ВВЕДЕНИЕ 24 страница. 10) создание условий для жилищного и социально-культурного строительства;

10) создание условий для жилищного и социально-культурного строительства;

11) контроль за использованием земель на территории муниципального образования;

12) регулирование использования водных объектов местного значения, месторождений общераспространенных полезных ископаемых, а также недр для строительства подземных сооружений местного значения;

13) организация, содержание и развитие муниципальных энерго-, газо-, тепло- и водоснабжения и канализации;

14) организация снабжения населения и муниципальных учреждений топливом;

15) муниципальное дорожное строительство и содержание дорог местного значения;

16) благоустройство и озеленение территории муниципального образования;

17) организация утилизации и переработки бытовых отходов;

18) организация ритуальных услуг и содержание мест захоронения;

19) организация и содержание муниципальных архивов;

20) организация транспортного обслуживания населения и муниципальных учреждений, обеспечения населения услугами связи;

21) создание условий для обеспечения населения услугами торговли, общественного питания и бытового обслуживания;

22) создание условий для деятельности учреждений культуры в муниципальном образовании;

23) сохранение памятников истории и культуры, находящихся в муниципальной собственности;

24) организация и содержание муниципальной информационной службы;

25) создание условий для деятельности средств массовой информации муниципального образования;

26) создание условий для организации зрелищных мероприятий;

27) создание условий для развития физической культуры и спорта в муниципальном образовании;

28) обеспечение социальной поддержки и содействие занятости населения;

29) участие в охране окружающей среды на территории муниципального образования;

30) обеспечение противопожарной безопасности в муниципальном образовании, организация муниципальной пожарной службы.

Муниципальные образования вправе принимать к своему рассмотрению иные вопросы, отнесенные к вопросам местного значения законами субъектов Российской Федерации, а также вопросы, не исключенные из их ведения и не отнесенные к ведению других муниципальных образований и органов.

Вся совокупность перечисленных вопросов дает представление об объеме функций органов местного самоуправления. Для реализации этих функций органы местного самоуправления наделяются определенными полномочиями. Таким образом, структура органов местного самоуправления, которые создаются в муниципальном образовании, определяется исходя из тех функций и полномочий, которыми они наделены федеральными и областными законами, уставом муниципального образования и иными нормативными актами.

В ходе экономической и политической реформ существенные изменения произошли в объекте управления. Значительная часть предприятий сферы обслуживания изменила форму собственности. Раньше исполкомы городских и районных Советов, как местные органы государственной власти, взаимодействовали с государственными предприятиями и организациями в производстве для населения товаров и услуг, развитии социальной инфраструктуры жилищно-коммунальной сферы.

Поэтому сегодня общая схема организационной структуры администрации муниципального образования с учетом рассмотренных факторов может выглядеть следующим образом (рис. 18).

Немаловажным является и то, что муниципальные образования сами стали собственниками, но в структуре муниципальной собственности большую часть составляют затратные предприятия и учреждения: жилье, лечебные учреждения и учреждения культуры, образования, спорта и т. п.

Нельзя не заметить и принципиальных перемен в социальной сфере. Например, сегодня одной из актуальных задач не только государства, но и органов местного самоуправления является проблема занятости населения. Таким образом, в новых условиях нужны совершенно иные подходы со стороны органов местного самоуправления к управлению всеми сферами экономической и социальной жизни муниципального образования, что неизбежно отражается в структуре органов исполнительной власти.

Актуален вопрос разграничения полномочий между органами государственной власти и органами местного самоуправления с целью освободить органы местного самоуправления от исполнения не свойственных им функций. Осуществить это на практике и тем более на новой правовой основе отработать механизм взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления в решении всего комплекса вопросов развития и жизнеобеспечения конкретной территории чрезвычайно сложно.

Рис. 18. Общая схема организационной структуры

администрации муниципального образования

Все вопросы местного значения можно разделить на две группы. Первая группа — вопросы, которые органы местного самоуправления решают самостоятельно. К этой группе можно отнести принятие и изменение уставов муниципальных образований, контроль за их соблюдением, благоустройство и озеленение территории муниципального образования и др. Вторую группу составляют вопросы, являющиеся сферой совместной деятельности государства и местного самоуправления. В первую очередь речь идет об участии органов местного самоуправления наряду с органами государственной власти в обеспечении прав граждан на жилище, охрану здоровья и оказание медицинской помощи, на обеспечение общедоступного образования в муниципальных образовательных учреждениях, охрану общественного порядка.

