Особенности организации местной власти в советский период развития государства

Характер и направленность процессов организации власти на местах коренным образом изменились после октября 1917 г. Был взят курс на лик­видацию старых органов местного самоуправления. Конечно, сразу од­ним ударом уничтожить их было нельзя, особенно в тех районах, где но­вые органы власти — Советы — только еще создавались. С 19 декабря 1917 г. функционировал даже специальный наркомат по делам само­управления, который возглавляли левые эсеры. Он просуществовал все­го три месяца и был упразднен после того, как левые эсеры в марте 1918 г. в знак протеста против заключения Брестского мира вышли из состава советского правительства.

К этому времени почти всюду органы земского и городского само­управлении оказались упраздненными. Ликвидация старых органов са­моуправления проводилась в соответствии с циркуляром Наркомата внутренних дел от 6 февраля 1918 г., в соответствии с которым подлежа­ли роспуску городские и земские органы самоуправления, выступающие против советской власти, а остальные органы самоуправления влива­лись в аппарат местных Советов, «дабы не было двух однородных орга­нов, ведающих одной и той же работой».

Идея местного самоуправления, предполагающая известную децентра­лизацию власти независимость и самостоятельность органов самоуправления, вступила в противоречие с практическими задачами государства пролетарской диктатуры, являющегося по своей природе государством центр авизованным.

Вместе с тем надо иметь в виду, что в первые месяцы строительства советской государственности доминировала местная автономия. Мест­ные Советы не признавали никакого вмешательства со стороны центра: «Вся власть на местах» — таков был их лозунг. Это было время появления областных, губернских даже уездных республик во главе с собственны­ми Советами народных комиссаров.

Однако к середине 1918 г. раздробленность Советов, неподчинение их центру были изжиты. Конституция РСФСР 1918 г. определила отно­шение волостной власти к уездной, уездной — к губернской и этой по­следней — к. центру. В основу организации власти на местах был положен принцип единства системы Советов как органов государственной власти. Местные Советы и их исполнительные комитеты выступали как мест­ные органы государственной власти и управления, являясь структурной частью единого централизованного государственного аппарата управле­ния.

В соответствии с Конституцией система местных органов государст­венной власти включала областные, губернские (окружные), уездные (районные) и волостные съезды Советов, городские и сельские Сонеты, а также избираемые ими исполнительные комитеты. Городские и сель­ские Советы избирались непосредственно населением. Съезды Советов формировались на основе многостепенных выборов.

После принятия Конституции СССР 1936 г. и Конституции РСФСР 1937 г. все звенья представительной системы в Российской Федерации, как и в других союзных республиках, стали избираться па основе всеобщего рав­ного и прямого избирательного права при тайном голосовании. Система съездов Советов была упразднена: все местные представительные орга­ны государственной власти стали именоваться Советами.

Местные Советы являлись самыми многочисленными органами го­сударственной власти. В СССР в 80-е гг. насчитывалось свыше 51 тыс., а в РСФСР — более 28 тыс. местных Советов.

Срок полномочий местных Советов изменялся в процессе историче­ского развития Советского государства. Согласно Конституции РСФСР 1937 г местные Советы избирались сроком на два года. Конституция РСФСР 1978 л установила срок полномочий местных Советов в два с по­ловиной года. В соответствии с изменениями, внесенными в Конститу­цию РСФСР в 1989 г. (после принятия соответствующих поправок к Конституции СССР), срок полномочий местных Советов увеличило до пяти лет.

Законодательство о выборах устанавливало предельные нормы чис­ленного состава местных Советов. Так, в соответствии с Законом РСФСР о выборах народных депутатов местных Советов народных де­путатов 1989 г. в поселковые и сельские Советы избиралось до 50 депута­тов, в районные до 75 депутатов, а в городские — до 200 депутатов.

Исполнительными и распорядительными органами местных Советов являлись избираемые ими исполнительные комитеты в составе председате­ля, заместителей председателя, секретаря и членов.

Вопросы в пределах своей компетенции местные Советы рассматри­вали на сессиях, которые созывались их исполнительными комитетами. Сессия Совета длилась один день. На время ее работы Совет избирал пред­седателя и секретаря для ведения заседаний. Решения, принимаемые Советом на сессии, подписывались председателем и секретарем испол­нительного комитета.

