Государственное управление социально-культурной сферой 2 страница

Организационно-правовой статус федеральных объектов культуры определяется Правительством РФ, которым утверждено также положение о государственном своде особо важных объектов культурного наследия народов Российской Федерации.

Государственное управление культурой осуществляется на основе взаимодействия органов государственной власти РФ, органов власти субъектов РФ и органов местного самоуправления. Предусматривается также участие и негосударственных организаций, фондов, творческих союзов.

Министерство культуры Российской Федерации разрабатывает и осуществляет государственную политику в области культуры; создает условия для сохранения и развития культуры всех народов, проживающих на территории Российской Федерации; осуществляет государственную политику охраны историко-культурного наследия, а также гражданам в реализации конституционных прав в области культуры; содействует развитию сферы досуга; развивает и координирует международные культурные связи; осуществляет подготовку творческих кадров высшей квалификации. Оно осуществляет возложенные на него задачи во взаимодействии с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти, творческими союзами, другими общественными организациями, деятелями культуры, как самостоятельно, так и через органы управления культурой, созданных в субъектах РФ, в чьем непосредственном ведении находятся большинство объектов культуры.

В системе федеральных органов исполнительной власти вопросами культуры ведают: Министерство Российской Федерации по делам печати, телерадиовещанию и средствам массовой коммуникации; Федеральная архивная служба, являющаяся федеральным органом исполнительной власти, находящаяся в ведении Правительства РФ и Президента РФ, регулирующая и координирующая деятельность государственных и ведомственных архивов, а также контролирующая соблюдение действующего законодательства в области архивного дела; Федеральная служба России по сохранению культурных ценностей, являющаяся специально уполномоченным органом государственного контроля в сфере культуры и регулирующая вопросы ввоза и вывоза культурных ценностей.

Исполнительные органы субъектов РФ участвуют в реализации федеральных и региональных программ с учетом местных и национальных особенностей; содействуют развитию культуры в муниципальных образования; формируют территориальные органы государственного регулирования в области культуры; создают организации культуры соответствующего подчинения и т.д.

Органы местного самоуправления в области культуры создают условия для деятельности муниципальных учреждений культуры и средств массовой информации; принимают участие в формировании местных фондов развития культуры; создают, регистрируют и ликвидируют муниципальные учреждения культуры; организуют строительство муниципальных учреждений культуры и контролируют условия их аренды; руководят работой местных периодических изданий, местных теле- и радиостудий. На них возложен контроль за сохранением памятников истории и культуры.

Конституция РФ провозглашает право каждого гражданина на образование, причем государство гарантирует общедоступность и бесплатность дошкольного, основного общего и среднего профессионального образования в государственных и муниципальных образовательных учреждениях. При этом общее образование является обязательным. Право на получение бесплатного высшего образования осуществляется на конкурсной основе в государственных или муниципальных образовательных учреждениях и на предприятиях. Конституция РФ провозглашает установление федеральных государственных образовательных стандартов и поддержку различных форм образования и самообразования, в том числе в разного рода негосударственных образовательных учреждениях. Общие вопросы управления образованием отнесены к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов. Реализация конституционного права на образование предусмотрена специальным комплексным правовым актом - ФЗ «Об образовании» в редакции от 12 июля 1995. Основой государственной политики в области образования является Федеральная программа развития образования, утверждаемая федеральным законом, базирующаяся на образовательных стандартах, включающих федеральные и национальные компоненты.

Деятельность государственных и муниципальных образовательных учреждений осуществляется в соответствии с государственной политикой в области образования согласно потребностям городского и сельского населения в сочетании с региональными, национальными, демографическими особенностями. Образование осуществляется в учреждениях различных типов: дошкольных; общеобразовательных; начального, среднего и высшего профессиональных; других учреждениях, осуществляющих образовательный процесс.