Следовательно, необходимо определить четкую ответственность за развитие образования и здравоохранения между органами власти.

Еще один аспект работы по разграничению полномочий, который надо иметь в виду. При переподчинении отдельных подразделений прежних администраций государственным органам у местных органов остаются подобные функции. Так, финансовые отделы и управления подчинены субъекту Федерации, но у муниципальных образований есть свой бюджет, свои финансовые отношения с другими субъектами, значит, для управления этой сферой должно быть создано соответствующее подразделение в администрации муниципального образования. И так по многим другим направлениям.

Приведенный перечень обстоятельств не является исчерпывающим. Можно назвать другие: крайне тяжелое финансовое положение, отсутствие достаточной нормативной базы, противоречивость нормативных актов и др., которые нельзя не учитывать при формировании организационных структур органов местного самоуправления, так как по существу — это те объективные условия, в которых им приходится действовать.

Определяя основные функции представительного органа, выделим две позиции из шести, отнесенных в ч. 3 ст. 15 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления» к исключительной компетенции выборных органов:

1) принятие общеобязательных правил по предметам ведения муниципального образования, предусмотренных его уставом — нормотворческая функция;

2) контроль за деятельностью органов и должностных лиц местного самоуправления — контрольная функция.

Для того, чтобы нормотворческая деятельность осуществлялась планомерно, целенаправленно и квалифицированно, в представительном органе из числа депутатов создаются постоянные комиссии: финансово-бюджетная, по управлению муниципальным хозяйством, по социальным вопросам и др.

Субъектами муниципального права могут быть как депутатские комиссии, так и отдельные группы депутатов или администрация и ее подразделения, но в любом случае проект нормативного акта перед вынесением на общее обсуждение должен быть обсужден в соответствующей депутатской комиссии.

Исполнение контрольной функции может быть осуществлено тремя путями:

а) созданием специальной депутатской контрольной комиссии, которая будет контролировать исполнение всех принятых решений;

б) путем проведения соответствующих проверок постоянными комиссиями;

в) созданием временных комиссий по конкретным вопросам.

В ряде муниципальных образований в выборных органах создаются президиумы или советы, куда входят председатель, его заместитель и руководители комиссий. Подобные органы действуют как совещательные и могут быть полезны при планировании работы, при выработке общей стратегии по важнейшим вопросам жизнедеятельности муниципального образования.

В решении местных задач многое могут делать территориальные органы общественного самоуправления (ТОС).

ТОС — это составная часть системы местного самоуправления, которое осуществляется на части территории местного сообщества. Только тогда, когда люди поймут, что они сами могут улучшить окружающую их среду и будут иметь возможность делать это, наша жизнь изменится к лучшему. А ТОС, как одна из форм осуществления власти народом, способна выполнить такую задачу.

В соответствии с п. 1 ст. 27 Закона РФ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» под территориальным общественным самоуправлением понимается самоорганизация граждан по месту их жительства на части территории муниципального образования (территориях поселений, не являющихся муниципальными образованиями, микрорайонов, кварталов, улиц, дворов и других территориях) для самостоятельного и под свою ответственность осуществления собственных инициатив по вопросам местного значения непосредственно населением или через создаваемые им органы территориального общественного самоуправления.

С ними должны считаться все властные структуры и хозяйствующие субъекты, расположенные на территории действия ТОС, для чего необходимо законодательно закрепить правовой статус ТОС и его органов.

Правомочия и правоотношения ТОС первоначально были урегулированы Законом РФ «О местном самоуправлении в Российской Федерации» (1991 г.). В связи с принятием новой Конституции, закрепившей разделение предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами и самостоятельность местного самоуправления, а также ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» возникла насущная необходимость урегулировать:

правовой статус органа и выборного лица ТОС;

порядок регистрации органов ТОС;

ответственность органов и выборных лиц ТОС.

