ВВЕДЕНИЕ 16 страница

Следует отметить, что до настоящего времени экономической наукой и практикой не найдено решения проблемы оптимального сочетания рыночной свободы и государственного регулирования. В настоящее время муниципальные учреждения здравоохранения, образования и, в некоторой части, культуры начали испытывать определенную конкуренцию со стороны негосударственных организаций того же профиля, оказывающих платные социальные услуги.

Но на деятельности муниципальных учреждений это пока не сказывается. Существующие методы финансирования социальной сферы не дают стимулов к улучшению работы, а организация в них системы платных услуг фактически ухудшает качество предоставляемых бесплатных социальных услуг.

На современном этапе социально-экономического развития не может быть объектом рыночных отношений муниципальный жилищный фонд, являющийся убыточным и выполняющий социальные функции.

Собственность местного самоуправления для целей анализа, прогнозирования, планирования, управления целесообразно рассматривать как имущественный комплекс. Выделяя в нем недвижимое имущество, необходимо обратить внимание на такую важную составляющую, как инфраструктура хозяйства муниципального образования, определяющая во многом его нормальное функционирование. В первую очередь это относится к инженерной инфраструктуре муниципального образования. Она состоит из систем энергоснабжения, теплоснабжения, водоснабжения, канализации, дождевой канализации и газоснабжения.

Инженерная инфраструктура муниципального образования представляет собой совокупность объектов, обеспечивающих функционирование различных производств, и считается поэтому производственной инфраструктурой. В то же время она может быть с полным правом отнесена и к социальной инфраструктуре, так как в большей своей части обеспечивает условия жизнедеятельности людей.

Следовательно, являясь составной частью имущественного комплекса муниципального образования, инженерная инфраструктура выполняет как социальные функции, так и функции средств производства.

Для муниципального образования, входящего в городскую агломерацию или представляющего собой крупный город, системы жизнеобеспечения представляют собой, как правило, единые сети, имеющие общую техническую базу и управление. В сельских муниципальных образованиях инженерная инфраструктура, за исключением электроснабжения и газоснабжения, носит, как правило, локальный характер, а такие ее элементы, как теплоснабжение, канализация и ряд других, могут в некоторой части жилищного фонда отсутствовать вообще.

Функционирование инженерной инфраструктуры обеспечивается инженерным обслуживанием муниципального образования. К нему можно отнести также санитарную уборку и очистку территорий, строительство новых, эксплуатацию и ремонт уже существующих дорожных покрытий.

Традиционное хроническое недофинансирование (вследствие бюджетного дефицита) эксплуатации, капитального и текущего ремонта, технического развития систем жизнеобеспечения муниципальных образований привело к возникновению целого ряда острых проблем в сфере их инженерного обслуживания, а в зимний период иногда и к катастрофическим последствиям. Если поставки энергоносителей зависят, как правило, от предприятий федерального и регионального уровней, то содержание сетей практически целиком находится в ведении органов местного самоуправления.

Увеличение инвестиций в содержание и развитие инженерной инфраструктуры, являющейся собственностью муниципального

образования, должно стать основной задачей по соблюдению его интересов как собственника в этой сфере. Ее решение связано с определенными сложностями, среди которых кроме ограниченных возможностей местного бюджета следует назвать ведомственную разобщенность некоторых эксплуатирующих организаций.

В соответствии с принятой в настоящее время классификацией, к социальной инфраструктуре муниципального образования следует отнести совокупность объектов, обеспечивающих жизнедеятельность населения данного территориального сообщества, городского или сельского поселения. В широком понимании в нее входят кроме инженерной инфраструктуры непроизводственные здания и сооружения, жилищные комплексы, средства связи, объекты здравоохранения, образования и культуры. Эти объекты в то же время частично выполняют и функции средств производства.

Наряду с этим существует понятие «социального комплекса или социально-культурной сферы города» или иного муниципального образования. В нее включаются объекты таких отраслей, как народное образование, здравоохранение и культура. Имущество муниципального образования, переданное учреждениям этих отраслей на праве оперативного управления, представляет собой нежилые помещения, в которых располагаются школы, больницы, детские сады, поликлиники и т. д.

