Государственно-управленческая мысль в древние и средние века

Тема 1.2. Эволюционные изменения в теории государственного (административного) управления

Вопросы для размышления и самоконтроля

1.Дайте определение административной науки. Каковы ее цель
предмет исследования, структура?

2. В чем специфика административной науки и взаимосвязь с другими общественными науками?

3. Какие методы используются в изучении административного
управления? В чем суть системного подхода?

4. Каково содержание и соотношение понятий: государственно-политическое управление; государственно-административное управлением; политика и администрирование; политик — государственный служащий

Эмпирический и теоретический материал о самом институте государственной администрации и о нормах его регулирования (админи­стративном праве) можно с точки зрения эволюции этих феноменов сгруппировать в три хронологических блока.

I. Первый блок относится к периоду, когда государственной админи­страции как института власти, урегулированного правом, т. е. в совре­менном его значении, не существовало.

В Древней Руси (IX—XIII вв.) отношения между правителями и управляемыми людьми выстраивались на основе обычаев, традиций, а те за­коны, которые были и регулировали эти отношения, относились к от­расли судебного права. Отсутствие норм административного права не означало, отсутствие государственно-административного управления как общественного явления и внимания мыслителей к управлению.

Государственно-административное управление в древние века оз­начало:

— сбор налогов с подданных;

— поддержание порядка в обществе в племенах и между племена­ми;

— организацию и благоустройство городов;

— решение споров и конфликтов;

—обеспечение общей безопасности.

Государственно-управленческая мысль в древние времена возникла и развивалась как политическая, политико-правовая мысль. Закладывались теоретические основы понимания роли государственной власти и права, соотношения власти — общества — личности в реализации управленческих отношений. Эти вопросы нашли свое отражение в трактатах мыслителей античной эпохи Аристотеля, Платона, Полибия, Цицерона, Конфуция. Уже в работах древнегреческих ученых Платона и Аристотеля по­являются одновременно однокоренные слова: полис — город — госу­дарство; политика — общие, полисные (государственные) дела, искус­ство жить вместе; полиция — искусство домоправления в полисе, го­сударстве. В трактате «Политика» Платон обращал внимание на общую для всех народов природу государственного управления, назы­вал «умением управлять людьми», одним из «сложнейших и самых труднодостижимых умений», «... назовут ли его искусством царство­вать, государственным искусством или искусством домоправления — нам нет никакой разницы».

Государственно-административное управление как мысль об адми­нистративной политике наиболее ярко представлено трактатами мыс­лителей древних Индии и Китая — мощных по тому времени центра­лизованных деспотических государств.

Древняя Индия подарила человечеству своего рода учебник, прак­тическое руководство по управлению государством — трактат «Артхашастра», переведенный авторами русского текста как «Наука полити­ки». Древнеиндийские мыслители признавали учение о государствен­ном управлении «единственной наукой», ибо с ней «связаны начала всех наук», оно «исследует верную и неверную политику, приносит пользу людям, укрепляя дух в бедствии и в счастье и давая умение рассуждать, говорить и действовать». Наука о государственном управ­лении объяснялась как средство «для обладания тем, чем не обладаем, для сохранения, приобретенного, для увеличения сохраненного, и она распределяет среди достойных приращенное добро». Учиться этой науке предлагалось у теоретиков и практиков: «...от слушания появля­ется понимание, от понимания — приложение к практике, от прило­жения к практике — полное самосознание. В этом смысл науки».

Артхашастра содержит практические рекомендации правителям о методах управления людьми, о назначении министров, отборе чи­новников на службу, делении чиновников на совершенных, средних и плохих на основе длинного перечня требований. Особый раздел трактата именуется «Обязанности царя.

Государственно-управленческая мысль в средние века, и в основе ее — опять же идея о всеобщем благе, всеобщей пользе и роли в этом государственной власти, приобрела теологический характер. Она нашла освещение в учениях Святого Августина, Ф. Аквинского, М. Падуанского; в Древней Руси — в первом политическом трактате «Слове о законе и благодате» митрополита Иллариона, учении игумена Иоси­фа Волоцкого.

В период позднего Средневековья в трудах Н. Макиавелли, Ж. Бодена, Т. Гоббса и ряда других мыслителей намечается тенденция рас­смотрения государства как юридического механизма, обеспечивающе­го осуществление управленческих и регулятивно-охранительных функ­ций в борьбе с раздробленностью государств на удельные владения. Функции собственно административного управления в этот период концентрировались в границах княжеств, осуществлялись правителя­ми, дворовыми служителями и не регулировались нормами права.

