Административное право 1 страница

Агапов Андрей Борисович

Учебник для бакалавров

Редакторы Л. В. Гришина, Н. А. Мишле

Корректоры М. А. Мирзаянц, Е. В. Комиссарова

Художественное оформление А. И. Гиренко

Компьютерная верстка Е. Е. Савина, Д. В. Александрова

Формат 6090 ¹/₁₆ .
Гарнитура «Petersburg». Печать офсетная.
Усл. печ. л. 51,25. Тираж 1500 экз. Заказ №

ООО «Издательство Юрайт»

140004, Московская обл., г. Люберцы, 1-й Панковский проезд, д. 1.

Тел.: [phone]. E-mail: [email protected], www.urait.ru

^[1] См.: Указ Президента РФ от 12 мая 2008 г. № 724 «Вопросы системы и структуры федеральных органов исполнительной власти».

^[2] Об административно-правовом статусе Счетной палаты РФ см. параграф 5.3.

^[3] Более подробно о существе публичного полномочия см. в параграфе 1.5 данного учебника.

^[4] Действующая Конституция РФ в отличие от предшествующего Основного Закона России не предоставляет республикам статуса суверенного государства.

^[5] К публично-правовым участникам относятся не только указанные орга­ны, но и их должностные лица, осуществляющие властные полномочия и действующие по поручению соответствующего органа в общегосударственных ин­тересах. Президент РФ в качестве одного из субъектов государственной власти (ч. 1 ст. 11 Конституции РФ) также относится к публично-правовым участникам рассматриваемых общественных отношений.

^[6] В редких случаях министерства (например, Минприроды России и Минюст России) учреждают собственные территориальные органы, действующие наряду с территориальными органами подчиненных им федеральных служб и федеральных агентств.

^[7] Сказанное в целом относится к статусу не только федеральных органов исполнительной власти, каждый из которых наделен правомочиями юридического лица, но и других публичных органов. Цивилистические и публичные имущественные правомочия публичных юридических лиц определяются исключительно административным и иным публичным законодательством, при этом, как было показано выше применительно к органам исполнительной власти, доминирующее значение имеет правовая регламентация на подзаконном уровне.

^[8] Специально уполномоченным органом исполнительной власти, осуществляющим государственную регистрацию субъектов предпринимательства, является ФНС России, находящаяся в ведении Минфина России.

^[9] Фактически возникновение гражданской дееспособности лица, осуществляющего коммерческую деятельность, обусловлено не только его государственной регистрацией, но и последующим лицензированием деятельности субъекта предпринимательства в определенных законом случаях.

^[10] По смыслу п. 2 ст. 51 ГК РФ применительно к юридическим лицам регистрационные отношения завершаются в день внесения соответствующей записи в Единый государственный реестр юридических лиц (см. также п. 2 ст. 11 Федерального закона от 8 агвуста 2001 г. № 129-ФЗ «О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей»).

^[11] Например, при передаче МВД России полномочий по руководству уголовно-
исполнительной системой Минюсту России в 1998 г., а также в случае передачи полномочий по руководству Государственной противопожарной службой в ведение МЧС России в 2001 г.

^[12] Например, преобразование Министерства Российской Федерации по налогам и сборам в Федеральную налоговую службу.

^[13] Преобразование Министерства информационных технологий и связи Российской Федерации в Министерство связи и массовых коммуникаций Российской Федерации. См. п. 5 Указа Президента РФ от 12 мая 2008 г. № 724 «Вопросы системы и структуры федеральных органов исполнительной власти».

^[14] Конституционное законодательство рассматривается здесь и далее как общность правовых норм федеральной Конституции, федеральных конституционных законов, вносящих в нее изменения, Федеративного договора и изменяющих его актов, конституций и уставов субъектов Федерации.

^[15] Порядок разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг утвержден постановлением Правительства РФ от 11 ноября 2005 г. № 679.

^[16] Конституция РФ рассматривает отрасли социального и культурного строительства как отдельные сферы правового регулирования (ч. 2 ст. 7, ч. 2 ст. 19, ст. 39—44, п. «е» ч. 1 ст. 72 и др.). Следовательно, нуждаются в корректировке соответствующие институты Особенной части административного права, основанные на устаревших подходах предшествующего конституционного законодательства.