Их доля в общем количестве муниципальных нежилых помещений достаточна велика. Как правило, эти помещения стоят на балансах соответствующих органов управления местных администраций. В связи с тем, что предоставляемые социальные услуги в подавляющем большинстве являются бесплатными, а сами учреждения финансируются из местных бюджетов, занятые ими нежилые помещения и используемое в работе оборудование исключены из рыночных отношений и коммерческого использования.

В то же время имущественные интересы муниципальных образований требуют снижения финансирования из местного бюджета содержания и воспроизводства такой недвижимости. Одним из основных направлений в этой области является перевод социальных учреждений на частичную самоокупаемость и соответственно самостоятельную оплату части затрат

по эксплуатации и ремонту помещений. Для этого необходимо планомерное увеличение объемов платных социальных услуг, оказываемых муниципальными учреждениями в сфере здравоохранения, образования и культуры.

К развитию и поддержанию социальной сферы необходимо привлекать также средства инвесторов-застройщиков.

В настоящее время для многих муниципальных унитарных предприятий характерен низкий уровень использования переданного им на правах хозяйственного ведения муниципального имущества. На них ниже, чем в частном секторе, производительность труда, хуже качество выпускаемой продукции и оказываемых услуг. Из других недостатков можно отметить плохую управляемость и устаревшее оборудование. Не являясь собственниками имущества, муниципальные унитарные предприятия в то же время наделены значительными полномочиями в области его использования, что иногда ведет к злоупотреблениям со стороны руководства. Это связано с правовым статусом унитарных предприятий. Полномочия муниципальных структур, призванных осуществлять управление переданным имуществом, не включают в себя действенные механизмы контроля за его использованием.

Юридические и правовые нормы, принятые на федеральном уровне и призванные определять деятельность унитарных предприятий и их взаимодействие с собственниками имущества, нельзя признать удовлетворительными. Договорные отношения между местной администрацией и муниципальными унитарными предприятиями должны определять эффективное и рациональное использование имущества, самоокупаемость и самофинансирование. Отчисления от прибыли таких предприятий должны пополнять местные бюджеты. В то же время собственник имущества в лице местной администрации обязан обеспечивать унитарные предприятия муниципальными заказами, гарантиями под получаемые кредиты и т. д.

Со стороны местной администрации необходим комплексный к ним подход. В первую очередь, это совершенствование организационно-распорядительного управления, как не требующего инвестиций. Регулярные плановые аудиторские проверки предприятий дают возможность организовать контроль за их деятельностью. Необходим также постоянный контроль за использованием предприятиями нежилых помещений с целью пресечения незаконной сдачи в аренду муниципальной собственности. Зачастую такая аренда оформляется договорами о совместной деятельности.

Наибольший эффект по улучшению деятельности муниципальных унитарных предприятий дает их реструктуризация. Можно рекомендовать разработку для муниципальных образований краткосрочных организационно-хозяйственных программ реструктуризации унитарных предприятий. Она может включать в качестве объектов и государственные унитарные предприятия, использующие имущество, принадлежащее субъекту федерации — области, краю, в состав которого входит данное муниципальное образование. Это позволит применить по отношению к муниципальной собственности, переданной на правах хозяйственного ведения, системный подход и методы программно-целевого управления.

Значительную роль в управлении муниципальной собственностью играет использование местных ресурсов. Естественно, что добыча нефти, газа, других полезных ископаемых, как правило, производится не в рамках хозяйства муниципального образования. В то же время лесозаготовки и переработка древесины, добыча торфа, лов пресноводной рыбы могут осуществляться и осуществляются местными сообществами.

Отдельного рассмотрения требует такая составляющая муниципальной собственности, как земля. Кроме того, с природопользованием напрямую связаны интересы всех жителей муниципальных сообществ. Если для горожан, особенно проживающих в крупных городах, они связаны с удовлетворением потребностей в отдыхе, то для большинства жителей России ведение домашних хозяйств является в нынешних условиях чуть ли основным средством существования.

Муниципальные земли, являющиеся важнейшей и основной частью муниципальных ресурсов, имели наиболее разработанную правовую основу для рационального использования. Наиболее полно решен вопрос с налогообложением природопользования. Земля как налогооблагаемый объект наиболее легко контролируется и дает практически полную собираемость налогов, являясь источником поступления денежных средств в доходную часть местных бюджетов.