Деятельность образовательных учреждений регулируется типовыми положениями и разработанными на их основе уставами, а также положениями о лицензировании, аккредитации и аттестации. Лицензирование проводится государственным органом управления образованием или уполномоченным органом местного самоуправления на основании Временного положения о лицензировании учреждений среднего, высшего и послевузовского профессионального образования в Российской Федерации от 7 июля 1994 г. Аккредитация образовательного учреждения ведет к признанию его юридических прав. Государственная аккредитация проводится уполномоченными органами государственного управления на основании результатов проводимой аттестации, устанавливающей содержание, качество, уровень образования и соответствие образовательного учреждения государственным стандартам.

Министерство образования Российской Федерации является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим государственную политику в области общего, начального, среднего, высшего и послевузовского профессионального и дополнительного образования. Оно разрабатывает и обеспечивает выполнение программ в сфере образования; устанавливает требования к содержанию образования и учебных планов и программ. Ведомственные органы управления образованием осуществляют руководство образовательными учреждениями, министерство же осуществляет только общее руководство ими; разрабатывает совместно с заинтересованными министерствами и ведомствами и реализует целевые федеральные и международные программы, федеральные компоненты соответствующих государственных стандартов; устанавливает контрольные цифры приема слушателей и общий порядок приема граждан в государственные учреждения образования; осуществляет межотраслевое и межрегиональное регулирование системы соответствующих видов образования и их лицензирование, аттестацию и государственную аккредитацию.

Важную роль в решении задач, стоящих перед вузами, играет Высший аттестационный комитет Российской Федерации, являющийся федеральным органом исполнительной власти и осуществляющий присуждение научным и научно-педагогическим кадрам ученых степеней и присвоение научным работникам ученых званий.

Органам образования субъектов РФ (в республиках это министерства или комитеты, в других субъектах РФ - департаменты, главные управления или отделы образования), являющимся единственными специализированными органами, занимающимися вопросами образования на всей территории субъекта федерации, подконтрольны подведомственные им образовательные учреждения всех видов. К компетенции органов управления образованием субъектов федерации относятся: осуществление федеральной политики в области образования на территории субъекта РФ, разработка и реализация региональных программ развития образования с учетом национальных и региональных особенностей; формирование государственных органов управления образованием и назначение их руководителей; создание, ликвидация и лицензирование образовательных учреждений; установление национально-региональных компонентов государственно-образовательных стандартов; организация издания учебной литературы, подготовки и переподготовки педагогических кадров; обеспечение соблюдения законодательства в области образования и т. д.

К компетенции органов местного самоуправления относятся: создание и ликвидация муниципальных органов управления образованием и школьных округов, в некоторых случаях назначение руководителей муниципальных образовательных учреждений; планирование, организация, регулирование и контроль деятельности муниципальных органов управления образованием и образовательных учреждений по осуществлению государственной политики в области образования на соответствующей территории; обеспечение возможности выбора проживающими гражданами общеобразовательного учреждения; создание и ликвидация муниципальных образовательных учреждений; решение вопросов финансирования образования, собственности, строительства и др.

Конституция РФ возлагает на РФ задачу проведения единой государственной политики в области науки и управления федеральными научными учреждениями. Вместе с тем общие вопросы науки отнесены к совместному ведению органов государственной власти Российской Федерации и ее субъектов. В зависимости от характера решаемых задач наука делится на: а) фундаментальную, финансируемую из бюджета, б) прикладную, организация управления которой осуществляется соответствующими отраслями, и в) вузовскую.

Большую роль в регулировании научной деятельности играют: Патентный Закон РФ от 23 сентября 1992 г., Федеральный закон «Об информации, информатизации и защите информации» от 25 января 1995 г., Указ Президента РФ «О государственных научных центрах Российской Федерации» от 22 июня 1993 г. и ряд принятых во исполнение этого указа постановлений Правительства РФ, решающих конкретные вопросы организации и функционирования научных центров.

Министерство промышленности, науки и технической политики Российской Федерации, являющееся федеральным органом исполнительной власти, обеспечивает формирование и практическую реализацию научно-технической политики, осуществляет мероприятия по сохранению и развитию научно-технического потенциала Российской Федерации. В своей деятельности оно активно взаимодействует с Российской Академией наук, отраслевыми академиями, другими научными сообществами, заинтересованными органами федеральной и региональной исполнительной власти, научной гуманитарной и инженерно-технической общественностью.

