ВВЕДЕНИЕ 22 страница

Вместе с тем, развивая, конкретизируя основные положения сущностной модели местного самоуправления, представляется важным осмысление опыта в функциональном отношении, когда выявляются основные полномочия и функции местного самоуправления, определяется компетенция их органов.

Законы

Решения

Уставы

Подготовка

Проектов

решений

Рис.14. Взаимодействие между собранием представителей

и администрацией города (района)

Взаимодействие между собранием представителей и администрацией местного сообщества хорошо видно на рис. 14.

В целом органы местного самоуправления помогают эффективной деятельности государства. При всей своей самостоятельности оно не выходит из сферы влияния государства, а представляет специфическую подсистему государственного управления, суть которой определяется ее субъектом - населением территорий. Эта подсистема функционирует строго в рамках конституционного правового пространства и максимально реализует свои финансовые возможности, в том числе средств населения.

Функции местного самоуправления обусловлены его природой, местом в системе управления, теми задачами и целями, к достижению которых направлена его деятельность. Можно выделить следующие основные функции:

1) решение вопросов местного значения;

2) управление муниципальной собственностью, финансовыми средствами местного самоуправления;

3) обеспечение комплексного развития территории муниципального образования;

4) удовлетворение потребностей населения в социально-культурных, коммунально-бытовых и других жизненно важных услугах;

5) охрана общественного порядка;

6) защита интересов и прав местного самоуправления, гарантированных Конституцией РФ, федеральными законами1 [1 См.: Основы Европейской хартии местного самоуправления. М., 1998.].

Некоторые из перечисленных функций находятся в совместном ведении нижнего (муниципального) и следующего уровней управления. К их числу, прежде всего, относятся функции, имеющие межпоселенческое значение, например снабжение теплом, водой, газом, электроэнергией, частично образование, здравоохранение и др.

Особый элемент муниципального управления — муниципальный менеджмент. Это такой тип профессиональной деятельности, объектом которого являются социально-экономические отношения местного сообщества, а методом их реализации — корпоративный тип экономики.

Цель муниципального менеджмента — налаживание партнерских отношений между органами местного самоуправления, населением и частным капиталом; организация защиты социально-экономических интересов жителей муниципальных образований, привлечение самих граждан к финансированию программ развития своей территории, эффективному использованию местных ресурсов и формированию местной социально-экономической инфраструктуры, ее развитию в инновационном режиме. - Территории должны использовать свое конституционное право на возрождение местного самоуправления как ключевого средства в формировании полноценной среды обитания. Через организацию современного муниципального менеджмента возможно создание и разумное использование ресурсной базы, других механизмов развития территорий, более справедливое владение муниципальной собственностью, прямое участие каждого жителя в формировании благоприятного социального пространства. Решение этих задач приближает нас к выявлению ресурсного обеспечения местного самоуправления, определению стратегии и приоритетов, что, в свою очередь, дает основание для более обстоятельного изучения механизма его правового регулирования. Вне системного анализа организации местного управления трудно, на наш взгляд, понять и нормотворческий процесс, идущий снизу — от субъектов Федерации, органов местного самоуправления. А без этой обратной связи нет эффективных правовых основ местного самоуправления. Принятие закона «Об общих принципах организации местного самоуправления» еще не означает их реального создания. К сожалению, бывшая административно-командная система воссоздается в еще более уродливом и отсталом виде, а демократическая, самоуправленческая, с широкими функциями управления на местах, предоставлением материально-технических, кредитных, финансовых и других рычагов не создана. В очередной раз тупиковый путь развития принимается сознательно или бессознательно.

Мировой опыт корпоративного общественного развития показывает, что главным в избавлении развитых стран от бедности стало не само по себе процветание капитализма, а изменения в сознании миллионов политиков, инженеров, юристов, педагогов, прежде всего — менеджеров. Ведь, подчеркнем еще раз, именно знание, умение, желание и возможности специалистов, а также избранных и назначенных руководителей эффективно осуществлять менеджмент определяют темпы социально-экономического развития территорий и регионов, оптимальное использование всех, видов ресурсов. Для того чтобы изменить темпы общественного развития, социально-экономическое состояние территорий, муниципальных образований и регионов (субъектов РФ), следует привести уровень компетентности менеджеров в соответствие с высоким уровнем качества жизни населения.

