ВВЕДЕНИЕ 21 страница

обмен опытом стратегической работы с другими муниципальными образованиями;

разработку конкретных механизмов реализации Целевой комплексной программы и решения возникающих сложных проблем с использованием методов коллективного творчества;

формирование корпуса муниципальной науки (группы ученых, специалистов и экспертов) как постоянно действующей научно-методической базы инновационно-экспериментального развития местного сообщества.

Необходимо также постоянно действующее нормативно-правовое обеспечение хода реализации Целевой комплексной программы, предусматривающее:

формирование банка нормативно-правовой информации по отдельным стратегическим программам;

изучение и использование в работе законодательных актов РФ, субъекта Федерации; подготовка соответствующих нормативно-правовых актов местного самоуправления для реализации Целевых комплексных программ;

организацию регулярных правовых консультаций по ключевым проблемам развития местного сообщества для разработчиков и исполнителей Целевой комплексной программы;

утверждение Целевой комплексной программы на Совете депутатов в местном сообществе, а также организацию депутатского контроля за ходом ее реализации;

подготовку необходимых постановлений и распоряжений Главы местного самоуправления.

Для реализации программы необходима организация финансового обеспечения.

Финансовые ресурсы Целевой комплексной программы формируются за счет:

средств местного бюджета;

внебюджетных источников (привлеченные внутренние и внешние инвестиции, ссуды, кредиты, прочие заемные ресурсы);

благотворительной помощи, добровольных взносов и пожертвований;

залога и продаж муниципального имущества;

кооперирования финансовых средств предприятий и организаций, заинтересованных в реализации Целевой комплексной программы.

Особое значение имеет создание условий для привлечения инвестиционного капитала. Требуется создание необходимых условий и минимизация рисков предпринимательской деятельности путем страхования, реализации системы залогов, предоставления гарантий сохранения и свободного перемещения капитала.

В ходе реализации Целевых программ на каждый календарный год формируется, защищается и утверждается необходимый объем инвестиций по каждой стратегической программе и по Целевой комплексной программе или проекту в целом.

По итогам года осуществляется анализ использования финансовых средств в рамках каждой стратегической программы.

Кадровое обеспечение предполагает наличие необходимых специалистов, научных работников и предпринимателей, способных эффективно решать задачи информационно-аналитической работы на местном уровне.

Для кадрового обеспечения стратегических программ необходимо:

развитие системы обучения, подготовки, переподготовки и повышения квалификации специалистов органов власти и управления;

привлечение высокопрофессиональных специалистов, экспертов, консультантов и ученых для решения сложных задач;

поиск и привлечение к реализации Программы интеллектуального потенциала жителей местного сообщества;

регулярный контроль, аттестация и стимулирование исполнителей, участвующих в реализации Целевых комплексных программ.

Для управления ходом реализации Целевых комплексных программ необходим стратегический Совет.

В функции стратегического Совета входит:

прогнозирование результатов и последствий реализации Программы;

анализ и подведение итогов реализации Программы;

доведение целей и задач Программы до исполнителей;

подготовка соответствующих материалов по реализации работ;

координация работы по реализации Программы;

корректировка при необходимости содержания Программы;

рассмотрение и принятие новых целевых программ и проектов;

определение состава лиц, непосредственно занятых в осуществлении Программы.

Каковы возможные «пробуксовки» организационного механизма реализации муниципальных стратегий?

Во-первых, формальное отношение к организации муниципального управления. В результате слабо учитывается практическое участие населения в реализации выбранных стратегий, не уделяется должного внимания мотивации местного сообщества. Аппарат администрации «загружен» текущей работой, а население не в курсе стратегических разработок.

Во-вторых, обычно не учитываются темпы изменений местного сообщества, что предполагает изучение степени готовности населения к переменам.

В-третьих, навязывание местному сообществу определенных организационных форм управления, стратегий развития по формуле «Так надо», «Так везде», по шаблону, что вызывает протест населения, отторжение нередко и прогрессивных идей и замыслов.