Важную роль в организации науки играют Российская Академия наук, являющаяся общероссийской самоуправляющейся организацией, действующей на основе законодательства Российской Федерации, и отраслевые академии наук, действующие на основе уставов, утвержденных Правительством РФ.

Комитет по патентам и товарным знакам решает комплекс вопросов, связанных с патентованием и правами на использование изобретений.

Высший аттестационный комитет Российской Федерации осуществляет контроль и координацию деятельности в области аттестации научных кадров и проводит экспертизу научных и технических программ и проектов.

Ведомственные научные учреждения проводят исследования по прикладным направлениям науки, осуществляя свою деятельность в рамках научно-исследовательских и других учреждений, входящих в систему соответствующих министерств и других федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов РФ.

Свой вклад в развитие науки вносят также высшие учебные заведения, выполняющие научную работу по договорам с министерствами и ведомствами на основе сотрудничества с учреждениями Российской Академии наук. Они руководят подготовкой научно-преподавательских кадров и используют научно-технический потенциал для решения задач обновления производства и проведения социально-экономических преобразований.

Эффективная организация научной деятельности упирается в выбор между жестким управлением и гибкой самоорганизацией. Первый тип целенаправленной организации науки преследует строго определенные цели, средствами достижения которых служат государственное финансирование и планирование результатов (например, программы космических исследований, ядерной энергетики и т.п.), что более характерно для госучреждений. Ему альтернативен второй тип - различные формы самоорганизации, в частности, Российский научный гуманитарный фонд (РГНФ), целью которого является поддержка исследователей на конкурсной основе. Нельзя отдать однозначное предпочтение тому или другому из указанных типов, у каждого из них есть свои достоинства и недостатки. Следует помнить, что тотальное государственное управление абсолютно всем было одной из главных причин краха социалистической системы. Учитывая последующий десятилетний опыт рыночных отношений, нельзя отказываться от государственного регулирования, но надо разумно сочетать его методы с механизмами самоорганизации и позитивной автономии учреждений науки, как, впрочем, образования, культуры и других учреждений социально-культурной сферы.

В области национальных отношений, участие государства проявляется в его воздействии через систему органов и должностных лиц на развитие и гармонизацию национальных отношений в процессе реализации национальной политики. Она представляет собой систему мер, проводимых государством в отношении наций и народностей, этнических общностей и групп. Ее реализация в процессе государственного управления должна быть направлена на создание условий для их полноценного социально-

358

_________________ §2. Государственное управление социально-культурной сферой

экономического и национально-культурного развития, разрешения межэтнических противоречий, упрочнения гражданской и духовно-нравственной общности, поддержание межнационального мира и согласия в достижении реального равноправия всех наций и народностей, проживающих на территории государства.

Процесс разработки и принятия государственных решений в области национальных отношений представляет собой социальную технологию, включающую совокупность конкретных шагов, связанных с выявлением реально существующего положения в национальных отношениях и определением актуальных проблем в этой области. Государственное регулирование в области национальных отношений совершается в рамках федеративных отношений в пределах разграничения полномочий между федеральными и региональными органами власти. На уровне субъектов федерации регулирование национальных отношений отнесено к их внутренним делам. Принимаемые органами власти субъектов РФ решения, как показывает практика, чаще всего опираются на собственное видение существующих проблем, без прямого регулирования со стороны федеральных органов, что в некоторых случаях ведет к обострению межэтнической напряженности. Другой проблемой является децентрализованность и множественность структур, регулирующих и контролирующих вопросы управления в области национальных отношений на федеральном уровне, между которыми отсутствует необходимая координация. Так, на федеральном уровне одно время действовали Министерство по делам национальностей и федеративным отношениям; Министерство по региональной политике; Комитет Российской Федерации по делам Севера. Предметы их ведения часто дублировали друг друга из-за недостаточно четкого их определения, что усложняло процедуры принятия согласованных управленческих решений как на местах, так и на федеральном уровне. Поэтому они были упразднены, а их функции переданы вновь образованному Министерству по делам федерации, национальной и миграционной политики РФ. Однако его деятельность на практике оказалась неэффективной, что повлекло упразднение этого министерства.