Следует отметить, что на всех этапах развития и во всех странах проводилось регулирование земельных отношений. Существует целостная система представлений о его методах и технологиях. В то же время в России не вполне разработаны вопросы их экономической оценки и имущественного оборота.

Попытки в первые годы реформ создать свободный земельный рынок без его государственного регулирования фактически провалились во многом из-за традиционного национального неприятия купли-продажи земли. Упования на фермерские хозяйства как на локомотив сельскохозяйственного производства, способный вытянуть его из затяжного по времени кризиса, также не оправдались.

Государство в настоящее время создает принципиально новую систему регулирования земельных отношений. В ней сделана попытка учесть как требования рынка, так и различные организационно-правовые формы собственности. Разрабатываемые правовые, экономические и социальные механизмы управления земельными ресурсами являются в первую очередь государственными и предназначены в основном для регионального и федерального уровня.

Определяющим для местного самоуправления следует считать принятый в ходе земельной реформы в апреле 1990 года Указ Президиума Верховного Совета РСФСР, в котором был изменен порядок землепользования в сельских населенных пунктах. В соответствии с ним из земель, существующих в землепользовании, были выделены участки сельским и поселковым Советам для обеспечения сельских жителей землей под личное подсобное хозяйство, индивидуальное жилищное строительство, формирование крестьянских хозяйств, огородничества, сенокошения и пастьбы скота. Была разрешена аренда земельных участков. К органам местного самоуправления от сельскохозяйственных предприятий перешли полномочия по распоряжению этими землями.

В организационной структуре управления земельными ресурсами страны к компетенции органов местного самоуправления в области земельных отношений относятся вопросы, связанные с совершенствованием ведения земельного кадастра, выделением ассигнований на его ведение, а также утверждением ежегодного отчета об использовании земель.

Земельным законодательством установлен порядок перехода государственных земель в муниципальные и обратно. Первоначально все земли в границах Российской Федерации являлись государственной собственностью России. Их передача в муниципальную собственность оформлялась соответствующим правовым актом. Субъектами права муниципальной собственности на земельные участки являются район, город и входящие в них административные единицы. При этом объектами земельной собственности района являются земельные участки, находящиеся за пределами черты городов и других населенных пунктов, занятые объектами органов власти района и его имущественными объектами, за исключением участков, переданных в государственную собственность.

Распоряжение земельными участками, находящимися в муниципальной собственности, производится органами местного самоуправления на общих основаниях (продажа, передача в аренду и т. д.). В настоящее время из общей площади земельного фонда Российской Федерации более 1 млрд. га приходится на федеральные земли, 60 млн. га — на земли субъектов Российской Федерации и около 100 млн. га — на муниципальные земли. Из последних 24 млн. га находится в пределах черты городов, поселков и сельских поселений. Земельные участки за их чертой переданы в ведение органов местного самоуправления для сенокошения, жилищного строительства и т. д. Следует отметить, что по лесному законодательству приватизация лесного фонда запрещена.

При развитии системы управления муниципальной собственностью необходимо сделать все для того, чтобы избежать ошибок, которые были допущены в этой области в прошлом, использовав в то же время накопленный положительный опыт. Ряд вышеприведенных положений можно проиллюстрировать на примере Лотошинского района Московской области. Так, доходы от его собственности с 1995 по 1999 год увеличились более чем в 4,8 раза. Среди них можно отметить доходы от сдачи в аренду имущества и земли. Большое значение для пополнения доходной части бюджета района имеют и налоги на имущество, возросшие за тот же период в 4,2 раза, а также платежи за пользование природными ресурсами, увеличившиеся почти в 10 раз. Из них 97% составляет земельный налог.

Концепцией социально-экономического развития района предусматривается повышение эффективности управления муниципальной собственностью, формирование и развитие рынка недвижимости.

Управление муниципальной собственностью как изменяющейся, сложной, динамичной многоуровневой системой должно постоянно эволюционировать в сторону совершенствования и оптимизации. При этом большое значение имеет определение оптимальных форм и методов управления, особенно в области эксплуатации, воспроизводства, повышения доходности, наиболее полного удовлетворения требований жителей муниципальных образований. В свою очередь, в системе управления муниципальной собственностью можно выделить управляемую, управляющую, целевую и обеспечивающую подсистемы.