В-четвертых, частичный, фрагментарный запуск организационного механизма, когда создаются нормативно-правовые предпосылки, но муниципальные стратегии не обеспечиваются финансами или, наоборот, есть все, но организационная структура администрации, вся система муниципального управления не изменилась, осталась прежней, не способной действовать в условиях нового типа муниципального управления — стратегического.

Вероятность рассмотренных ошибок велика в силу недостаточного профессионализма не только персонала управления, но и самого государства: вся система государственного и регионального управления не готова в полной мере для создания предпосылок по организации информационно-аналитической работы в местном сообществе.

Муниципальной науке предстоит комплексно исследовать весь круг организационных проблем, связанных с использованием потенциала науки в местном сообществе. Организационный ресурс за счет самодеятельности населения имеет тенденцию к возрастанию. Он бесконечен. Именно поэтому вопрос формирования совершенной организационной культуры так важен для каждого местного сообщества.

Вопросы для повторения

1. Информационно-аналитическая деятельность, организационно-правовые аспекты обеспечения.

2. Почему информационно-аналитическая деятельность сегодня слабо представлена на практике муниципального управления?

3. Каков механизм развертывания информационно-аналитической работы в муниципальных образованиях?

Вопросы для обсуждения

1. Содержание информационно-аналитической работы в местных сообществах. В полной ли мере она реализуется, если нет, то почему?

2. В какой мере опыт экспериментального местного сообщества Одинцовского района Московской области является приемлемым для других местных сообществ? Если нет, то почему?

3. Пути совершенствования информационно-аналитической деятельности на местном уровне.

РАЗДЕЛ V.

ОРГАНИЗАЦИОННО-ПРАВОВОЕ

РЕГУЛИРОВАНИЕ

МУНИЦИПАЛЬНЫХ

ОТНОШЕНИЙ

Глава 18. Система организации

управленческих и властных отношений

в местном сообществе

Одной из главных закономерностей современной информационной эпохи является непрерывное совершенствование системы управления, обусловленное необходимостью стабилизации социально-экономической ситуации в мире в целом, в каждой стране, в отдельных ее регионах. Это совершенствование затрагивает все три уровня управления: федеральный, региональный и муниципальный. Причиной тому два обстоятельства:

рост количества связей и более стремительный ритм нашей жизни требуют изменения системы взаимодействия (управления), которая уже в принципе не может осуществляться на уровне центра, поскольку из-за возросшего числа контактов, требующих согласования, не замедлят проявиться «узкие места». Последние события в мире, в том числе и экономические катаклизмы, убедительное свидетельство этому. Управление должно зиждиться на другом механизме, механизме децентрализации, который и может осуществлять координацию автоматически. Таким образом, логика требует расширения зоны местного управления;

центральные руководящие органы (другими словами, центральная администрация) вынуждены все чаще незамедлительно реагировать на социально-экономические процессы, темпы изменения которых постоянно повышаются. По этой причине эти органы должны быть более восприимчивы к требованиям координации, которые исходят от региональных и местных властей. Другими словами, центральное правительство не может более принимать решения, исходя только из собственных критериев и в той сфере, которую оно считает возможной1 [1 См: Основы Европейской хартии местного самоуправления. М., 1998.], и немедленно включать механизмы саморегулирования, исходящие от местной власти, всех субъектов муниципального управления.

Таким образом, децентрализация и координация являются основополагающими принципами современного государственного и муниципального управления. Первый принцип требует, чтобы общественная проблема решалась на том уровне, где она возникает. Второй принцип — координировать усилия всех видов управления на решении общественных проблем.

Выше уже подчеркивалось, что местное сообщество — это важнейшая социальная ячейка, где разворачивается во всем многообразии вся жизнь индивидов.

Важно подчеркнуть, что местное сообщество во многом опосредует характер главного взаимодействия: личности и общества. Любое местное сообщество — это не замкнутое пространство, а открытая социальная система. Следовательно, она не может функционировать без общих «правил игры», устанавливаемых государством. Здесь на одной территории для обслуживания населения имеется большое разнообразие управляемых объектов, представляющих государственный (общественный), муниципальный, коммерческий и некоммерческий сектор.

Поэтому вопрос согласования всех секторов, интересов государства и местных сообществ для организации эффективного управления оказывается ключевым.