Местные Советы избирали из числа депутатов постоянные комиссии для предварительного рассмотрения и подготовки вопросов, относя­щихся к ведению местных Советов.

Местные Советы, за исключением поселковых и сельских Советов, образовывали также отделы и управления исполнительных комитетов, которые подчинялись в своей деятельности как Советам и их исполни­тельным комитетам, так и соответствующим вышестоящим органам го­сударственного управления.

Депутаты местных Советов осуществляли свои полномочия, не по­рывая с производственной или служебной деятельностью.

В своей деятельности депутаты обязаны были руководствоваться об­щегосударственными интересами, учитывать запросы населения изби­рательного округа, добиваться воплощения в жизнь наказов избирате­лей. Депутаты отчитывались о своей работе перед избирателями, кол­лективами и общественными организациям^ выдвинувшими их кандидатами в депутаты. Депутат мог быть отозван по решению боль­шинства избирателей округа,

Избиратели давали наказы своим депутатам, которые должны были учитываться Советами при разработке планов экономического и соци­ального развития и составлении бюджета. Однако, как показала практи­ка, это зачастую выливалось в пустую формальность. Наказы подгоня­лись под планы, спускаемые сверху, или принимались только те из них, которые не доставляли больших хлопот. Значительное число наказов от­клонялось за неимением у местных Советов средств, необходимых для их осуществления.

Высшим организационным принципом построения и функционирования системы Советов являлся демократический централизм, допускающий формально самостоятельность и инициативу местных органов власти, но в действительности проявляющийся в жесткой централизации и кон­центрации государственной власти. В соответствии с этим принципом в ведении вышестоящих Советов находились нормотворчество и планово-регулирующая деятельность. Вышестоящие Советы осуществляли руководство деятельностью нижестоящих органов государственной вла­сти. Их акты были обязательны для исполнения нижестоящими совет­скими органами власти. Вышестоящие Советы вправе были отменять противоречащие закону решения нижестоящих Советов, которые были им подотчетны и подконтрольны,

Одним из организационно-правовых выражений демократического централизма являлось двойное подчинение исполнительных органов местных Советов: исполнительных комитетов, отделов и управлений.

Исполнительные органы были подотчетны местным Советам, которые их формировали, и одновременно подчинялись соответствующим орга­нам аппарата вышестоящих Советов. Бее это преследовало цель обеспе­чить необходимую степень централизации государственного управле­ния, прежде всего б вопросах планирования и бюджетно-финансовой деятельности.

Теория советского государственного права рассматривала местные Советы как представительные органы нового типа, сочетающие в своей деятельности принятие решений, их исполнение и контроль за проведением решений в жизнь. Этот принцип деятельности Советов был сформулирован В. И. Лениным, который развил применительно к Сонетам положе­ние К. Маркса о Парижской коммуне как «работающей корпорации», одновременно законодательствующей и исполняющей законы. Его реализация на практике должна была обеспечиваться организационным строением Советов, их местом и ролью в системе государственных орга­нов, правовым статусом их депутатов.

Местные Советы имели собственный исполнительный аппарат, ко­торый ими формировался и действовал под их руководством. Наиболее важные вопросы должны были решаться депутатами на сессиях Советов. Кроме того, депутаты избирались в состав исполнительных комитетов, в различные постоянные комиссии Советов, а также вели работу в своих избирательных округах. На сессиях Советов заслушивались отчеты о ра­боте исполнительных комитетов, отделов управлений исполнительных комитетов, постоянных комиссий, других органов, образуемых местными Советами. Местный Совет был рассмотреть вопрос о реализации своих решений и принять необходимые меры в целях их исполнения.

Однако местные Советы так и не обрели качеств «работающих корпо­раций», т. е. органов, самостоятельно решающих вопросы местной жизни, фактически реализующих свои конституционные полномочия, позво­ляющие осуществлять не только нормотворческую, но и управленче­скую функцию. Реальная власть на местах находилась в руках аппарата партийных органов, волю которых выполняли Советы.

