирования на ценовые сигналы.

• Ситуация представляется более благоприятной в тех случаях
когда рыночные механизмы не являются воображаемыми в виртуальной конкуренции между административными органами, а представляют собой соревнование между государственным и частным предложением. Например, в банковском деле: государственный центральный банк, сберегательные банки местных правительств и т.д., с одной стороны, и частные и кооперативные банки – с другой.

Проблему, общую для всех государств, создает кризис финансирования социального обеспечения.

Фактор средств становится отправным моментом экономической оценки моделей управления, так как в том, что касается ресурсов, государство является доверенным лицом граждан. Финансовый контроль, учет и бюджетирование в государственном секторе, контроль затрат и результатов, проведение аудиторских проверок, формы регулирования использования ресурсов — все это должно быть гармоничным.

«Смешанная» экономика с частной и государственной собственно­стью является историческим фактом. Если не проведена приватиза­ция, то управление государственным производством и распределением должно осуществляться преимущественно экономическими методами в соответствии с механизмами рынка и конкуренции.

Желание людей со­стоит не в том, чтобы школьное обучение, служба спасения, фунда­ментальные исследования, санитарный контроль и т. п. управлялись преимущественно с помощью экономических рычагов, в соответствии с принципами потребительских предпочтений, покупательной способ­ностью и конкуренцией, а в том, чтобы это управление соответство­вало коллективным соглашениям относительно его целей и принци­пам демократии и конституции. В то же время не следует поддаваться скрытой опасности обраще­ния к преимущественно экономическим методам контроля в тех об­ластях, где допустима только вторичная эффективность, например, подходить к внешнеполитическим обязательствам в манере стратегии глобальных концернов, решать вопросы государственной помощи, на­правленной на спасение людей, таким же образом, как частные стра­ховые компании рассчитывают свои выгоды, и т. п.

С приверженностью государственной собственности связаны труд­ности приватизации и освобождения вездесущего административного государства от грузообязательств с помощью разделения функций. Причина не столько в бюрократическом сопротивлении, сколько в требованиях, предъявляемых к общественным услугам административной средой. Так, государство фактически вмешивается в поведении граждан в их свободное время путем регулирования дорожного движения во время праздников, организации природных парков, регулирования общественных фестивалей, организации и финансирования детского отдыха во время каникул и т. д. В каждом случае условия должны гармонизироваться с общественными ценностями, и не только с демократией и законностью, но так, же и с экономической эффективностью.

Дата добавления: 2015-04-29