Таким образом, интересующий нас аспект проблемы состоит в следующем: каким образом можно гарантировать согласованность между индивидом и местным сообществом, с одной стороны, и между государством и муниципальным управлением — с другой? Ответ на этот вопрос дает принцип субсидиарности. Согласно этому принципу составные части системы действуют согласованным образом, представляют собой самостоятельные единицы, свободно принимающие решения, но и сами они, и система имеют общие ценности и общие интересы. Система не обладает никаким иерархическим превосходством по отношению к своим составляющим частям. Центральная администрация необходима для установления общепринятых правил. Местное сообщество, в свою очередь, нуждается в центральной администрации для того, чтобы обеспечить согласование решений. Индивиды и органы местного самоуправления пользуются автономией, которая не может быть ограничена ни политической системой (по отношению к отдельным лицам), ни центральной администрацией (по отношению к местным органам власти)1 [1 См.: Основы Европейской хартии местного самоуправления. М., 1998. С. 57.].

Важность принципа субсидиарности в том, что изменение функций современного государства и глобализация общественной жизни сделали местное управление столь необходимым социальным явлением, что расширение государственных функций, соблюдение интересов государства на всей территории требуют одновременно адекватных мер защиты индивида и его самостоятельности от неправомерных действий государственной администрации, которая нередко склонна отстаивать не только интересы общества в целом, но и свои ведомственные. Это согласование интересов, особенно общества и личности, можно осуществить только на уровне местного сообщества. Оно также предполагает наличие принципа, который позволил бы обеспечить гибкую координацию, с одной стороны, между множеством местных органов и, с другой — между местными властями и центральным правительством. Процесс глобализации обусловил необходимость создания механизма горизонтальной координации, который является одновременно и более жестким, чем тяжелые неповоротливые переговорные процедуры, характерные для коалиций, и более гибким, чем иерархические структуры, которые очень подвержены риску «закупорки сосудов».

Таким образом, снижение иерархии между центральным и местным уровнями власти, их взаимодействие все более и более будет строиться на основе равноправия. Связи между различными уровнями управления, которые в прошлом носили односторонний характер (от центра к местным властям), становятся двусторонними по мере того, как совершенствуется координация их усилий при принятии решений.

Категория «муниципальное управление» включает:

I. По объекту воздействия:

управляемые объекты государственного (общественного) сектора, воздействие на которые осуществляется для достижения социальных целей в соответствии с общенациональными интересами и государственной стратегией по объединению всех местных сообществ, интеграции потенциалов, выравниванию условий их жизнедеятельности с целью обеспечения прав и свобод человека и гражданина;

управляемые объекты муниципального сектора — муниципальная собственность, местное хозяйство, муниципальные предприятия и другие виды муниципальных социально-экономических отношений;

хозяйствующие субъекты, домашние хозяйства, составляющие в совокупности коммерческий сектор;

неправительственные организации, ассоциации, объединения некоммерческого сектора.

II. По субъекту воздействия:

местное сообщество — главный субъект муниципального управления;

органы местного самоуправления;

субъекты коммерческого сектора (ассоциации, союзы, лиги работодателей и т.п.);

субъекты некоммерческого сектора, органы управления неправительственными организациями.

Схематически система муниципального управления представлена на рис. 12.

Итак, муниципальное управление - это управление на местном уровне, объектом воздействия которого является целостное развитие местного сообщества как основной ячейки современной организации общественной жизни, обеспечивающей создание благоприятных условий жизнедеятельности населения в экодиалоге человека и природы.

Специфика этого объекта состоит в том, что местное сообщество — такая социальная ячейка общественной жизни, где устанавливаются социальные связи между людьми (межличностные), между семьями (межсемейные), между общинами и социальными группами (профессиональные, классовые, конфессиональные, национально-этнические, групповые и т.п.), между трудовыми ассоциациями и внутри них на основе гармонизации разных интересов, достижения консенсуса и договора. Объединяющим началом выступает качество жизни граждан МО, которое выражает их коренные потребности: самореализация жизненных сил человека, сохранение здоровья (физического и нравственного); создание условий для успешной социализации личности на важном этапе жизни — молодости.