Проведенный Стэнфордским университетом США и экспертами ЕЭС анализ показал, что разница в эффективности

экономики, в качестве жизни населения США и Западной Европы не связана с фондовооруженностью. При равных основных фондах производительность труда существенно различается. Базовый фактор в развитии экономики страны — норма «накопления мозгов», темпы современного образования людей, обладающих творческим воображением, теоретическим и аналитическим мастерством. Сегодня в развитых странах работник, обладающий знаниями, способный к интеллектуальному труду — это результат очень высоких инвестиций.

Профессионалом является тот, кто имеет достаточный потенциал для самореализации. Компетентностью обладает только конструктивная личность, формула ее жизнедеятельности:

«Я знаю», «Я умею», «Я желаю», «Я могу».

Каждый муниципальный менеджер независимо от того, какое место он занимает в иерархии исполнительной власти и какие цели перед ним поставлены, рассматривается как руководитель конкретного участка. Он имеет собственное представление об идеальной организации работы. Каждый из них нанят по контракту, согласно которому он имеет права и обязанности, несет ответственность за результаты работы.

Организация социально-экономического развития местного сообщества как корпорации определяет принципиально новую схему управления «население — акционеры — совет — менеджмент», являющуюся зеркальным отражением системы «население — избиратели — представительная власть — администрация», реализованной в сфере политического управления, главная цель которой — создание ясно очерченной и эффективной системы контроля (отчетности и подотчетности).

Хозяйствующие субъекты различных форм собственности, преследующие получение прибыли, объединенные в коммерческий сектор местного сообщества, составляют следующую подсистему муниципального управления. Воздействие этого сектора на целостное развитие территории зависит от активности малого предпринимательства и бизнеса, поддержки домашних хозяйств. Преследуя частные интересы, работодатели, используя местные ресурсы, создают новые рабочие места, существенно пополняют местный бюджет, производят товары и услуги на местные рынки. Важнейшей функцией муниципального управления является поддержка малого предпринимательства и бизнеса, его цивилизованное развитие не в ущерб населению, местному сообществу.

Еще одной подсистемой муниципального управления являются неправительственные организации, общественные объединения, некоммерческие организации, осуществляющие благотворительную деятельность и не преследующие получение прибыли. Зарубежный опыт показывает, что в системе муниципального управления некоммерческий (общественный) сектор занимает все большее место, выполняя общественные работы, организуя жизнь местного сообщества на основе сопереживания и сострадания к людям, особенно наиболее социально незащищенным слоям населения, ущербным и неполным семьям, больным, беспризорным детям, людям с неустроенной судьбой.

В этой связи заслуживает внимания разработка в ряде муниципальных образований стратегических программ по совершенствованию муниципального управления. Приведем для примера программу, разработанную в Одинцовском районе Московской области. Она состоит из краткой преамбулы и пяти разделов1 [1 См.: Развитие Одинцовского района на 1998—2005 годы. Целевая комплексная программа. М., «Славянский диалог», 1999. С. 124-128.].

В преамбуле подчеркивается, что управление районом — сложная система управленческой деятельности, обеспечивающая функционирование и развитие всей жизнедеятельности района.

Местное самоуправление в системе государственного устройства решает следующие задачи:

укрепление основ народовластия;

создание условий для обеспечения жизненных интересов населения;

стабилизация политической системы;

подготовка кадров для муниципальных органов.

Далее в программе содержится анализ состояния местного самоуправления, определены этапы и ресурсное обеспечение программного продукта.

В зависимости от готовности и принятия стратегических и целевых программ будет изменяться и структура управления, то есть будет проводиться реорганизация отделов и служб администрации. В связи с этим будет меняться и ресурсное обеспечение, под которым понимаются бюджетные и внебюджетные источники.

Спрогнозирован социально-экономический результат реализации программы.