^[17] Наряду с федеральными организациями исполнительной власти Банк России является единственным публичным органом, наделенным лицензионными полномочиями (применительно к кредитным организациям).

^[18] Федеральные конституционные законы от 30 мая 2001 г. № 3-ФКЗ «О чрезвычайном положении»; от 30 января 2002 г. № 1-ФКЗ «О военном положении».

^[19] Так, в соответствии с ч. 3 ст. 30 Федерального закона от 19 мая 1995 г. № 82‑ФЗ «Об общественных объединениях» в интересах обеспечения государственной и общественной безопасности устанавливается имущество, которое не может находиться в собственности общественного объединения.

^[20] Правоспособностью, в частности гражданскими правами, в соответствии с ГК РФ обладают не только физические, но и юридические лица (п. 1 ст. 49).

^[21] Дифференциацию рассматриваемых отраслей права подтверждают различия объектов административных и гражданских прав. К объектам гражданских прав относятся имущественные и неимущественные права (ст. 128 ГК РФ), тогда как объектом административного права являются главным образом различные нематериальные блага: субъективные права и обязанности граждан, правомочия юридических лиц. К ним относятся, в частности, права в общественно-политической сфере (например, право участия в деятельности политической партии и иного общественного объединения), право обжалования действий должностных лиц и др.

^[22] Наука административного права базируется на фундаментальных научных исследованиях различных общественно-политических процессов в сферах государственного управления, законотворчества и в этом смысле отвечает предназначению данных исследований, установленных ст. 2 Федерального закона от 23 августа 1996 г. № 127-ФЗ «О науке и государственной научно-технической политике».

^[23] Конституция хотя и презюмирует принцип равноправия субъектов Федерации, тем не менее наделяет республики в составе России государственно-правовым статусом (ср. ч. 1 и ч. 2 ст. 5 Конституции РФ).

^[24] В редких случаях предусмотрено делегирование функций публичного конт-
­роля публичным некоммерческим организациям и прежде всего — государственным корпорациям. Например, Государственная корпорация по атомной энергии «Росатом» является правопреемником публичных правомочий упраздненного органа исполнительной власти — Федерального агентства по атомной энергии — в сферах публичного контроля, надзора и нормативно-правового регулирования.

^[25] Известный русский филолог В. И. Даль указывает следующие синонимы слова «благочиние» — послушание, порядок, спокойствие и др. (см. Даль В. И. Толковый словарь живого великорусского языка. Т. 1. М., 1880. С. 95).

^[26] Шпилевский М. М. Полицейское право, как самостоятельная отрасль правоведения. Одесса, 1875. С. 58.

^[27] Шпилевский М. М. Указ. соч. С. 103, 104, 152.

^[28] См.: Бунге Н. Х. Полицейское право: Введение и государственное благоустройство: Курс, читанный в университете Св. Владимира. Т. 1. (1-е изд. — 1869). Киев, 1987.

^[29] Бунге Н. Х. Указ. соч. С. 5.

^[30] Тарасов И. Т. Краткий очерк науки административного права. Т. 1. Ярославль, 1888. С. 178; см. также: Тарасов И. Т. Лекции по полицейскому (административному) праву: Общая часть. Т. 2. М., 1910. С. 64.

^[31] Тарасов И. Т. Краткий очерк науки административного права. Т. 1. С. 178.

^[32] Актуальность подобных взглядов И. Т. Тарасова подтверждается событиями новейшей российской истории: издание чрезвычайных актов при роспуске корпуса законодателей (21 сентября 1993 г.) продолжалось впредь до созыва Государственной Думы первой легислатуры. Некоторые из таких актов вносили изменения в законы, однако впоследствии, при прекращении режима чрезвычайного положения, они так и не были отменены. Легитимной возможности издания исполнительной властью указанных актов не существует до сих пор: действующее законодательство исключает такую возможность, хотя в перспективе ее нельзя полностью исключить. Таким образом, очевидно, что доктрина И. Т. Тарасова исключает доминирующую юридическую силу распоряжений в сравнении с законами, а законотворчество рубежа 1993—1994 гг. в соответствии с воззрениями ученого невозможно охарактеризовать иначе, как административный произвол.