Рис. 12. Система муниципального управления

Поэтому главным движущим фактором развития этой ячейки общества является «человеческий фактор», раскрытие его огромного потенциала и возможности самой социальной организации, которая либо обеспечивает выход энергии каждого, либо блокирует его.

И социальная функция является главной, определяющей для муниципального управления среди всех остальных, в том числе и экономической. В отличие от общества в целом, где экономическое развитие как фундамент построения всего здания может выдвигаться на первое место, в местном сообществе при всех обстоятельствах, в том числе экстремальных, приоритетными являются не выживание населения, простое воспроизводство его жизненных сил, а накопление потенциала развития в виде нового качества социальности, которая здесь составляет основу местной экономики, местного хозяйства, всей экономической и финансовой деятельности. Последние должны обеспечивать своим гражданам достойные условия жизни. Это возможно только при одном условии: местное сообщество становится главным субъектом деятельности, саморазвития и самодеятельности проживающих здесь людей, получает ресурсы и властные полномочия в свое распоряжение и решает вопросы местного значения под свою ответственность.

Для этого необходима децентрализация власти и управления. На местном уровне властные отношения выражаются в большей мере как власть самих граждан через местное самоуправление. Властные органы государства, действующие на территории, выражают не только стратегический долгосрочный интерес государства, но и подчиняются основной закономерности местного развития — укреплению социальности и местного сообщества как носителя этой социальности.

Местное сообщество — открытая система при всей ее традиционности, самостоятельности, исторической сущности и собственном социальном лице. Источник его развития — не только сохранение целостности, социальной самобытности на основе прошлых традиций, исторических и культурных памятников, но и инновационное восприятие всего, что происходит в мире: достижений научно-технической, информационной и управленческой революций, лучших разработок рыночных отношений, создания внутренних рынков и т. п. Без постоянного развития, обновления местное сообщество, превращаясь в замкнутую систему, неизбежно будет деградировать, а система управления, оставаясь патриархальной, будет

сдерживать развитие жизненных сил местного сообщества.

Итак, закономерности развития местного сообщества как относительно самостоятельной социальной системы общества определяют принципы ее самоорганизации, самоуправления, следовательно, и специфику системы муниципального управления.

Построение рациональной системы муниципального управления в первую очередь зависит от правильного распределения функций на разных уровнях управления.

Государство должно вместе с обществом инициировать развитие муниципального управления с учетом требований трех революций: научно-технической, информационной, управленческой. В этой связи оно призвано сосредотачивать на верхнем этаже управления функции концептуального стратегического и информационно-аналитического управления, без которых сегодня невозможно выполнение его главной функции — обеспечения национальной безопасности своих граждан, достойного существования их в едином информационном, финансовом и рыночном пространстве.

Для того чтобы выполнять эту главную функцию, государство призвано разгрузить центр управления от «рутинных операций», в максимальной степени делегировать природные и социальные ресурсы регионам, местным сообществам, которые кормят население и реализуют непосредственно жизненные силы проживающих там людей, живущих не только в государстве, в обществе в целом, а на территориях, где рождаются и умирают.

Поэтому одним из кардинальных вопросов власти и управления является вопрос разделения властных функций и функций управления:

что сосредоточено на верхнем этаже власти и управления;

что делегировано субъектам Федерации (регионам);

что является компетенцией местного уровня властных отношений и власти самих трудящихся местного самоуправления.

Вопрос этот чрезвычайно запутан и требует немедленного современного, а не вчерашнего решения.

Вектором его разрешения, разрядки сложившейся напряженности

между центром, субъектами Федерации и муниципальными образованиями является неукоснительный принцип разделения полномочий, ресурсов, властных функций и ответственности, что должно получить закрепление в Конституции РФ.

В ней должны быть четко сформулированы ответственность и основные функции центральной власти и управления перед обществом, перед гражданами: социальное государство гарантирует своим гражданам на основе имеющейся национальной ресурсной базы, промышленного и сельскохозяйственного производства минимальный прожиточный уровень, наполнение потребительской корзины, достойный семейный и душевой доход.