Формирование муниципальной собственности должно идти по пути ее реального превращения в известной степени в коллективную и корпоративную собственность сообщества граждан муниципального образования. В настоящее время она фактически не отделена от государства. Для этого необходимо в перспективе создать достаточные материальные ресурсы, в первую очередь финансовые, для ее воспроизводства на собственной основе. Решение этих задач возможно на принципах корпоратизма, использовании корпоративного метода хозяйствования, о чем пойдет речь далее.

Активное формирование муниципальной собственности является важной составляющей укрепления финансово-экономической базы местного самоуправления. Инвестиционная политика местных органов управления в этом направлении должна быть направлена на привлечение доходов населения и развитие малого и среднего бизнеса за счет создания благоприятных условий для предпринимательства. При этом конечной целью должно быть обеспечение населения продуктами питания и товарами народного потребления, оказание ему различных услуг. В отраслевом разрезе необходимо увеличение инвестиций в жилищно-коммунальное хозяйство, социальную сферу. Местные власти должны создавать условия для вкладывания средств населения в индивидуальное жилищное строительство.

Говоря о таких имущественных интересах муниципального образования, как повышение доходов от имущества, воспроизводство недвижимости, увеличение ее стоимости, можно выделить следующие направления деятельности местных органов в этой области: увеличение дивидендов от акций, долей и паев за счет повышения эффективности работы предприятий и хозяйственных обществ, повышение доходности и рост экономического оборота недвижимости, повышение эффективности использования бюджетных средств и привлечение внебюджетных источников (средств инвесторов, спонсоров и арендаторов) для ее простого и расширенного воспроизводства. Для спонсоров (благотворителей) необходима разработка поощрительных мер морального характера — учреждение почетных званий, памятных знаков и т. п., с использованием для этого обширной практики, имевшейся до 1917 года.

При планировании развития муниципального сектора экономики необходимо четко выделять имущество, находящееся в муниципальной собственности. При этом основное внимание должно уделяться увеличению доходов от него, учитываемых в составе местного бюджета (дивиденды, арендные платежи, услуги, продажа (приватизация), отчисления от прибыли муниципальных унитарных предприятий). Аналогично необходимо выделять затраты на поддержание муниципальной собственности, находящейся в жилищно-коммунальной и социальной сфере (на балансе бюджетных учреждений и организаций). Технология подготовки местных бюджетов должна включать в себя прогнозы и планы развития муниципальной собственности в части роста доходов от нее, сокращения эксплуатационных расходов и т. д.

В настоящее время также существует объективная необходимость более широкого внедрения таких прогрессивных и выгодных для муниципальных образований форм имущественных отношений, как передача объектов собственности на праве доверительного и оперативного управления, сдача их в финансовую аренду и с правом выкупа, вложение муниципального имущества в уставные капиталы хозяйственных обществ, использование в качестве залога для обеспечения муниципальных обязательств, включая выпуск ценных бумаг.

Для превращения муниципальной собственности в действительно эффективную основу местного управления необходимо развитие активности жителей территориальных сообществ, осознание ими своих полномочий в рамках муниципального образования, усиление роли общественных объединений и органов управления в области создания муниципальной собственности, распоряжения и пользования ею.

Вопросы для повторения

1. Муниципальная собственность: сущность, структурные элементы.

2. Основные факторы развития муниципальной собственности, организационно-правовые в том числе.

3. Состояние муниципальной собственности. Пути изменения положения в этой области к лучшему.

Вопросы для обсуждения

1. Почему граждане сегодня плохо пользуются своим правом владения и распоряжения муниципальной собственностью?

2. Каков опыт европейских стран в этом отношении?

3. Что, на Ваш взгляд, следует изменить в первую очередь, чтобы муниципальная собственность работала более эффективно на население местных сообществ?

РАЗДЕЛ IV.

НАУЧНОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ

МУНИЦИПАЛЬНОГО

УПРАВЛЕНИЯ

Глава 14. Инноватика муниципального

управления

В практике муниципального управления долгие годы наблюдается огромный разрыв между накопленным управленческим научным знанием и реально существующей и действующей системой муниципального управления. Последняя по своей сути, технология исполнения патриархальна, по-прежнему работает на командно-административных оборотах, на «коротких» программах, и отторгает то прогрессивное, что уже накоплено в муниципальной науке. Будучи невостребованной практикой управления, муниципальная наука, развивающаяся, к сожалению, пока медленными темпами, и сама отстает от тех вызовов времени, которые властно требуют более полного использования управленческого ресурса. Как разрешить, а не только засвидетельствовать, это реальное противоречие?