Проблема поиска стабильного регулирования межнациональных отношений является основополагающей для бесконфликтного существования государства. Речь идет о путях выработки консенсусных форм разрешения этнополитической напряженности в стране. В демократическом государстве должен действовать механизм, основанный на законе и работающий на согласие социальных и этнических групп, достижение межнационального консенсуса, согласование национальных интересов с помощью властных органов. Построение российского федеративного государства с гармонично учтенными интересами всех этнических общностей невозможно без деятельности, направленной на восстановление исторической справедливости и создание системы государственной защиты национальных меньшинств. Задача государственных структур в данном случае состоит в том, чтобы создать оптимальные условия для интерактивных связей между государством и национальностями, что позволит развиваться конструктивному межнациональному сотрудничеству.

В 1995 г. был принят федеральный закон «О национально-культурной автономии». Основная его направленность - обеспечение реального равноправия различных этнических общностей в последовательной реализации прав и свобод человека, связанных с его национальной принадлежностью. Закон позволяет более полноценно реализовывать механизм регулирования национальных отношений и достижения этнополитической стабильности в российском обществе.

Особая роль в оптимизации отношений между государством и нациями принадлежит Концепции национальной политики РФ, Основные ее положения демонстрируют преемственность исторических традиций в решении национальных проблем. В содержательную ткань Концепции органически включено положение об исторически складывающемся взаимодействии двух начал - этнического и территориального. Реализация Концепции национальной политики дает возможность сконцентрировать усилия государства и национальных общностей на достижении компромисса в их взаимоотношениях. Важными инструментами в ее осуществления служат федеральные законы, обеспечивающие воплощение принципов электоральной демократии: «Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации» и «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации». Выборы в органы власти РФ и ее субъектов, а также в органы местного самоуправления проводятся с учетом региональных и национальных условий, состояния нормативной базы и этнополитической обстановки. Этнополитический диалог способствует перерастанию положений Концепции национальной политики в плоскость этносоциальных норм. Создается ситуация, при которой формируется правовая культура всего многонационального российского народа, способствующая стабилизации общественно- политической ситуации в стране, а значит и межнациональному миру.

При реализации Концепции национальной политики следует учитывать специфику современности. Основными источниками реальных угроз обострения межнациональных отношений на современном этапе являются попытки формирования на территории Российской Федерации анклавов по этническому принципу; углубление социально-экономического неравенства различных народов, этнических групп, рост этнических перемещений, миграция беженцев и вынужденных переселенцев; массовое нарушение прав и свобод в отдельных регионах федерации. Пагубное влияние на этот процесс оказывает сохранение стремления некоторых национальных элит к переделу территории, большему суверенитету и расширению границ власти. Сюда следует отнести и то, что усиливает межнациональную напряженность, препятствуя реализации программ по локализации этнополитических конфликтов. Нельзя не замечать, что в ряде регионов, особенно в крупных городах, допускаются случаи некорректного отношения к гражданам «некоренной» национальности, их необоснованного задержания представителями правоохранительных органов. Такие действия формируют у населения образ «криминального этноса». Немалую лепту в нагнетание -межнациональной напряженности вносят некорректные выступления средств массовой информации, игнорирующие необходимость проявлений особой взвешенности, такта, деликатности в том, что касается национальных чувств, национального достоинства народов, межнациональных отношений и конфликтов. Дело зачастую доходит до грубых оскорблений и унижений, попрания национального самосознания народов, разжигания межнациональной розни.

Большую роль играют неудачи и провалы экономического реформирования: резкий спад производства и на этой основе заметное понижение жизненного уровня, безработица усиливают неприятие проводимой государством экономической политики и обусловливают, особенно в республиках и национальных автономиях, низкий «рейтинг» принимаемых федеральными органами власти решений, стимулируя центробежные тенденции, сепаратизм не только национальный, но и региональный, создающий угрозу единству и целостности России.