В этих целях государство развивает национальную экономику, осуществляет ее реконструкцию на основе современных технологий с выявлением соответствующих приоритетов, использует имеющийся национальный ресурс (в том числе природный, интеллектуальный) в интересах достижения страной достойного места в мировом сообществе, осуществляя меры геополитической стратегии. Для этого необходимо:

иметь современную армию на основе военной стратегии;

проводить сильную внешнюю политику и соответствующую ей стратегию;

развивать экономику, наукоемкое производство, эффективную политику и в области науки, культуры, образования, что является частью стратегической линии государства в целом;

в отношении субъектов Федерации и местных сообществ требовать реализации этих стратегий на их территориях, сосредотачивать в своих руках определенные ресурсы и полномочия, требовать разработки соответствующих стратегий и целевых программ на всех уровнях власти и управления, оставляя для их реализации полномочия и ресурсы.

Проводя жесткий государственный контроль за выполнением своих стратегий и соответствующих им политик на всех уровнях организации «центр — регион — местное сообщество», центр добивается осуществления генеральных целей общества. Это возможно при одном условии — достижении согласия всех субъектов управления на основе долгосрочного договора, который затем закреплен нормами права. Причем этот договор заключается в процессе выработки всех стратегий (политик) центра, субъектов Федерации и местных сообществ, где координируются интересы центра и мест, устанавливается четкая ответственность всех субъектов власти и управления за исполнение своих функций в конституционном порядке.

Казалось бы, на первый взгляд, эти концептуальные принципы не имеют отношения к муниципальному управлению, однако это то глубочайшее заблуждение, в котором сегодня находятся наша власть и управление на всех уровнях, нарушая требования важнейшей закономерности современной эпохи — власть и управление на всех уровнях приобрели концептуальный и стратегический характер.

И только такой подход делают власть и управление антикризисными, перспективными, позволяющими учитывать долгосрочные интересы развития общества, а также ответственными перед обществом, которое в состоянии через свои гражданские институты осуществлять контроль за деятельностью органов государства в различных сферах.

Без решения этих вопросов невозможно добиться распределения функций власти и управления, координации разных усилий и достижения сбалансированного и устойчивого развития. Тогда становится понятным, что государственное управление на местном уровне сосредоточено не только на реализации государственных интересов, в русле которых находится максимальное развитие местных сообществ, интересы которых не противостоят национальным. Каждое местное сообщество отстаивает национальные интересы государства, согласовывая их с интересами каждого гражданина. В противном случае развал общества, дезорганизация его жизни, кризис власти и управления обеспечены.

Сложность вопроса в том, что государственный интерес выражается опосредованно политикой субъектов Федерации и не всегда достаточно представлен в концепциях и стратегиях на этом уровне, что отрицательно сказывается на состоянии муниципального управления.

Это, в частности, обусловлено тем, что законодательное регулирование вопросов местного самоуправления во многом передано субъектам Федерации или находится в двойном ведении. Отсюда функции муниципального управления четко не определены до настоящего времени. Возникает много коллизий по вопросам собственности, налогов, финансов, природе и •землепользования, что снижает эффективность муниципального управления и делает местное сообщество заложником в одних случаях «политической игры» центра, а в других — некомпетентности или корыстолюбия государственных чиновников.

Как видно, вопрос о разделении функций власти и управления на разных уровнях организации общества преимущественно сводится к их рациональности и эффективности, является объектом муниципальной науки, которая пока только складывается и порой не отвечает властным требованиям современной жизни.

Базовыми понятиями муниципального управления являются:

Управление + самоуправление + менеджмент.

Государственное управление в лице федеральных и региональных органов на местном уровне осуществляет ряд функций государственной политики в области финансов, налогообложения, землеустройства, занятости населения, охраны общественного порядка. Реализуя эти функции, государство обеспечивает государственные интересы, осуществляя жесткий контроль, оберегает общество от центробежных сил, проявлений местничества.

Поэтому государственная функция муниципального управления заключается в обеспечении национальных интересов, соблюдении общих правил, установленных законодательством для всех местных сообществ. В настоящее время вопрос этот и теоретически и практически не отработан. Неясно, какие органы государственной власти, их структуру и штаты надо иметь на местах, а какие государственные полномочия и функции передать органам местной власти, обеспечив и передачу материально-финансовых ресурсов. В этой связи муниципальное управление не может в полной мере реализовать возможности и силу государственного воздействия на целостное развитие местных сообществ. Поэтому формирование этой подсистемы муниципального управления, органов, структуры, штатов, четкого определения полномочий, функций является первостепенной задачей муниципальной науки, муниципального права, в частности.