Но кроме правового закрепления функций ТОС важно разрешить и ряд проблемных вопросов, влияющих на всю деятельность местной общины. Основная проблема, от разрешения которой зависят как сама структура ТОС и возможность правильного функционирования, так и возможность найти конкретные ответы на другие немаловажные вопросы, — это правовая природа органа территориального самоуправления.

В настоящее время многие субъекты РФ и муниципальные образования приняли собственные нормативные акты о ТОС. В этих актах они совершенно по-разному подходят к вопросу о территориальном общественном самоуправлении. Например, в законе Ставропольского края, нормативных актах городов Мурманск, Тверь, Калининград органы ТОС являются частью системы местного самоуправления, а в законе Ярославской области, положении г. Екатеринбурга органы ТОС являются общественными объединениями.

Последние сформированы как общественные организации, объединяющие граждан-соседей по интересам.

В то же время органы ТОС, сформированные населением, исходя из определенной, заранее установленной процедуры волеизъявления и наделенные полномочиями выступать от лица всего территориального сообщества, имеют некоторые властно-распорядительные функции при решении делегированных задач органов местной власти. Такой тип организации получил наибольшее распространение и является более приемлемым для осуществления демократических принципов государства в обеспечении прав самореализации личности.

В соответствии с Законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» ТОС является формой осуществления населением местного самоуправления наряду с такими формами, как местный референдум, муниципальные выборы, собрания (сходы) граждан, народная правотворческая инициатива, обращения граждан в органы местного самоуправления.

Кроме того, ТОС имеет следующие отличительные признаки:

представительный характер — орган ТОС — представляет интересы всех жителей микрорайона, создается в выборном порядке;

территориальный принцип организации и деятельности — действует только на части территории муниципального образования, в то время как самое малое (по территориальному принципу) местное общественное объединение действует на территории всего муниципалитета.

Следовательно, ТОС является формой осуществления местного самоуправления, а органы ТОС являются составной частью системы местного самоуправления и призваны обеспечивать развитие инициативы и расширение возможностей самостоятельного решения вопросов социально-экономического развития соответствующей территории, укрепление гарантий реализации прав и свобод граждан.

Существующая законодательная база обеспечивает органы территориального общественного самоуправления всеми перечисленными признаками, а, следовательно, есть еще одно подтверждение тому, что органы ТОС входят в общую систему местного самоуправления, а не являются одним из субъектов системы общественных формирований.

Признав орган ТОС входящим в систему местной власти, в будущем, возможно, целесообразно обеспечить формирование представительного двухпалатного органа местного самоуправления, в нижнюю палату которого войдут депутаты, избранные по одномандатным округам. Верхнюю же палату составят представители органов ТОС по норме представительства в соответствии с Уставом муниципального образования. Такая структура представительного органа позволит более полно учитывать мнение большинства населения при принятии решений (представители ТОС лучше знают проблемы своей общины), которые гораздо быстрее будут донесены до населения и более доходчиво им разъяснены.

Как видно, пока делаются первые шаги по переходу от представительной демократии к демократии участия. А это, как показывает опыт развитых стран, требует новых форм взаимодействия с жителями, более активной деятельности депутатов с избирателями, чтобы добиться их согласия, понимания, поддержки, соучастия.

Новый тип демократии — демократия участия — предоставляет больше возможностей для самореализации творческого потенциала каждой личности. В этом — главное условие устойчивого развития местного сообщества.

Вопросы для повторения

1. Система органов местного самоуправления.

2. Организационные модели местного самоуправления.

3. Территориальное общественное самоуправление.

Вопросы для обсуждения

1. Какая организационная модель местного самоуправления больше всего подходит для России?

2. Что относится к вопросам местного значения?

3. Каковы пути совершенствования работы органов местного самоуправления?

Глава 21. Организационные системы

муниципального управления

(мировой опыт)

Эффективность муниципальной деятельности во многом зависит от организационной системы местного самоуправления, которая представляет собой совокупность институтов непосредственной демократии, органов и должностных лиц местного самоуправления.

Международной практике местного самоуправления известны разнообразные формы прямого волеизъявления граждан. Высшим непосредственным выражением воли населения являются выборы органов и должностных лиц местного самоуправления. Каждая избирательная кампания стимулирует развитие социальной активности граждан, способствует выявлению их насущных потребностей, создает необходимые предпосылки для их удовлетворения. Применяемые в зарубежных странах демократические системы выборов в органы местного самоуправления отличаются многообразием.