II. Второй блок эмпирического и теоретического материала, свиде­тельствующего о развитии практики и мысли государственного управ­ления, связан непосредственно с формированием института государ­ственной администрации и полицейского (административного) пра­ва – XVII – XIXbb.

Государственно-управленческая мысль в форме полицеистики (XVII—XIX вв.)

Формирование крупных государств, абсолютных монархий обусло­вило создание мощного административного аппарата: учреждений (канцелярий) и служащих. Кровавые междоусобные войны в раздроб­ленных европейских странах и в России создали такую обществен­но-политическую ситуацию, когда население, исстрадавшееся от мя­тежей, грабежа, насилия, видело в гражданском мире и согласии столь большое благо, что готово было простить нарождающемуся аб­солютизму авторитарно-деспотические устремления, фактический от­каз властей от признания «естественных», «прирожденных» прав и свобод личности в обмен на защиту жизни и благосостояния.

Государственная власть, первоначально решая в основном задачи внешней безопасности, постепенно сосредоточивается и на внутрен­нем управлении, берет на себя заботу обо всем и обо всех, пытаясь, стать как бы одним общим опекуном, охраняющим подданных от «неприличия», «лжеверия», «нерадивости», «неблагоразумия». В евро­пейских странах и в России в XVII в. появился полноценный свод уложений — по сути, свод полицейского законодательства. Он логиче­ски соответствовал патернализму (от лат. pater — отец) — мировоззре­нию и политике абсолютизации роли государственной власти в жизни общества, оправдания ее тотального контроля над обществом, погло­щения государством общества, личности. На базе полицейского зако­нодательства и как идеологическое оправдание ему и появляются в XVII в. первые научные труды по полицейскому праву.

Полицеистика на первом этапе развивалась опять же как полити­ческая наука, и полицейская деятельность рассматривалась главным образом с политической, а не с административной точки зрения, по­скольку полиция отождествлялась не столько с конкретным учрежде­нием, сколько с функцией государства, направленной на обеспечение государственной безопасности и благосостояния и реализуемой не на принципе законности, а на принципе политической целесообразно­сти, «общего блага».

Наука полицеистика зародилась в Западной Европе во второй по­ловине XVIIв. — во Франции Людовика XIV, Пруссии Фридриха II, Австрии Иосифа II. Все названные монархии были мощными центра­лизованными административно-командными государственными систе­мами, которые на внешнеполитической арене могли выставить силь­ные флот и армию, а во внутренней жизни — хорошо вышколенный полицейский аппарат. При простоте управления того времени поли­ция оказывалась его центром и руководила всем, за всеми наблюдала, обязана была во все вмешиваться, обеспечить то, что сейчас называ­ется «общественный порядок» и «безопасность», а на юридическом языке того времени обозначалось как «благочиние» (безопасность), «благоустройство» (обеспечение развития общества).

Итак, управление обществом называлось в те времена благочини­ем и благоустройством.

Благочиние — это безопасность, как от внешних, так и от внутрен­них врагов.

Благоустройство — это устройство, развитие общества: обогаще­ние народа, его образование, культурное развитие, размножение.

Полиция понималась как весь аппарат управления всеми государст­венными (общественными) делами. Это управление «сверху вниз», управляющее государственно-административное воздействие. Цель по­лицейского декларировалась как «общее благо», «чинить добро», искусство управления государством.

Наука о полиции — полицеистика — это такой этап развития госу­дарственного аппарата, который сопровождается правовым урегулиро­ванием управления.

Увеличение размеров Парижа, Лондона, Кельна, Москвы побуди­ло правительства провести реформу полиции, создать для ее деятель­ности правовую основу. Так появляется полицейское законодательство, полицейский кодекс — законы о благоустройстве и благочинии. В России в 1649 г. при царе Алексее Михайловиче (Тишайшем) изда­ется первый полицейский указ — «Наказ о градском благочинии», т. е. нормы, охранявшие общественный порядок в Москве.

Практика вызвала теорию. Первый теоретический труд появился во Франции — «Трактат о полиции» Н.Даламара (1639—1723). Он был заказан парижскими властями и должен был представлять пол­ный свод полицейских постановлений. Но автор посмотрел на свою задачу гораздо шире — он изложил научную концепцию о полиции и управлении государством и положил первый камень в основание науки полиции, государственного управления.

Деламар рассуждает о полиции как об одном из административ­ных ведомств, более других приближенных к народу и обязанном ду­мать о его благополучии. Он полагает, что полиция должна охваты­вать все важные для населения вопросы, а именно вопросы безопас­ности и здоровья граждан, продовольствия, гигиены, путей сообщения.