Важной особенностью организации и деятельности Советов являлось партийное руководство ими, основные направления которого включали:

а) выработку политической линии и указаний по основным вопросам, связанным с реализацией Советами политики партии;

б) руководство формированием представительных органов, подбор, расстановку, обу­чение и воспитание кадров, работающих в Советах;

в) контроль за дея­тельностью советских органов по реализации партийных директив.

Местные Советы находились также в зависимости от исполнитель­ных и распорядительных органов. Формально исполнительные комитеты были подотчетны и подконтрольны Советам. Однако практика совет­ской работы была такова, что аппарат исполнительных комитетов видел в депутатах своих. общественных помощников. Такое отношение пере­носилось и на постоянные комиссии, и на Совет в целом. На сессиях практически не выбирались наиболее оптимальные пути решения про­блем, а просто утверждались заранее подготовленные решения, в кото­рые не вносились какие-либо существенные дополнения и поправки. При том, что сессия местного Совета длилась один день, она превраща­лась в формальную процедуру прохождения подготовленного аппаратом решения. Аппарат исполнительного комитета готовил первую организа­ционную сессию Совета нового созыва, а также по существу и все после­дующие сессии, организовывал и проводил учебу депутатов. Все это спо­собствовало непомерному разрастанию роли исполнительных органов в ущерб выборным.

Необходимо отметить, что существенные недостатки в практике ор­ганизации и деятельности Советов и их органов были выявлены уже в пер­вые годы советской власти, однако их так и не удалось устранить. Напри­мер, М. А. Рейснер, рассматривая развитие советской системы б 1923 г., пришел к выводу: «Мы бесспорно отошли от первоначальной независи­мости Советов и имеем перед собой тесно связанную и объединенную организацию, которая находится под громадным давлением централи­зации»^[29]. Анализируя взаимоотношения Советов и исполкомов, он ста­вил вопрос: не находятся ли исполкомы перед слишком сильным со­блазном известного освобождения от докучного надзора и контроля Со­ветов и подавления последних в пользу расширения своей власти? По его мнению, возрастание роли исполкомов привело к тому; что «совде­пия» превратилась в «исполкомию».

В конце 1980-х гг., предпринимались попытки улучшить организацион­ную структуру Советов: были созданы президиумы местных Советов, которые должны были осуществлять некоторые функции, ранее принад­лежавшие исполкомам (подготовка сессий Советов, координация работы постоянных комиссий Советов, учеба депутатов и др.). Однако разрешить проблемы соотношения функций и полномочий президиумов местных Советов и исполкомов оказалось довольно сложно в изменившихся усло­виях политической жизни страны. Во многих местных Советах возникали конфликты между президиумами и исполкомами. В ряде случаев Советы ликвидировали исполнительные комитеты, делегируя исполнительные и распорядительные функции президиуму Совета.

9 апреля 1990 г. был принят Закон СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР» ^[30] ) который определил основ­ные направления развития местных органов власти, принципы их формиро­вания и деятельности как органов самоуправления, самоорганизации граж­дан. В соответствии с ним основным звеном в системе местного само­управления должны были стать местные Советы как представительные органы власти. На свой территории Советы были вправе координиро­вать деятельность всей системы местного самоуправления. Они образо­вывали свои органы, определяли их полномочия в соответствии с зако­нами, самостоятельно устанавливали их структуру и штаты. Закон поел понятие «коммунальная собственность». К коммунальной собственно­сти относилось имущество, передаваемое безвозмездно Союзом ССР, союзными и автономными республиками, иными субъектами, а также имущество, создаваемое или приобретаемое местным Советом за счет принадлежащих ему средств.

С принятием Закона РСФСР от 6 июля 1991 г. «0 местном самоуправ­лении в РСФСР» ^[31] начался процесс реформирования местных органов власти и формирования системы местного самоуправления в Российской Федерации.

Таким образом, были сделаны первые шаги на пути утверждения принципиально иных начал организации управления на местном уров­не, нежели те, что были свойственны советской организации власти. Однако местное самоуправление, декларированное в упомянутых зако­нах, не было обеспечено ни в материальном, ни в организационном, ни в должной мере в правовом отношении.

Конституция РФ, признавая и гарантируя местное самоуправление, выступает в качестве важнейшей правовой основы дальнейшего процес­са становления и развития системы местного самоуправления.

Дата добавления: 2015-04-23