^[33] Тарасов И. Т. Лекции по полицейскому (административному) праву. Общая часть. Т. 2. М., 1910. С. 66.

^[34] Например, в действующей правовой системе России принимались федеральные законы, признанные впоследствии Конституционным Судом РФ противоречащими Конституции РФ. Такая возможность не исключалась в эпоху «думской монархии», во время творческого расцвета И. Т. Тарасова, — так же как она допустима и в период Новейшей истории. Юридическая сила неконституционных законов, как и незаконных распоряжений исполнительной власти, оспорима в равной мере. В указанных случаях необходим правовой механизм разрешения коллизий, исключающий несанкционированные насильственные формы противодействия. Ныне арбитром разрешения коллизий является Конституционный Суд или Верховный Суд РФ как высшая судебная инстанция по административным делам, подсудным судам общей юрисдикции.

^[35] Тарасов И. Т. Краткий очерк науки административного права. Т. 1. С. 188—189.

^[36] Тарасов И. Т. Указ. соч. С. 192.

^[37] Тарасов И. Т. Краткий очерк науки административного права. Т. 1. С. 375.

^[38] Тарасов И. Т. Указ. соч. С. 375.

^[39] Тарасов И. Т. Указ. соч. С. 381.

^[40] Тарасов И. Т. Краткий очерк науки административного права. Т. 1. С. 222.

^[41] Актуальность выводов И. Т. Тарасова подтверждается действующим российским правом: методы осуществления режима «особой охраны» в части ограничения гражданской и административной правоспособности напоминают правовой режим закрытых административно-территориальных образований (ЗАТО), а режим чрезвычайной охраны тождествен условиям чрезвычайного положения. Подобно тому как это обосновывал в XIX — начале XX в. И. Т. Тарасов, действующее право допускает наделение органов исполнительной власти дополнительными полномочиями только в условиях чрезвычайного и военного положений и в местностях ЗАТО, но исключает ограничение прав и свобод граждан, а также определяет их подсудность судам общей юрисдикции в других ситуациях.

^[42] Тарасов И. Т. Краткий очерк науки административного права. Т. 1. С. 117.

^[43] Тарасов И. Т. Указ. соч. С. 119.

^[44] Там же. С. 118—119.

^[45] Тарасов И. Т. Краткий очерк науки административного права. Т. 1. С. 127.

^[46] Тарасов И. Т. Указ. соч. С. 144.

^[47] Таким образом, правовое положение «соединств» во многом соответствует статусу общественных объединений в действующем отечественном праве.

^[48] Как известно, современное российское законодательство допускает создание общественных объединений только в форме некоммерческих организаций, причем действующих в сферах как частного (различные профессиональные объединения), так и публичного (политические партии) права.

^[49] Тарасов И. Т. Краткий очерк науки административного права. Т. 1. С. 2—3.

^[50] Ивановский В. В. Учебник административного права: Полицейское право. Право внутреннего управления. Казань, 1904. С. 3.

^[51] Ученый так характеризовал способы сравнительно-правовых исследований: «Для этого берутся все государства, существующие приблизительно в одних и тех же естественных условиях и... изучаются параллельно в их историческом развитии; наряду с другими видами государственной деятельности, таким же путем изучается и внутреннее управление» (цит. по: Ивановский В. В. Указ. соч. С. 11).

^[52] В частности, в предисловии к учебнику В. В. Ивановский отмечает, что предметом работы является изучение «почти исключительно законодательного материала».

^[53] Ивановский В. В. Русское государственное право: Верховная власть и ее органы. Т. 1. Вып. 7: Государственная служба. Казань, 1898.

^[54] Ивановский В. В. Указ. соч. С. 386—578.

^[55] Ивановский В. В. Учебник административного права: Полицейское право. Право внутреннего управления. С. 7.

^[56] Ивановский В. В. Указ. соч. С. 14.