Необходимыми условиями для межнационального согласия являются: создание соответствующей этнополитической идеологии, нахождения консенсуса в качестве общенациональной идеи; устранение асимметричности в положении субъектов федерации и реальном воплощении конституционного принципа их равноправия; разрешение противоречий между центром и регионами и проблем национального суверенитета на принципах экстерриториальной и национально-культурной автономии, законодательного закрепления их; внедрение в практику механизмов предотвращения и урегулирования межнациональных конфликтов; всесторонний учет национальных факторов в ходе осуществления различных государственных реформ.

Деятельность государства в области национальной политики сможет быть результативной и конструктивной, если она будет исходить из принципов уважения самостоятельности сложившихся национально-государственных, национально-территориальных и других образований; признания реального равноправия всех народов России во всех областях общественной жизни; исключения жесткой регламентации и конструирования универсальных схем жизнедеятельности субъектов федерации; добровольности участия наций в интеграционных процессах и недопустимости волюнтаризма в национальных вопросах.

Конституция РФ 1993 г. отводит свободе совести важное место в системе гражданских прав и свобод. Российская Федерация провозглашается светским государством, в котором никакая религия не может устанавливаться в качестве государственной или обязательной. Религиозные объединения отделены от государства и равны перед законом. Конституция запрещает любые формы ограничения прав граждан по признакам социальной, национальной, расовой, языковой или религиозной принадлежности. Государство обязуется уважать убеждения своих граждан в соответствии с конституционным принципом свободы совести, если эти убеждения не противоречат закону и не ущемляют права и интересы других граждан.

Исторический путь каждой религии и каждого государственного образования строится на специфических особенностях их взаимоотношений. Если иметь в виду исторический опыт России, можно отметить следующие этапы в государственно-церковных отношениях:

1) религиозная монополизация государственной и общественной жизни (XIV-XVI вв.);

2) борьба за преобладание светской власти над духовной (XVI-XVII вв.);

3) контроль со стороны государства за духовной жизнью страны -привилегированное положение православия при определенной доле веротерпимости - признание права исповедовать некоторые другие религии (XVIII-XX вв.);

4) провозглашение в РСФСР свободы вероисповедания и свободы совести.

Принятый в январе 1918 г. «Декрет о свободе совести, церковных и религиозных обществах» объявлял об отделении церкви от государства, школы от церкви и формально провозглашал свободу вероисповедания как свободу в выборе религий и отправления религиозных обрядов, свободу совести как свободу веры или атеизма. Однако явно превалировало стремление придать атеизму господствующее положение. Согласно бытовавшему стереотипу само существование религии в советском обществе рассматривалось как сохранение «родимых пятен» предыдущей эпохи. В советский период деятельность религиозных организаций регулировалась различными нормативными актами, основная часть которых была принята в 20-30-е гг. XX в. Многие нормы этого права исходили из волюнтаристского представления о неизбежном скором отмирании религии как таковой. Как показало время, установка на быстрое «изживание» религии оказалась на практике бессмысленной.

В октябре 1990 г. Верховный Совет РСФСР принял Закон «О свободе вероисповеданий», при всех его недостатках выражающий более трезвый взгляд на реально существующее положение вещей. Свобода вероисповедания гарантируется этим законом и основывается на пяти определяющих принципах:

- равноправие граждан независимо от их отношения к религии;

- отделение религиозных и атеистических объединений от государства;

- светский характер государственного образования;

- равенство всех религиозных объединений перед законом;

- наличие специальных законодательных актов, обеспечивающих реализацию свободы вероисповеданий и устанавливающих ответственность за их нарушение.

Но реальность внесла свои коррективы. Сложившаяся в этой сфере в начале 1990-х гг. бесконтрольность со стороны государства привела к тому, что какая угодно религиозная или псевдорелигиозная организация оказалась в состоянии пропагандировать свои доктрины и создавать организационные структуры, развертывать образовательные программы. В стране появились тоталитарные секты, проповедники и миссии, преследующие коммерческие и неблаговидные цели, порой нарушающие законы, пропагандирующие религиозную и национальную рознь.