Так, во Франции муниципальные выборы осуществляются прямым всеобщим голосованием. Для обладания правом голоса необходимо иметь французское гражданство, являться совершеннолетним, правоспособным и не быть лишенным гражданских прав. Эти условия должны выполняться кумулятивно, т. е. одновременно. При этом необходимо:

иметь в коммуне место жительства или проживать в ней не менее 6 месяцев;

числиться в списке налогоплательщиков в течение 4 лет;

проживать в коммуне в связи с исполнением обязанностей государственного служащего определенной категории.

Эти условия могут соблюдаться не кумулятивно, а альтернативно, т. е. не обязательно все одновременно, а хотя бы одно из них.

По законодательству некоторые лица, не имеющие вышеуказанных прямых связей с коммуной, могут быть, тем не менее, внесены в избирательные списки. Это, например, речники, не имеющие постоянного места жительства граждане, французы, работающие за границей. В этом случае они должны быть приписаны к коммуне.

Муниципальные выборы проводятся во всех коммунах одновременно. Дата выборов назначается декретом.

Организация выборов различна в зависимости от размеров коммуны. В коммунах, насчитывающих менее 3,5 тыс. жителей, голосование идет по мажоритарной системе в два тура. Избиратель имеет право вносить изменения в списки во время голосования: вычеркивать одни кандидатуры и добавлять другие. Для избрания в первом туре кандидатам необходимо набрать половину так называемых «засчитываемых» голосов (засчитываемыми или действительными называются голоса всех проголосовавших минус пустые и неправильно заполненные бюллетени). Причем число этих голосов должно составлять не менее четверти числа зарегистрированных избирателей.

Если не все места заполняются после первого тура, проводится второй тур в следующее воскресенье для избрания советников на оставшиеся места. Выставить свои кандидатуры могут все, кто не был избран в первом туре, а также лица, не вошедшие в первый список. Для избрания во втором туре достаточно набрать относительное большинство голосов.

В коммунах, насчитывающих более 3,5 тыс. жителей, выборы проходят путем голосования по спискам в два тура с использованием как мажоритарной, так и пропорциональной систем. Избираемые не могут выставлять свои кандидатуры индивидуально, а только в составе так называемых закрытых списков различных партий, движений и т. п. Избиратель не имеет право изменять список при голосовании.

Если один из списков получил абсолютное большинство голосов и собрал четверть списочного состава избирателей, то второго тура не будет. Все места в муниципальном совете заполняются следующим образом:

победивший список получает половину мест «с округлением вверх» (если нужно заполнить 69 мест, то победивший список получает 35);

вторая половина мест заполняется по пропорциональной системе в соответствии с распределением голосов между партийными списками, при этом победившая партия также участвует в распределении мест.

Если ни один из списков не получил абсолютного большинства голосов в первом туре или четверти списочного состава избирателей, то проводится второй тур. В нем участвуют только списки, получившие в первом туре не менее 10% голосов (засчитываемых или действительных). При этом нет препятствий к изменению списков между двумя турами: разрешается сводить в единый список кандидатов, выступавших в первом туре в соперничавших списках, но при условии, что каждый из объединяемых списков собрал не менее 5% голосов в первом туре. После утверждения списков в префектуре избиратели уже не могут изменять их в день выборов. После второго тура список, собравший большинство голосов, получает большинство мест. Оставшиеся места распределяются пропорционально между другими партийными списками, из которых исключаются списки, получившие менее 5% голосов.

Выборы в генеральные советы департаментов проводятся по мажоритарной системе в два тура по принципу «один депутат от кантона». Например, департамент Верхней Гаронны разделен на 50 кантонов, значит, и генеральный совет имеет такое же число советников. Кантоны образуются только в целях проведения выборов. Деление на кантоны — прерогатива правительства. Их число и границы могут быть изменены только правительственным декретом.

Для избрания в первом туре голосования кандидату необходимо набрать абсолютное большинство «засчитываемых» (действительных) голосов и не менее четверти голосов зарегистрированных избирателей. Для победы во втором туре достаточно набрать относительное большинство, т. е. больше голосов, чем соперники; для выдвижения кандидатом на второй тур необходимо набрать в первом туре не менее 10% голосов зарегистрированных избирателей.