Следует подчеркнуть, что стратегические ориентиры, разработанные сегодня в целом ряде муниципальных образований, позволяют четко определить генеральную цель их развития, выделить ресурсы по ее достижению, на разных этапах грамотно осуществлять организационно-управленческие воздействия. Стратегии «нижнего уровня» управления должны быть дополнены стратегией центра в отношении развития и укрепления периферии, без которой прочного развития общества быть не может.

Стратегическая ошибка сегодняшней власти состоит в том, что, переместив всю тяжесть организации общественной жизни с трудовых коллективов (отраслевой принцип) на местные сообщества (территориальный принцип) и не предоставив в их распоряжение ресурсы и властные полномочия для решения принципиальных вопросов жизнеустройства населения, прежде всего возможностей владения, пользования и распоряжения собственностью, средствами производства, накопления ресурсов для модернизации производства, государство повторяет ту же ошибку, когда принципиальные вопросы социальной организации общественной жизни решаются на декларативной основе, без их достаточной научной проработки и обоснованности. Это очередной тупик и дискредитация идеи демократизации общественной жизни, прежде всего идеи демократизации местного управления, что в конечном итоге обуславливает кризис власти и управления в целом.

Итак, система муниципального управления — это совокупность согласованных, скоординированных мер и регулирующего воздействия всех субъектов управления на муниципальные процессы, с целью устойчивого, целостного развития местного сообщества, создания благоприятных условий жизнедеятельности населения за счет рационального использования местных ресурсов.

Вопросы для повторения

1. Система муниципального управления: сущность, тенденции развития.

2. Специфика системы муниципального управления и властных отношений. Необходимость более четкого разделения функций управления между центром, субъектами федерации и местными сообществами.

3. Основные компоненты системы муниципального управления, взаимосвязи между ними.

Вопросы для обсуждения

1. Считаете ли Вы имеющуюся сегодня систему муниципального управления в знакомом Вам местном сообществе эффективной? Если нет, то почему?

2. Каковы тенденции развития системы муниципального управления в мире, в России, в частности?

3. Какова главная закономерность развития системы муниципального управления? Как она реализуется в России? Если недостаточно, то почему?

Глава 19. Конституционно-правовое

регулирование муниципальных

отношений

Местное самоуправление является сложным комплексным социально-правовым и демократическим институтом гражданского общества и правового государства, включающим в себя многообразные по содержанию общественные отношения. Среди них можно выделить следующие группы:

возникающие в процессе выбора населением организационных форм местного самоуправления, его структуры, формирования органов местного самоуправления;

связанные с деятельностью местного самоуправления, его органов по управлению муниципальной собственностью, муниципальным хозяйством, формированием и исполнением местного бюджета, управленческой и контрольной деятельностью в различных сферах;

возникающие в процессе осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, переданных им в соответствии с законодательством, организации и исполнения ими нормативных правовых актов органов государственной власти;

связанные с реализацией органами местного самоуправления конституционного права на судебную защиту, компенсацию расходов, возникающих в связи с возложением на них дополнительных полномочий, а также с неправомерными действиями органов государственной власти.

В каждой из названных групп перечисленных отношений складываются и отношения управления, необходимые для обеспечения оптимальных организационных условий совместной деятельности людей, направленной на достижение общего результата. Поскольку право является важнейшим механизмом социального управления в правовом государстве, общественные отношения в сфере местного самоуправления также должны регулироваться соответствующими правовыми средствами. К ним относятся, прежде всего, законодательные акты, издаваемые органами государственной власти (в унитарных государствах — центральными, в федеративных — федеральными и субъектов федерации).

Объем конституционного регулирования муниципальных отношений в унитарных государствах неодинаков. Например, в Конституции Франции 1958 года говорится только о том, что «местными коллективами республики являются коммуны, департаменты, заморские территории», которые «свободно управляются выборными советами в соответствии с условиями, предусматриваемыми законом». Конституции некоторых государств содержат о местном самоуправлении целые главы и разделы, как, например, конституция Японии (глава VIII «Местное самоуправление»), Монголии (глава 4 «Административно-территориальные единицы Монголии, их управление»), Болгарии (глава 7 «Местное самоуправление и местная администрация»), Испании (раздел, посвященный территориальной организации государства и местному управлению).