Необходимо прежде всего соотнести две технологии: методологию познания муниципальных общественных отношений и соответствующих им процессов и методологию преобразующего воздействия на них, то есть методологию самой науки управления. Теоретически они неразрывно связаны, представляют единство, однако в практике управления разорваны, что порождает несоответствие целей и средств их достижения, неадекватность методов, технологий, управленческих прежде всего. Возникает странная коллизия: еще нет концепции и соответствующих ей стратегий, что неразрывно связано с целеполаганием, а уже принимаются управленческие решения, которые в этом случае носят спонтанный характер, исключающий необходимый набор методов управления. Следует подчеркнуть, что методов, технологий может быть столько, сколько возникло реальных ситуаций, их набор и приоритетность использования продиктованы предварительным анализом реального состояния дел, наличием имеющихся ресурсов развития. Без такой предварительной исследовательской аналитической работы выбор тех или иных методов и технологий представляется делом бессмысленным и даже вредным, обычно приводит к бюрократизации управления.

Однако смешение двух методологий является распространенным явлением управленческой деятельности. Цели нередко подменяются средствами, набор методов и технологий осуществляется без предварительного решения концептуально-стратегических вопросов, их исследования на теоретическом, философско-мировоззренческом уровне.

Поэтому инновационная методология познания муниципальных общественных отношений, изложенная выше, предлагает соответствующие ей принципы управленческого воздействия и самоорганизации. Выбор методов и технологий определяется выработанными концепциями и стратегиями развития местного сообщества. Во-первых, концептуально-стратегические разработки в каждом местном сообществе и соответствующие им методы, технологии, механизмы получения конечного результата обязательно должны быть соотнесены с выраженным коренным интересом населения, что открывает принципиально иную мотивацию людей к деятельности, устанавливает доверие между населением и местной властью, способствует укреплению социальных связей и достижению иного качества жизни и социального самочувствия людей.

Во-вторых, корпоративные интересы реализуются последовательно через интересы каждой семьи, каждого домохозяйства и жителя.

В-третьих, экономическая самостоятельность населения выступает как необходимое условие решения социально-экономических проблем местного сообщества.

В-четвертых, связь муниципальных образований в единое региональное образование осуществляется на договорных началах, регулирующих экономические и социальные отношения между сообществами.

Эти принципы определяются сущностью корпоратизма как особого типа организации всей общественной жизни территории. В этом случае неизбежно возникает вопрос — кто и как управляет таким развитием? Ответ на него один — местное сообщество как главный субъект управления, органы местного самоуправления, хозяйствующие субъекты, гражданские институты местного сообщества, способные осуществлять его развитие, используя корпоративный метод хозяйствования.

Развитие как рост означает такие структурные изменения, которые ведут к экономическому, техническому и технологическому прогрессу, повышению качества продукции и улучшению распределения товаров и услуг. Оно не происходит само по себе, а связано с определенной мировоззренческой направленностью, разработкой муниципальной политики, влечет за собой разноплановые структурные изменения. Наиболее типичными из них являются:

модификация факторов производства и сдвиги в структуре экономики;

лучшее использование ресурсов;

изменение структуры и функций имеющихся институтов;

изменение ценностных ориентации и отношений членов местного сообщества.

Эти и другие перемены фактически означают изменение образа жизни большей или меньшей части населения, поэтому и люди подходят к их оценке по-разному, в зависимости от своего места в социальной структуре, доступности для них ресурсов, своих способностей, общей культуры.

Развитие местного сообщества означает такие социальные перемены, которые обеспечивают равные возможности более широкому кругу людей использовать общественные блага — имеющиеся ресурсы для повышения качества жизни населения территории и его участия в принятии управленческих и политических решений.

Цель политики муниципального развития заключается в том, чтобы повысить способности населения адекватно реагировать на внешние изменения, а не в том, чтобы оградить местное сообщество от их воздействия, что в большинстве случаев оказывается практически невозможным.