Выборы в Региональные советы проводятся по пропорциональной системе. Голосование проходит по закрытым спискам.

Избиратели не имеют права изменять их во время выборов. Списки, собравшие менее 5% голосов, не получают ни одного места.

В США активным избирательным правом на муниципальных выборах обладают граждане, достигшие определенного возраста (в 46 штатах — 21 года, в Джорджии, Кентукки — 18 лет, на Аляске - 19, Гавайях - 20 лет) и прожившие в штате, графстве и избирательном округе установленный минимальный срок (различается от штата к штату).

Важным элементом организации муниципальных выборов является формирование избирательных округов. В соответствии с законами штатов муниципальными советами образуются округа двух различных типов:

территория муниципалитета составляет один избирательный округ, от которого избираются все члены совета;

территория муниципалитета подразделяется на ряд одномандатных или многомандатных округов (многомандатные округа превалируют).

Первый тип округов создается в 62% городов страны с населением свыше 5 тыс. жителей, второй — в 21% городов, 17% городов применяют различные комбинации обоих типов.

Основным способом выдвижения кандидатов на муниципальных выборах, как и при выборах в вышестоящие органы, являются праймери, т. е. первичный отбор претендентов, осуществляемый путем голосования. При партийных праймери кандидатом от данной партии становится лицо, получившее при голосовании наибольшее количество голосов сторонников партии. В случае проведения выборов на непартийной основе кандидатами признаются обычно два лица, набравшие наибольшее количество голосовою сравнению со всеми другими претендентами, участвовавшими в праймери.

Определение результатов выборов осуществляется, в основном, по мажоритарной системе относительного большинства. Пропорциональная система встречается очень редко,

Путем прямых выборов целиком образуются лишь две трети советов графств. В одной трети графств практикуются другие способы формирования советов. Например, совет графства может формироваться из выборных должностных лиц, представителей городских муниципалитетов (в отдельных случаях), судьи графства как председателя и мировых судей в качестве членов. Судья графства по должности может являться председателем совета, члены которого избираются населением. Назначение, должностной принцип и двухстепенные выборы нередко используются в США для формирования советов специальных округов.

Наряду с выборами в системе местного самоуправления применяются и другие формы прямого волеизъявления граждан.

Так, в США применяется несколько видов местного референдума. В ряде штатов действует институт обязательного референдума, на который советы выносят проекты муниципальных хартий и поправок к ним, решения о займах, изменениях муниципальной территории. Реже используется так называемый добровольный референдум, проводимый по усмотрению муниципальных советов. При этой форме референдума неодобрение избирателями проекта решения муниципалитета не имеет юридической силы. Существует и референдум третьего типа, который назначается при поступлении от избирателей петиции, требующей пересмотра принятого муниципалитетом решения.

С референдумом тесно связан институт инициативы. Под инициативой понимается право избирателей (обычно от 5 до 10% избирателей, принявших участие в предыдущих выборах) внести в муниципалитет петицию о принятии того или иного решения, проект которого исходит от населения. Отклоненный муниципалитетом проект обычно выносится на референдум.

Муниципальными хартиями в 28 штатах предусматривается институт отзыва. Отзыв может быть применен в отношении советников, выборных чиновников, иногда и назначаемых должностных лиц.

Так, например, мэры Лос-Анджелеса отзывались дважды: в 1909 и в 1938 гг., мэры Сиэтла - в 1910 и 1931 гг. Избиратели города Лонг-Бич в Калифорнии в 1934 г. отозвали сразу весь муниципальный совет, избиратели города Форт-Уорт в Техасе в 1938 г. отозвали 6 членов совета.

В Великобритании официально принятыми формами непосредственного

участия населения в муниципальном управлении являются приходские собрания и публичные обсуждения проектов муниципальных решений. Приходские собрания собираются один-два раза в год. Открытые обсуждения проводятся в основном по поводу нормативных актов, которые до их принятия подлежат обязательному опубликованию.

Зарубежный опыт свидетельствует о многообразии форм организации муниципального управления.