В отдельных странах с федеративным политико-территориальным устройством национальные конституции определяют только основные принципы формирования и деятельности местных органов, возлагая правовое регулирование муниципальных отношений на субъекты федерации, как, например, в США. Основной закон Германии устанавливает лишь, что «в землях, уездах и общинах народ должен иметь представительство, созданное всеобщими, прямыми, свободными, равными и тайными выборами».

В основе функционирования органов местного самоуправления демократических государств лежат принципы организационной самостоятельности, законности, гласности, коллегиальности и единоначалия в организации деятельности, ответственности перед государством и населением, что, в свою очередь, позволяет обеспечивать оптимальную децентрализацию в системе управления обществом и государством, делая ее более адаптированной к местной специфике, обусловленной культурными и иными исторически сложившимися традициями.

Повсеместно утвердился «принцип субсидиарности», в силу чего ресурсное обеспечение организационных структур местного самоуправления соизмеряется с объемом реализуемых полномочий. Подобный подход существенно снизил долю государственного финансирования деятельности органов местного самоуправления, несмотря на то, что государственные дотации по-прежнему остаются важным элементом доходной части муниципальных бюджетов, а их предоставление предполагает четко формализованные схемы определения размеров по ряду весьма объективных показателей, включая установленные нормативы на душу населения с поправочными коэффициентами, учитывающими размер территориальной единицы, численность населения, налоговый потенциал и т. п.

Конституция Российской Федерации содержит ряд принципиально важных положений в статьях 3, 8, 9, 12, 15, 24, 32,-33, 40, 41, 43, 46, 68, 72, 97 и специальной главе 8 «Местное самоуправление» (ст. ст. 130—133), определяющих сущность современной концепции местного самоуправления:

право населения на самоорганизацию и на признание городских, сельских поселений, территорий проживания в качестве муниципальных образований;

местное самоуправление осуществляется гражданами путем референдума, выборов и других форм прямого волеизъявления населения;

органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти;

местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно;

право населения на самобытность организации власти на своей территории, самостоятельное определение структуры органов местного самоуправления;

изменение границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, допускается только с учетом мнения населения;

право на самостоятельное владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью;

право на финансовую самостоятельность, наличие местного бюджета;

право на судебную и иные формы защиты.

Конституционные положения о местном самоуправлении детализируются и развиваются текущим законодательством государств, которое можно условно разделить на два блока. Первый блок - правовые акты по вопросам местного самоуправления. Среди них можно выделить общие законы о местном самоуправлении (например, Закон о местном самоуправлении 1947 года в Японии, Закон об организации деятельности органов местного управления 1974 года в Новой Зеландии, Коммунальный закон 1977 года в Швеции, Акты о местном управлении 1972 года и 1985 года в Великобритании) и законы, регламентирующие отдельные направления муниципальной деятельности (например, Законы о коммунальных налогах 1928 года и 1965 года в Швеции). Второй блок - правовые акты, содержащие нормы, регулирующие деятельность местных органов (например, Жилищный закон 1985 года в Великобритании).

Если следовать предложенной классификации, то формирование первого блока федерального законодательства по вопросам местного самоуправления в нашей стране основывается на норме, содержащейся в пункте «н» статьи 72 Конституции Российской Федерации, которая относит к предметам ведения Федерации и ее субъектов установление общих принципов организации местного самоуправления.

Разработка и принятие федеральных законов, регламентирующих отдельные направления деятельности местного самоуправления, обуславливается полномочиями органов государственной власти Российской Федерации в области местного самоуправления, установленными ст. 4 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Второй блок федеральных законов связан с предметами ведения местного самоуправления. При внимательном рассмотрении всего перечня вопросов местного значения не трудно убедиться, что каждый из них попадает в определенную сферу регулирования того или иного федерального закона или ведомственного нормативного акта. Следовательно, в процессе развития законотворческого процесса в Российской Федерации по вопросам местного самоуправления целесообразно исходить из принципа системного единства законодательства, с учетом того, что в иерархии законов, регулирующих муниципальные отношения, Конституция Российской Федерации и Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» являются основополагающими.