Второй подсистемой в системе муниципального управления выступает муниципальный сектор, управление которым осуществляют местное сообщество и органы местного самоуправления.

В Европейской хартии о местном самоуправлении, принятой в 1985 г. и к сегодняшнему дню признанной большинством европейских государств, в статье 3 «Понятие местного самоуправления» записано:

1. Под местным самоуправлением понимаются право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть государственных дел и управлять ими в рамках закона, в пределах компетенции органов местного самоуправления и в интересах населения данной территории.

2. Это право осуществляется советами или собраниями выборщиков, состоящими из членов, избранных путем свободного, тайного, равного, прямого и всеобщего голосования. Советы и собрания выборщиков могут располагать подотчетными им исполнительными органами. Это положение не исключает обращения к собраниям граждан, референдуму или любой другой форме прямого участия граждан там, где она допускается по закону».

Значит, местное самоуправление представляет собой законодательно урегулированную форму ведения жителями сельских и городских поселений тех вопросов своей территориальной жизни, которые объединяют их в местное территориальное сообщество. Это есть явление демократии, форма народовластия, реализации прав и свобод человека и гражданина, способ инициации и практического осуществления самодеятельности, творческой энергии и ответственности населения по месту жительства. С этих позиций местное самоуправление представляет систему субъект-субъектных отношений, когда субъект и управляемый объект сливаются: сами на сходе принимают решения и сами же эти решения выполняют. Подобное имеет место на сельских сходах о распределении пастбищ, организации выпаса домашних животных, строительстве или ремонте общественных зданий, прокладке коммуникаций и т. п.

Но под местным самоуправлением также подразумеваются местные представительные органы (избираемые населением соответствующей территории, административно-территориальной единицы и принимающие решения по наиболее важным местным вопросам) и исполнительные во главе с мэром, главой муниципального образования или главой администрации местного сообщества для осуществления оперативного управления и исполнения ряда общегосударственных функций. В этом случае местное самоуправление принадлежит к управленческим явлениям, призванным направлять, организовывать и регулировать общественную жизнедеятельность местного сообщества. Здесь четко просматриваются субъект-объектные отношения, имеет место целенаправленное воздействие органов местной власти от лица и по поручению населения местного сообщества на управляемые объекты в целях упорядочения общественной жизни, целостного развития местного сообщества, создания благоприятных условий и обеспечения высокого уровня и качества жизни граждан за счет местных ресурсов.

Если дополнительные ресурсы выделяет государство в виде дотаций, субсидий, то оно обязано проконтролировать правильность их использования. В этом случае самостоятельность местного самоуправления ограничивается.

Анализ мирового и отечественного опыта показывает, что в основу сущностной модели местного самоуправления должны быть положены прежде всего выборность и ответственность органов местного самоуправления перед населением. Любой чиновник местного самоуправления может привлекаться к ответственности и при отсутствии жалоб со стороны населения - на основе процедур, норм, с которыми население либо согласно, либо готово принять большинством для исполнения.

Обязательное наличие представительного органа власти предполагает принцип разделения властей и на этом уровне.

Рис. 13. Сущностная модель местного самоуправления

Право и способность местных органов власти регулировать и управлять частью общественных дел в интересах населения в рамках закона и под свою ответственность, территориальная целостность, многообразие организационных форм осуществления местного самоуправления, материально-финансовая достаточность в части гарантированности минимальных социальных стандартов, соразмерность полномочий местного самоуправления ресурсам составляют совокупность взаимосвязанных и взаимообусловленных принципов, которые могут быть представлены для наглядности в виде определенной модели. Сравнивая меру реализации этих принципов с требованиями Европейской хартии о местном самоуправлении в том или ином муниципальном образовании, можно говорить о степени демократизации местного управления, его влияния на демократические процессы в стране в целом (рис. 13).

Дата добавления: 2015-04-29