Поэтому управление развитием местного сообщества связывают с достижением такого уровня жизнеспособности, которое отвечает следующим критериям:

1) гибкость - способность эффективно реагировать на изменения в окружающей среде;

2) изобретательность и новаторство — способность и стремление к экспериментированию и введению новшеств;

3) инициативность и сбалансированность — способность всех органов муниципального управления принимать стратегические решения и добиваться их реализации.

В целом под муниципальным развитием понимается такой тип организации и управления местным сообществом, который ориентирован на позитивную динамику перемен в государственном, муниципальном, коммерческом и некоммерческом секторах муниципального образования в целях устойчивого развития местного сообщества и повышения качества жизни населения.

В целом преодоление отчуждения населения от власти на местном уровне, реформирование ее оргструктур, включение населения в систему муниципального управления — главная стратегия антикризисного развития. Основная концептуальная идея — эффективное муниципальное управление должно быть оснащено рядом инновационных технологий, которые включают в себя:

укрепление организационных основ, законотворчество, создание материально-технической базы, формирование местного бюджета, развитие местного хозяйства, местных рынков, домашних хозяйств в органическом единстве.

Технологии в области повышения эффективности муниципального управления на основе рационального использования местных ресурсов апробированы, работают в ряде регионов России и способствуют динамическому развитию местных сообществ. Специалистами Академии наук социальных технологий и местного самоуправления совместно с экспертами Фонда «СЭ-ПИН» проведены десятки инновационных семинаров, круглых столов, деловых внедренческих игр. Некоторые результирующие оценки по этому стратегическому направлению содержатся в работах ученых и практиков местного самоуправления.1 [1 См. в кн.: Гладышев А. С. Правовые основы местного самоуправления. М., 1996; Иванов В.Н., Мальцев В.А., Патрушев В.И. Ресурсы региона: инновационные технологии реализации. М. - Н.Новгород, 1995; Иванов В.Н., Мельников С.Б., Могилевский И.М., Сильверстов С.Н., Россия: объединяющая идея, путь выхода из кризиса, улучшение жизни каждого. М., 1997; Программа социальной и экономической поддержки интересов населения (Программа «СЭПИН») в вопросах и ответах. М., 1997 и др.]

В целом исследования Академии наук социальных технологий и местного самоуправления, ее региональных отделений с очевидностью свидетельствуют, что никаких стратегий местного сообщества, тем более инновационных, не может быть без развития муниципального знания, муниципальной науки и современной системы подготовки специалистов в области муниципального управления.

При таком методологическом подходе к системе муниципального управления необходимо (становится возможным и востребованным) использование аналитических технологий местного сообщества, обеспечивающих разумное использование других ресурсов развития территорий, более справедливое владение муниципальной собственностью, прямое участие каждого жителя в формировании благоприятного социального пространства.

Использование аналитических моделей местного сообщества — функциональных, организационно-управленческих, материально-финансовых и правовых — позволяет более обстоятельно описать контуры, структуру и функции местного сообщества, всех субъектов управления, оценить их реальное состояние и качество исходной базы развития. Мониторинг качественного измерения различных переменных приближает нас к выявлению и оценке ресурсного обеспечения муниципального управления, определению стратегий и приоритетов, что, в свою очередь, дает основание для более обстоятельного анализа механизма правового регулирования местного самоуправления.

Общей характеристикой всех функций управления с точки зрения системного подхода является то, что качество их выполнения сказывается непосредственно и сразу на состоянии местного населения, которое всецело зависит не только от его материально-финансовой базы, но и от качества управления.

На этом пути имеются значительные трудности.

Хотя «Государственное и муниципальное управление», наконец, включено в перечень специальностей высшего образования, однако предмет муниципального управления пока «размыт», либо сводится к государственному.

Между тем, специфика муниципального управления как раз и состоит в том, что это народное управление и основано

оно на самодеятельном участии людей в управлении общественными делами, на саморегулировании и саморазвитии. Поэтому властные политические отношения, опирающиеся на легитимное насилие и принуждение, принимают в муниципальном управлении иную форму — свободного волеизъявления граждан, творческой мотивации к участию в решении общественных вопросов, достижения договора между разными субъектами управления, приоритетной защиты коренных интересов граждан, повышения качества их жизни.

Дата добавления: 2015-04-29