^[57] Ивановский В. В. Русское государственное право. Т. 1. Вып. 7. Казань, 1904. С. 561.

^[58] Ивановский В. В. Русское государственное право. Т. 1. Вып. 7. Казань, 1904. С. 565.

^[59] Ивановский В. В. Русское государственное право: Верховная власть и ее органы. Т. 1. Вып. 1. Казань, 1895. С. 38.

^[60] Берендтс Э. Н. Опыт системы административного права. Обзор истории административного права и истории его литературы. Т. 1. Вып. 1. Ярославль, 1898. С. 5—6.

^[61] Там же. С. 13—14.

^[62] Берендтс Э. Н. Опыт системы административного права. Обзор истории административного права и истории его литературы. Т. 1. Вып. 1. Ярославль, 1898 С. 2—3.

^[63] Там же. С. 4—5. (Заметим, что на основе тех же прин­ципов базировалось германское право в период Веймарской демократии: «Gemeinnutz geht vor Eigennutz» («Общественные (общие) интересы превыше личных (частных)»).

^[64] Там же. С. 7—8.

^[65] Безусловно, у Берендтса прослеживаются и некоторые особенности, обусловленные анахронизмом дефиниции. Например, едва ли можно ныне утверждать, что предназначение всех административно-правовых норм заключено в «осуществлении государственных (т.е. публичных) задач». Некоторые из действующих источников административного права регулируют частноправовые интересы государства как участника цивилистического регулирования; к такого рода интересам относятся имущественные отношения, возникновение, изменение и прекращение которых порождено властными полномочиями министерств и ведомств.

^[66] Берендтс Э. Н. Указ. соч. С. 8.

^[67] Там же. С. 11.

^[68] Септимий Север (146—211) — римский император (с 193 г.), основатель династии Северов.

^[69] Берендтс Э. Н. Указ. соч. С. 26.

^[70] Андреевский Иван Ефимович (1831—1891) — российский юрист, автор трудов по истории государственного права; профессор (с 1864 г.) и ректор (1883—1887 гг.) Санкт-Петербургского университета. В 1890—1891 гг. главный редактор «Энциклопедического словаря» Брокгауза и Ефрона.

^[71] См.: Берендтс Э. Н. Государственное хозяйство Швеции. Ч. 1. История государственного хозяйства Швеции до 1809 г. СПб., 1890; Ч. 2. Вып. 1. Обзор политико-социального и экономического развития Швеции в XIX столетии. Ярославль, 1894; Вып. 2. Формальный строй государственного хозяйства Швеции. Ярославль, 1894.

^[72] «Опыт исследования деятельности органов земского самоуправления в России» (1882); «Организация местного самоуправления во Франции и Пруссии»

 (1886); «Административное устройство наших окраин» (1891); «Исторические основы земского управления в России» (1892).

^[73] Ананов И. Н. Очерки федерального управления СССР (народные комиссариаты СССР). Л., 1925. С. 37.

^[74] Ананов И. Н. Министерства СССР. М., 1960. С. 5—9.

^[75] См.: Ананов И. Н. Очерки федерального управления в СССР (народные комиссариаты СССР). Л., 1925. С. 76—210.

^[76] Загряцков М. Д. Административно-финансовое право. М., 1928. С. 4.

^[77] Загряцков М. Д. Указ. соч. С. 20.

^[78] Загряцков М. Д. Административно-финансовое право. М., 1928. С. 106.

^[79] Там же. С. 114—121.

^[80] Студеникин С. С. Советское административное право. М., 1950. С. 53—54.

^[81] Еропкин М. И. Управление в области охраны общественного порядка. М., 1965. С. 11.

^[82] См.: Лунев А. Е. Административная ответственность за правонарушения. М., 1961.

^[83] Кодекс РСФСР об административных правонарушениях: принят на 9 сессии Верховного Совета РСФСР 10 созыва 20 июня 1984 г.

^[84] Лунев А. Е. Административная ответственность за правонарушения. М., 1961. С. 76.

^[85] До сих пор не утратила своей актуальности последняя капитальная монография А. Е. Лунева «Природа, право, человек» (М., 1981), посвященная анализу теории и практики деятельности органов природоохранительной компетенции.