Так, в США в результате эволюционного развития местного самоуправления сложились три основных формы: «мэр — совет», «совет — менеджер», «комиссионное управление».

Традиционной является форма «мэр — совет». До сих пор она продолжает оставаться наиболее распространенной. В колониальный период, следуя английской практике, американские города управлялись муниципальными советами, объединявшими всю исполнительную, нормотворческую и судебную власть. В большинстве случае мэры избирались вместе с другими членами советов и не играли какой-либо существенной самостоятельной роли. Но постепенно, в течение XIX в., полномочия мэра возрастали при одновременном падении роли советов.

В настоящее время в США используются две основные модификационные формы мэр — совет: «слабый» мэр и «сильный» мэр.

Система «слабый» мэр — совет» в наибольшей мере сохраняет черты, присущие старой практике муниципального управления. При «слабом» мэре действует «сильный» совет, который не только осуществляет нормотворческие полномочия, общее руководство и контроль над деятельностью исполнительного аппарата, но и занимается многими оперативными вопросами управления. Ему принадлежит и право назначать чиновников на наиболее важные посты в муниципальном аппарате. В рамках советов обычно создаются комитеты по отдельным направлениям городского управления, которые фактически руководят работой многих муниципальных подразделений и служб.

При данной форме управления мэр избирается населением и наделяется некоторыми самостоятельными полномочиями (в том числе имеет ограниченное право вето на решения совета). Однако слабость позиций мэра связана с отсутствием у него широких прав в административных вопросах. «Слабый» мэр может назначать только второстепенных чиновников исполнительного аппарата и имеет ограниченные возможности контролировать и координировать деятельность этого аппарата.

Есть еще один фактор, ослабляющий позиции мэра. Это наличие относительно самостоятельных специализированных советов и комиссий (их члены могут как назначаться, так и избираться населением), занимающихся многими конкретными вопросами городской жизни и нередко наделенных прямыми административными полномочиями.

Практика показывает, что при наличии в городах сложных социально-экономических проблем и противоречий система «слабый» мер — совет» ведет к заметному снижению эффективности местного управления. В настоящее время она используется в основном только в небольших городах и вилиджах. В крупных городах «слабых» мэров почти не осталось. В течение XX в. их постепенно заменили «сильные» мэры, наделенные довольно широкими полномочиями как в политических, так и в административных вопросах.

«Сильный» мэр сосредоточивает в своих руках почти весь контроль над исполнительным аппаратом. Ему принадлежит право назначать и освобождать от занимаемой должности руководителей департаментов и служб муниципалитета, составлять проект бюджета и организовывать его исполнение. Он может налагать труднопреодолимое вето на решения совета.

Советы в системе управления с «сильным» мэром обычно небольшие (состоят из 7—9 членов). Срок пребывания в должности «сильного» мэра и членов совета продолжительнее, чем при муниципальном управлении со «слабым» мэром (как правило, равен четырем годам). Хотя и в этой модификации муниципального управления наряду с мэром и членами совета некоторые должностные лица избираются, но их число и влияние обычно меньше, чем при системе со «слабым» мэром.

Такая форма руководства получила широкое распространение в крупных городах. Но у нее есть свои недостатки. Большая концентрация полномочий у мэра создает основу для напряженных и даже конфликтных отношений между ним и советом. Другая проблема возникает из-за совмещения мэром функций политического и административного руководства. Сильный в политическом отношении мэр может не обладать способностями и профессиональной подготовкой, необходимыми для эффективного управления административным аппаратом. Напротив, у мэра с качествами хорошего управляющего может недоставать черт политического лидера. В ряде городов эта проблема находит частичное разрешение с помощью введения в систему управления должности главного администратора, подотчетного мэру и обеспечивающего оперативное руководство работой муниципального аппарата.

Форма управления «совет — менеджер» является чисто американским нововведением в практику муниципального управления. Она возникла в начале XX в. на волне реформистского движения прогрессистов, стремившихся «очистить» городское управление от влияния боссизма и партийно-политического патронажа над муниципальным аппаратом. В противовес «городской политике» реформаторы-прогрессисты выдвигали принципы профессионализма, «эффективности» и «экономии» в управлении. Образцом для них служили формы и методы управления, используемые в частном бизнесе.

Дата добавления: 2015-04-29