Государственно-управленческая мысль в рамках организационной науки

III. Третий блок исследований в эволюции государственно-управленческой мысли и становления административ­ной науки связан с развитием после 20-х годов XX в. теории органи­зации, выступавшей под различными, близкими по смыслу названия­ми. Именно в ее лоне возрождалась наука управления, теперь уже не как политическая наука, не как полицеистика, а как организационная наука.

В России вышедшие в предреволюционные годы труды А.А.Бо­гданова (Малиновского) — «Всеобщая организационная наука (тектология)» 1913—1917 гг. — предвосхитили некоторые идеи кибернетики и общей теории систем в их переложении на проблемы развития об­щества. К сожалению, идеи А. Богданова в то время не были поняты и приняты научным сообществом, положительного отклика в публи­кациях и применения не получили.

В мире основоположником организационной науки признан Анри Файоль (1841 — 1925). Его основной труд «Общая и промышленная администрация» (1916) посвящен вопросам управления предприятиями на макроуровне. Автор был одним из первых, кто теорию организа­ции предложил применить к государственному управлению, показал сходство, которое должно существовать между государственной и ча­стной администрацией в смысле структурной организации при сохра­нении различия в социальных целях.

Вудро Вильсон (1856—1924), автор 10 политических и историче­ских исследований, получивший степень доктора политических наук, ставший 28-м президентом США, по праву считается основоположни­ком американской государственно-административной науки — Public Administration. Его статья «Наука государственного управления» стала отправной точкой для дальнейших концептуальных построений. По­водом для ее написания явилось принятие закона Пендлтона (1883), положившего конец «системе дележа добычи» при организации феде­ральной государственной службы. В ней автор отмечал необходимость изучения правительственных учреждений США как аппарата управле­ния, независимого от политики.

В своем труде «Исследование управления» (1887г.) он обосновал публичное управление как способ реализации публичной власти, воз­можность сочетания демократического правительства (выборной по­литической власти) и эффективного публичного управления в духе менеджмента Тейлора.

Все правительства, подчеркивал он, несут две базовые функции: политическую, которая состоит в выработке общих направлений по­литики и законов, и административную, которая является приложени­ем этих двух общих направлений политики и законов к конкретным индивидуумам и ситуациям. Политическая функция должна реализовываться в рамках политической системы — совокупности взаимосвя­занных, взаимодействующих институтов государственной власти и об­щественных организаций, групп, отдельных граждан. Административ­ную функцию правительства Вудро Вильсон пытался рассматривать как внеполитическую, отстаивал необходимость профессиональной государственной службы. Он предлагал отделить публичное управле­ние от политики, применить к нему технологию научного менедж­мента.

Такое понимание государственного управления свойственно и со­временным американским юристам и социологам.

В советской России проблемы государственно-административного управления рассматривались в контексте движения за научную орга­низацию труда и управления (НОТ). Институциональной основой широкого изучения и внедрения НОТ на производстве и в управлении стали на­учно-исследовательские организации системы ЦИТ (Центрального Института труда, директор А.К.Гастев). В научно-исследовательском институте, его филиалах, многочисленных лабораториях академиче­ское изучение и создание концепций в области организации труда и управления сочеталось с практической работой по рационализации труда и управления. Такой подход по своей сути не расходился с гос­подствующей в США и Западной Европе традицией рассматривать го­сударственное управление как публичное администрирование, представляемой различными школами менеджмента, произведениями Тей­лора Ф.У., Файоля А., Эмерсона Г., Гьюлика А., других авторов.

Под флагом НОТ началось развитие отечественной теории управления экономико-прикладного характера. Вокруг таких уче­ных, как А.К.Гастев, П.М.Керженцев, Н.А.Витке, Е.Ф.Розмирович, И.М.Бурдянский, О.А.Ерманский, стали формироваться первые школы управления, изучались проблемы общей системы ор­ганизации труда, организации управления на научных принципах.

В исследовании вопросов государственно-административного управления обозначились различные методологические позиции. Так, Керженцев П.М., Витке Н.Д., их сторонники предлагали в предмет изучения государственного управления включить проблемы развития коллектива, стимулирования труда, выйти за рамки организационного проектирования и механизации управленческого труда. Розмирович Е.Ф. не признавала проблемы «человеческих отношений» в управлении, предлагала рассматривать руководство в коллективе, администрирование как техническую работу и ничего больше.

Политика узкого техницизма в управлении была своего рода отступлением от завоеванных позиций дореволюционной школы, государствоведов в теории управления, социологии права. Метод про­изводственной трактовки организации и функционирования управ­ленческих структур был подвергнут резкой критике и признан вредным в начале 30-х годов, а вскоре и исследования в области админи­стративного управления были прерваны.

Концепция «нового государственного управления»

В 80-е годы XX в. на Западе смена парадигмы государственно-административного управления породила концепцию «нового государст­венного управления», отражающую новое понимание статуса, соци­альной роли государства и администрации в обществе. Выражается она понятием — «государственный менеджмент». Термин и новая мо­дель управления особенно показательны для Великобрита­нии (времени премьер-министра Маргарэт Тэтчер), Новой Зеландии, частично Австралии, США, Скандинавских стран и Германии на уровне земель (местных правительств).

1. Власть стала трактоваться не как право и возможность, органы и должностные лица, правомочные оказывать публично-управляющее воздействие на общественные процессы, отношения, а как механизм, фирма по обслуживанию; государство — как рынок предоставления услуг; действия правительства — как конкуренция на рынке предос­тавления услуг (в соперничестве с частным сектором); гражданин — как клиент.

2. Путем приватизации государственных предприятий М. Тэтчер установила новую модель разделения труда между государственным и частным сектором экономики. Приватизации подверглась и сфера жилищного строительства и коммунальных услуг, и сфера медицин­ского обслуживания и образования, транспорта, другие важнейшие сферы общественной жизни.

3. Были лишены привилегий государственные служащие.

4. Сократились масштабы государственного аппарата.

5. Проведена реорганизация высшего руководства министерств с целью замены политических руководителей, стратегов управления, элиты на «жестких управленцев», т. е. беспрекословных исполнителей в рамках законов, инструкций, не зависящих от политиков.

6. «Новое государственное управление» означает также рыночный и контрактный подход, отношение к гражданам как к клиентам, кото­рым администрация предоставляет общественные услуги. В процессе всесторонней реорганизации созданы новые органы исполнительной власти — публичные службы, не зависимые от министров.

Все это, по мнению инициаторов новой модели государственного управления, должно было создать идеальный тип рационального государства. В Великобритании «же­лезная леди» Тэтчер вынуждена была в конце 80-х уйти в отставку под давлением общественного мнения и проиграв на выборах со своей партией консерваторов, а управление в стране сопровождается рас­согласованностью, как отмечают английские исследователи, снижени­ем уровня социального обеспечения граждан, прежде всего малоиму­щих.

На Западе считают, что новый государственный менеджеризм достиг своего пика. Никто больше не говорит о таком «наилучшем пути».

Нерешенной проблемой в рамках парадигмы «нового госу­дарственного управления» осталась задача создать адекватные регу­лирующие связи между политическими, правовыми и экономически­ми механизмами управления. Ре­шение этой проблемы ведется в различных странах и в России в том числе.

Дата добавления: 2015-04-29