Как в любой правовой системе, в законодательстве субъекта Российской Федерации о местном самоуправлении необходим правовой акт, выполняющий функцию ее центра, определяющий характер всего массива соответствующих правовых актов, собирающий их в один действующий системный блок. Учитывая комплексность муниципальных отношений, этот правовой акт должен носить кодификационный характер, закреплять основные понятия, принципы, положения и институты, которые будут конкретизироваться и детализироваться в других отраслевых законодательных актах. Отличительными признаками кодификационных актов являются высокая юридическая целостность и внутренняя согласованность, стабильность и устойчивость содержащихся в них норм, широкий круг регулируемых ими отношений. Поэтому вполне правомерен вопрос о разработке и принятии примерного (модельного) «Муниципального кодекса субъекта Российской Федерации». Спецификой модельных актов является то, что они получают юридическую силу только после их принятия (возможно в переработанном виде) представительными органами местного самоуправления или населением муниципального образования непосредственно. Пока эту роль выполняют законы о местном самоуправлении, о местном референдуме, о порядке подготовки и проведения муниципальных выборов, о бюджетном, регулировании, о муниципальной службе, об административных правонарушениях, связанных с осуществлением местного самоуправления и т. д., зачастую несистематизированных и противоречащих федеральному законодательству.

Наряду с законами некоторые субъекты Российской Федерации разрабатывают положения, которые регламентируют порядок решения таких вопросов местного самоуправления, как передача объектов собственности субъектов Российской Федерации в муниципальную собственность, регистрация уставов муниципальных образований и др.

Одним из способов реализации местного самоуправления, как разновидности публичной власти, является публично-правовой договор. Развитие практики применения подобных договоров сдерживается отсутствием качественной правовой регламентации процесса подготовки, издания, реализации, установления недействительности, правового режима функционирования, судебной защиты в случае неисполнения либо ненадлежащего исполнения договора. В отличие от законов, закрепляющих нормы, действующие во всех муниципальных образованиях, договорами можно было бы регулировать особенности каждого муниципального образования. Тем самым была бы решена одна из наиболее сложных задач местного самоуправления — учет специфики каждой территории.

В целом, формирование законодательства по вопросам местного самоуправления в субъектах Российской Федерации носит противоречивый характер, а правовая основа местного самоуправления и практика ее применения остаются весьма уязвимыми. Сложившаяся ситуация отягощается еще и тем, что процедура предоставления на экспертизу нормативных актов в должной мере не регламентирована и не является обязательной. Заключение Министерства юстиции Российской Федерации о несоответствии нормативного правового акта субъекта Российской Федерации Конституции Российской Федерации и федеральному законодательству в основном носит рекомендательный характер и, как правило, правовых последствий не имеет.

Следующая группа муниципальных отношений регулируется правовыми актами, принимаемыми путем прямого волеизъявления населения муниципального образования, органами местного самоуправления.

Наделение местного самоуправления правотворческими функциями призвано обеспечить ликвидацию пробелов в правовом регулировании правоотношений, складывающихся в процессе функционирования местного самоуправления. Реализация правотворческих функций осуществляется посредством внесения в органы местного самоуправления правотворческих

инициатив. Именно с этой стадии начинается прохождение проекта нормативного правового акта в представительных органах муниципальных образований.

Главной задачей правотворчества органов местного самоуправления является выработка и утверждение правовых норм. Внешней формой выражения и закрепления норм муниципального образования является нормативный акт, издаваемый органами местного самоуправления или принимаемый непосредственно населением. В соответствии с Конституцией Российской Федерации народ осуществляет принадлежащую ему власть через органы местного самоуправления. Поэтому нормы, формулируемые органами местного самоуправления, в установленных пределах обладают общеобязательностью и гарантированностью со стороны государства, то есть содержат такие нормы, акты, которые приобретают характер нормативно-правовых и включаются в общую нормативно-правовую систему.

Муниципальное правотворчество осуществляет следующие основные функции:

обновление нормативно-правового материала;

восполнение пробелов в праве;

упорядочение действующих нормативных правовых актов.