В этих условиях 1 октября 1997 г. вступил в силу новый Федеральный закон «О свободе совести и о религиозных объединениях», подготовленный комитетом Государственной Думы по делам общественных объединений и религиозных организаций, явившийся плодом разумного компромисса, сочетающего интересы государства и требования религиозных организаций с учетом правовой и исторической ситуации, сложившейся в России. Закон призван усовершенствовать процедурную часть взаимоотношений государства с религиозными объединениями. Православие упомянуто в преамбуле закона в особой строке, что подчеркивает его вклад в становление государственности России. В преамбуле выделены также ислам, буддизм и иудаизм, «составляющие неотъемлемую часть исторического наследия народов России». Закон подтверждает право на свободу вероисповедания, не предусматривает никаких радикальных перемен в положении конфессий, но меняет заявительный принцип регистрации религиозных объединений на разрешительный и. Это увязывается с необходимостью проведения религиоведческой экспертизы с целью изучения новых религиозных организаций, впервые заявляющих о себе на территории Российской Федерации, чтобы исключить легализацию тоталитарных сект и нерелигиозных организаций, пытающихся зарегистрироваться как религиозные, стремясь таким образом получить льготы в налогообложении. Устанавливается 15-летний срок пребывания религиозной организации на территории России, для того чтобы она могла приобрести статус юридического лица и действовать на общих основаниях.

Закон требует от новых религиозных групп, которые хотят действовать официальным образом, устав и возможность контролировать исполнение этого устава. Государство в соответствии с законом получило право в будущем воспрепятствовать деятельности религиозных групп, проповедующих Распад семьи, ненависть к родителям, практикующих поборы со своих адептов, наносящих им психологические травмы и занимающихся другой деятельностью под видом религиозной. С другой стороны, выделенные в качестве традиционных конфессий и проверенные вероисповедания могут претендовать на особый статус по отношению к государству и на определенные финансовые и налоговые льготы.

С 1995 г. действует Совет при Президенте Российской Федерации по взаимодействию с религиозными объединениями, являющийся консультативным органом, осуществляющим предварительное рассмотрение вопросов и подготовку для президента предложений, касающихся его взаимодействия с религиозными объединениями. Он работает на общественных началах и не выступает цензором, ограничивающим деятельность каких-либо конфессий, как это было с Советом по делам религии при Совмине СССР.

Контрольные вопросы

1. Назовите основные задачи государственного управления в социально-культурной сфере.

2. Какими средствами реализуется социальная политика государства и какие критерии характеризуют уровень жизни?

3. В чем заключается специфика государственного управления в областях: образования, науки и техники, культуры, здравоохранения, социальной защиты населения?

4. Какие государственные органы компетентны в вопросах государственного управления в разных областях социально-культурной сферы?

5. Каков характер государственного регулирования в области национальных и религиозных отношений в Российской Федерации?

Литература

Взаимосвязь социальной работы и социальной политики / Пер. с англ.; под ред. Т. Шанина. - М, 1997.

Государственное регулирование экономики и социальный комплекс. - М., 1997.

Григорьева И.А. Социальная политика и социальное реформирование в России в 1990-х годах. - СПб., 1998.

Кадомцева С.В. Экономические основы системы социальной защиты. - М., 1997.

Религия, свобода совести, государственно-церковные отношения в России. -М, 1997.

Реформирование социальной сферы в условиях перехода к рыночной экономике / Под ред. Н.С. Слепцова. - М., 1998.

Розанваллон П. Новый социальный вопрос. Переосмысливая государство всеобщего благосостояния / Пер. с фр. - М., 1997.

Социальная политика в период перехода к рынку: проблемы и решения: Сб. статей / Под ред. А. Ослунда и М. Дмитриева. - М., 1996. Социально-трудовая сфера России в переходный период: реалии и перспективы.-М., 1996.

Дата добавления: 2015-04-29