В России полицеистика как государственно-управленческая мысль представлена трудами Ю. Крижанича и И. Посошкова.

Юрий Крижанич родился в Хорватии, учился в Риме, служил при дворе русского царя Алексея Михайловича Романова. Вынашивал мечту о соединении славянских народов под эгидой Русского государ­ства. Написал трактат (1663 г.) «Политичны думы, или Разговоры о владательству», где отстаивал идею самодержавности государствен­ной власти, обосновал принципы «нау­ки об управлении народом»:

- «королевское благочестие», власть должна быть примером для народа;

- «хорошее (справедливое) правление», чтобы «местные поддан­ные были довольны» и чтобы чужие желали быть под такой властью;

- «единство королевства», недопущение расслоения народа на враждующие группировки и раскола страны;

- «оберегание от чужобесия» (говорит о своем недоверии к чуже­странцам);

- «союз с другими народами» (выгоднее вступить с соседними народами в союз, чем завоевать и потом подавлять недовольство за­хваченных);

- занятость людей всех сословий и недопущение праздности и безделия, «никто не живет для себя»,

- государство должно бороться с «больными» элементами общества, заражающими его своими поро­ками и поедающими его добро;

- жесткая сословная структура с четкими обязанностями каждого
сословия перед государем и др.

Политику как «науку об общественном и государственном строе­нии» автор почитал «из всех мирских наук самой благородной». А за­дачами внутреннего (полицейского) управления признавал развитие образования, торговли, ремесел, художественных рукоделий, земледе­лия, разведение табака и т. д., т. е. всех сфер жизнедеятельности об­щества.

Заметное место занимает труд И.Т.Посошкова (относится к 1726 г.) «Книга о скудости и богатстве». На первой же странице этот предприниматель подчеркивает, что не то богатство страны, которое лежит в царской казне, и не в златотка­ных одеждах синклита, а то, которым весь народ богат в своем до­машнем быту. В этом, пишет автор, «истинная правда», и царь дол­жен защитить ее. В каждой из 9 глав он расписывает, как царь дол­жен управлять каждым сословием, чтобы заставить всех работать, жить бережно, «ничего напрасно не тратить». Главная мысль автора о том, что богатство всех создается усилиями каждого и интерес каж­дого человека (и сословия) подчиняется интересу государственному, и упор он делает не на права сословий, а на их обязанности перед го­сударством и царем. Посошков призывает царя указами регламенти­ровать порядок торговли, занятия ремеслами, промышленностью, оп­ределять цены на товары, контролировать, чтобы никто, кроме купе­чества, не занимался торговлей, отстаивал протекционизм и просил освободить русских промышленников и купцов от конкуренции с иностранцами.

В заключительной 9-й главе — «6 царском интересе» в качестве
выводов Посошков излагает, по существу, основы кадровой политики:

— привлечение к ответственности чиновников и комиссаров (вы­борных), которые разоряют людей сверхустановленными повинностя­ми и поборами, «чтобы выслужиться или нажиться»;

— государственный контроль и организация охранно-складской службы, ибо «собранное надобно блюсти, дабы даром ничто нигде не гинуло»;

— предложение наемных мастеровых (в том числе из иностран­цев) снять с месячного жалования и перевести на сдельную оплату;

— все мелочные розничные сборы заменить постоянным прогрес­сивным налогом;

— в бурмистры выбирать из «средних слоев» и обосновывает, ка­ких и почему;

— на государственную службу предлагает принимать на двух ус­ловиях: чтобы кандидат принес присягу и чтобы письменно указал, «чем он у того дела будучи, будет питаться, может ли своим кормом прокормитца»;

— а если нечем ему прокормиться, то определить ему жалованье достаточное. И тогда уже, если государственных денег коснется, жес­токо наказать.

Далее автор подробно расписывает предлагаемую им новую систе­му оплаты чиновников разного уровня. В целом Посошков предста­вил интереснейшие предложения, многие и сегодня могли бы быть востребованы. Однако это — программа тотальной государственной регламентации труда, быта каждого сословия.

Из зарубежных полицеистов наиболее известными в России были ученые Германии Г. Юсти и И. Зонненфельс. Выдающиеся представи­тели науки о полиции или полицейском праве как учении об управле­нии внутренними делами государства, они же явились создателями первых в Европе кафедр по истории полиции и камеральным наукам.

Дата добавления: 2015-04-29