Наиболее важной из них является функция обновления, реализация которой позволяет оперативно реагировать на изменяющиеся условия жизни и новые потребности местного сообщества в форме выработки новых или дополнительных нормативных актов либо замены устаревших норм, утративших свое значение или противоречащих новым обстоятельствам. Конституцией и законами Российской Федерации органы местного самоуправления наделены правом создавать юридические нормы по вопросам местного значения.

Важнейшим такого рода актом, согласно ст. 8 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», является устав муниципального образования. Устав разрабатывается муниципальным образованием самостоятельно и служит основным правовым актом, с которым соотносятся другие акты, решения и действия местного самоуправления и его органов на подвластной им территории. Порядок его разработки, принятия и изменения находится в ведении муниципального образования. Главное и единственное требование к уставам — их соответствие Конституции Российской Федерации, федеральным законам и законам субъектов Федерации. Предусматривается два пути принятия устава муниципального образования: населением непосредственно (местным референдумом или на сходе граждан) и представительным органом местного самоуправления. Порядок государственной регистрации устава муниципального образования определяется законами субъектов Российской Федерации. Основанием для отказа в регистрации устава может быть только противоречие его Конституции Российской Федерации, федеральным законам и законам субъектов Российской Федерации. При этом отказ в государственной регистрации может быть обжалован в судебном порядке как органами местного самоуправления, так и гражданами. Устав муниципального образования вступает в силу после его официального опубликования (обнародования). Изменения и дополнения в уставы муниципальных образований подлежат государственной регистрации в том же порядке, что и регистрация уставов.

Устав обладает высшей юридической силой в системе норм, принимаемых органами местного самоуправления. Это означает, что все акты, принимаемые органами местного самоуправления, должны соответствовать уставу, заложенной в нем концепции, принципам и нормам. Высшая юридическая сила устава муниципального образования означает также и необходимость следования всеми субъектами права, расположенными на территории муниципального образования, правилам, установленным в уставе муниципального образования. Устав, являясь основой для дальнейшего нормотворчества, естественно, не может урегулировать все отношения, возникающие на местном уровне местного самоуправления. Поэтому для реализации устава необходимо принятие иных местных нормативных правовых актов.

Согласно Федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» органы и должностные лица местного самоуправления по вопросам своего ведения принимают правовые акты. Правовые акты органов и должностных лиц местного самоуправления являются одним из важных элементов механизма правового регулирования муниципальных отношений. В зависимости от своих юридических свойств, правовые акты органов и должностных лиц местного самоуправления подразделяются на нормативные акты и индивидуальные акты. С помощью нормативных актов на местном уровне устанавливаются нормы муниципального права. С помощью индивидуальных актов осуществляется оперативное устранение недостатков в работе муниципальных служащих, применяются меры воздействия на нарушителей дисциплины и т. д. Необходимость принятия индивидуальных актов связана с осуществлением организационной, исполнительной и контрольной деятельности в системе местного самоуправления. Правовые акты органов и должностных лиц местного самоуправления могут быть отменены только этими органами и должностными лицами, либо признаны недействительными по решению суда.

Среди актов представительных органов различаются резолюции, заявления, обращения. Главы муниципальных образований и главы администраций принимают либо нормативные акты — постановления, либо ненормативные — распоряжения. Руководители структурных подразделений издают приказы (в некоторых уставах добавляются правила и инструкции). Из принимаемых правовых актов органами, выборными должностными и должностными лицами местного самоуправления, как правило, акты представительных органов обладают большей юридической силой. Это имеет важное значение для выполнения представительным органом функции контроля за деятельностью местной администрации. Следует отметить и то, что подобным актам свойственно организационно-правовое разнообразие. Так, например, территориальный Совет г. Губкина и Губкинского района Белгородской области одним из первых принял Положение об органах территориального общественного самоуправления сельских и поселкового округов Губкинского района, позволившее сформировать на территории района органы ТОС — земские собрания, наделив их компетенцией в решении вопросов местного значения на подведомственной им территории.

Дата добавления: 2015-04-29