^[86] Далее понятия «административно-хозяйственные обязанности» и «административные обязанности» рассматриваются как тождественные.

^[87] На должностных лиц публичного права распространяются ограничения, установленные для государственных служащих. В частности, такие лица не вправе осуществлять иную оплачиваемую деятельность, за исключением научной, преподавательской и иной творческой деятельности.

^[88] Здесь и далее под иностранным физическим лицом понимается иностранный гражданин и лицо без гражданства. Согласно ст. 2 Федерального закона от 25 июля 2002 г. № 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» и ст. 3 Федерального закона от 31 мая 2002 г. № ­62-ФЗ «О гражданстве Российской Федерации» под иностранным гражданином понимается не являющееся гражданином Российской Федерации лицо, имеющее доказательства наличия гражданства (подданства) иностранного государства. В отличие от иностранного гражданина лицо без гражданства не располагает доказательствами его принадлежности к гражданству (подданству) иностранного государства.

^[89] Применительно к Федеральному закону «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» данные обязанности присущи только иностранным физическим лицам и не распространяются на российских физических лиц.

^[90] Статья 25.1 Федерального закона от 15 августа 1996 г. № 114-ФЗ «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию». Согласно п. 4 ст. 25.3 указанного Федерального закона срок действия визы может быть продлен помимо указанных органов исполнительной власти также и органами пограничного контроля.

^[91] См.: Административный регламент по предоставлению Федеральной миг­рационной службой государственной услуги по выдаче иностранным гражданам и лицам без гражданства вида на жительство в Российской Федерации, утв. приказом ФМС России от 29 февраля 2008 г. № 41.

^[92] Выдача ФМС России разрешений на привлечение и использование иностранных работников предусмотрена п. 3, 4 ст. 18 Федерального закона «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации».

^[93] Аннулирование ранее выданных разрешений на временное проживание, аннулирование ранее выданного вида на жительство, а также аннулирование ранее выданного разрешения на работу обусловлено наступлением события юридического факта, т.е. происходит в тех случаях, когда правовые предпосылки, несовместимые с пребыванием (проживанием) иностранного физического лица, осуществлением им трудовой деятельности, наступили (либо наличие указанных предпосылок было установлено) после выдачи соответствующего разрешительного документа (ст. 7; 9; п. 9 ст. 18 указанного Федерального закона).

^[94] Согласно ст. 14 Федерального закона от 18 июля 2006 г. № 109-ФЗ «О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации» иностранное физическое лицо обязано обратиться с заявлением о регистрации в территориальный орган ФМС России. По смыслу норм ст. 7, 9 данного Федерального закона иностранные физические лица обязаны предоставлять информацию, необходимую для осуществления централизованного учета. Стать­ями 11—13 Закона предусмотрены также обязанности ФМС России, МИД России по ведению учета иностранных физических лиц. Ответственность иностранных физических лиц — нарушителей предусмотрена ст. 24 указанного Закона, а также ст. 33 Федерального закона «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации».

^[95] По смыслу указанного Федерального закона депортация является следствием контрольной деятельности ФМС России, МИД России, органов пограничного контроля и представляет собой административную санкцию. Таким образом, к мерам юридической ответственности относится только административное выдворение иностранного физического лица (гл. V и VI этого же Федерального закона).

^[96] Принадлежность ЦБ РФ к органам государственной власти явственно определяется ч. 2 ст. 75 Конституции РФ. В соответствии с ч. 2 ст. 1 Федерального закона от 10 июля 2002 г. № 86‑ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» этот публичный орган наделен правомочиями федерального органа государственной власти.

^[97] К публичным юридическим лицам, наделенным отдельными имущественными правомочиями, относятся государственные (муниципальные) унитарные предприятия — единственная разновидность публичных коммерческих организаций.

^[98] Далее под публичной корпорацией понимается также и обобщающее понятие для всех видов публичных юридических лиц.

^[99] Муниципальные правовые акты применяются, в частности, при регламентации бюджетных отношений (ч. 1 ст. 2 БК РФ).

^[100] По преимуществу федеральные органы исполнительной власти наделены имущественными правами субъекта оперативного управления, причем такими имущественными правомочиями наделены также и федеральные министерства и ведомства, главным образом в сфере административно-политической деятельности — ФСБ, Минобороны, МВД, МИД России и иные.

^[101] Характерно, что гл. 6 Конституции РФ, определяющая статус Правительства РФ, таких предписаний не содержит.

^[102] Федеральный конституционный закон «О Правительстве Российской Федерации» не определяет статус и состав Президиума; этот орган образуется по инициативе Председателя Правительства РФ «для решения оперативных воп­росов».

^[103] См.: Перечень информации о деятельности Правительства Российской Федерации, размещаемой в сети Интернет, и Перечень информации о деятельности федеральных органов исполнительной власти, руководство деятельностью которых осуществляет Правительство Российской Федерации, и подведомственных им федеральных органов исполнительной власти, размещаемой в сети Интернет, утв. постановлением Правительства РФ от 24 ноября 2009 г. № 953.

^[104] Фамилии, имена, отчества и по согласованию с указанными лицами — биографические данные.

^[105] К указанному правонарушению относится, например, несвоевременное или нерегулярное размещение информационных ресурсов в сети Интернет и в других информационных системах общего пользования. По смыслу ст. 5.39 КоАП РФ предоставление гражданину доступа к информации не связано с ее содержанием, но обусловлено регламентацией данного права в федеральном законе. Таким образом, гражданам должна быть предоставлена не только информация, непосредственно затрагивающая его права и свободы, но и иная информация, к которой и относится большая часть сведений о деятельности Правительства РФ и федеральных органов исполнительной власти.

^[106] Применительно к органам исполнительной власти категории система и структура употребляются в различных значениях. Обычно понятие «система органов исполнительной власти» употребляется в тех случаях, когда в правовом акте необходимо отразить особенности статуса такого органа, обосновать отличительные административно-правовые признаки, присущие органам данного вида. Под структурой органов исполнительной власти понимается перечень наименований таких органов. В отличие от рассмотренных категорий различия в понятиях «министерство» и «ведомство» нормативно не установлено, в основном понятие «ведомство» употребляется в научной литературе для характеристики статуса органов исполнительной власти, отличных от министерств, на основе видовых критериев и компетенции.

^[107] В ведении Минздравсоцразвития России находятся Пенсионный фонд РФ, Фонд социального страхования РФ и Федеральный фонд обязательного медицинского страхования. Содержание координационных функций федерального министерства, т.е. их прав и обязанностей, осуществляемых в отношении подчиненного им органа исполнительной власти, устанавливается нормативным правовым актом, поэтому координационная функция представляет собой разновидность функции нормативного регулирования. Таким образом, координационные функции и функции системного контроля осуществляются только в отношении субъектов публичного права.

^[108] См.: разд. III Структуры федеральных органов исполнительной власти, утв. Указом Президента РФ от 12 мая 2008 г. № 724.

^[109] Министерства могут быть наделены такими полномочиями только в случаях, предусмотренных указами Президента или постановлениями Правительства РФ.

^[110] В отличие от действующей структуры исполнительной власти аппарат государственного управления Российской империи был компактен. К концу 1894 г. в России действовали 14 центральных органов государственного управления, в том числе 10 министерств: императорского двора, иностранных дел, военное, морское, внутренних дел, народного просвещения, путей сообщения, финансов, земледелия и государственных имуществ, юстиции, а также четыре ведомства, наделенные правомочиями министерства, — Главное управление государственного коннозаводства, Государственный контроль, Ведомство императрицы Марии, духовное ведомство православного исповедания во главе с обер-прокурором Святейшего синода. Характерной особенностью бюджетного финансирования деятельности министерств и ведомств в императорской России являлось постоянное сокращение расходов на финансирование центрального аппарата. Бюджетные ассигнования, выделяемые на финансирование системы министерств, ведомств, составляли 92% (по Министерству иностранных дел) и 91—93% (за исключением Министерства императорского двора и Государственного контроля).

Дата добавления: 2015-05-10