Административное право 3 страница

^[203] Установление идеологических основ художественного, научного и технического творчества, как это было предусмотрено советской публично-правовой доктриной, ныне невозможно в соответствии с основным конституционным постулатом свободы творческой деятельности и свободы преподавания (см. ч. 1 ст. 44 Конституции РФ).

^[204] Применительно к последним важнейшей предпосылкой введения в 2006 г. института автономного учреждения как особой разновидности публичной некоммерческой организации явилось совершенствование управления публичной недвижимостью и движимым имуществом, переданным в оперативное управление учреждению. Таким образом, публичные предпосылки учреждения нового вида некоммерческой организации доминировали над правовыми.

Законодательная регламентация автономных учреждений остается противоречивой и после введения в действие Федерального закона от 3 ноября 2006 г. № 174‑ФЗ «Об автономных учреждениях». Законодателю так и не удалось устранить коллизии в статусе публичного учреждения, определяемого ныне не только указанным Федеральным законом, но и иным законодательством, прежде всего ГК РФ и Федеральным законом «О некоммерческих организациях». 

Характерно, что этот Федеральный закон вообще не определяет публичное учреждение в качестве вида некоммерческой организации; применительно к ним ГК РФ регламентирует статус потребительского кооператива, общественных и религиозных организаций, фондов и учреждений, включающих в себя частное, а также государственное или муниципальное учреждение, которые могут быть бюджетными или автономными учреждениями. В отличие от ГК РФ, Федеральным законом «О некоммерческих организациях» установлены и иные виды некоммерческих организаций — государственные корпорации, некоммерческие партнерства и автономные некоммерческие организации. Очевидно, что статус таких организаций отличается от правового положения автономного учреждения, определенного Федеральным законом «Об автономных учреждениях».

^[205] Статус двух видов публичных некоммерческих организаций — автономных учреждений и государственных корпораций — определен противоречиво и непоследовательно. Основным изъяном законодателя в данном случае явилось нарушение иерархической соподчиненности законодательства о некоммерческих организациях, в соответствии с которым предписания ГК РФ, Федерального закона «О некоммерческих организациях» и Федерального закона «Об автономных учреждениях» устанавливают различные виды некоммерческих организаций. Несоблюдение унификации в правовом регулировании деятельности некоммерческих организаций неизбежно приведет к коллизиям в правоприменительной деятельности.

^[206] Рассматриваемые автономные учреждения вправе предоставлять публичные услуги и осуществлять производственную деятельность, относимую в соответствии с п. 1 ст. 1 ГрК РФ к градостроительной деятельности.

^[207] О статусе автономных учреждений, создаваемых в сфере градостроительной деятельности, см. ч. 8 ст. 6.1 ГрК РФ.

^[208] О содержании академических свобод, предоставляемых педагогическим работникам вузов, см. п. 3 ст. 3 Федерального закона от 22 августа 1996 г. № 125-ФЗ «О высшем и послевузовском профессиональном образовании».

^[209] О статусе автономии образовательного учреждения см. п. 1 ст. 3 указанного Федерального закона.

^[210] О содержании финансовых обязанностей автономных учреждений — получателей бюджетных средств см. подп. 14 п. 1 ст. 251 части второй НК РФ.

^[211] Компетенционные предписания, определяющие содержание прав и обязанностей органов управления некоммерческой организацией, установлены п. 3 ст. 29 и п. 2 ст. 30 Федерального закона «О некоммерческих организациях». Организационные основы деятельности исполнительного органа определены п. 1 ст. 30 Федерального закона «О некоммерческих организациях».

^[212] См. подп. 5 п. 5 ст. 32 Федерального закона «О некоммерческих организациях». Общие предписания о юридической ответственности организаций установлены ст. 33 указанного Федерального закона.

^[213] Ускоренная разработка и принятие специальных федеральных законов о государственных корпорациях была обусловлена политической волей высших должностных лиц органов государственной власти, в соответствии с которой был установлен новый правовой режим деятельности некоммерческих организаций этого вида. Решение об использовании законодательной инициативы в этих случаях принимается Президентом РФ — должностным лицом, определяющим основы государственной политики в сферах экономики, социального строительства, культуры и административной деятельности.

^[214] В соответствии с п. 5 ст. 1 Федерального закона «О некоммерческих организациях» он не распространяется на публичные учреждения, если иное не установлено федеральным законом.

^[215] О статусе специальных федеральных законов, действующих наряду с базовым федеральным законом, см. ч. 2 ст. 1, ч. 1 ст. 18 Федерального закона «Об автономных учреждениях».

^[216] О возможности установления особых правил реорганизации, отличных от правил, установленных ГК РФ, см. ч. 1 ст. 18 указанного Федерального закона. В отличие от процедур реорганизации автономного учреждения правила его ликвидации определяются ГК РФ и не могут быть изменены специальными федеральными законами (ср. ч. 1 ст. 18 и ч. 1 ст. 19 этого же Федерального закона).

^[217] Указами Президента РФ может быть установлена особая процедура создания федерального унитарного предприятия, отличная от правил, установленных Федеральным законом «Об автономных учреждениях» (см. ч. 2 ст. 5 указанного Федерального закона).

^[218] О порядке определения статуса учредителя автономного учреждения см. п. 1—3 ч. 3 ст. 6 указанного Федерального закона.

^[219] О статутных правомочиях учредителя см. там же п. 2 ст. 9.

^[220] О содержании вышеуказанных поручений учредителя см. ч. 2 и 3 ст. 4 Федерального закона «Об автономных учреждениях».

^[221] О санкционировании учредителем сделок с имуществом учреждения см. ч. 2 и 6 ст. 3, п. 7 ст. 9 Федерального закона «Об автономных учреждениях».

^[222] О рекомендательных полномочиях наблюдательного совета во взаимоотношениях с учредителем см. ч. 2 ст. 11 Федерального закона «Об автономных учреждениях».

^[223] Об обязанностях руководителя учреждения по исполнению актов учредителя см. ч. 5 ст. 11 Федерального закона «Об автономных учреждениях».

^[224] Автономные учреждения наделены опосредованными функциями при заключении таких имущественных сделок, поскольку решение по существу принимается учредителем. Руководитель автономного учреждения вносит проекты соответствующих документов, предусматривающих изъятие имущества, закрепленного за ним на праве оперативного управления, на рассмотрение учредителя или наблюдательного совета (см. ч. 2 ст. 3, п. 4 ч. 1 ст. 11 Федерального закона «Об автономных учреждениях»).

^[225] Помимо рассмотренной выше посреднической деятельности при осуществлении сделок купли-продажи объектов недвижимости, автономные учреждения могут быть получателями пожертвований от физических лиц, заинтересованных в осуществлении работ или оказании услуг, предусмотренных уставом учреждения. В этом случае автономные учреждения обязаны осуществлять контрольные мероприятия, установленные Федеральным законом от 7 августа 2001 г. № 115-ФЗ «О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма» (см. ст. 5, подп. 5 п. 1, п. 2 ст. 7 этого Федерального закона).

^[226] Об управленческих правомочиях Росимущества, органов по управлению государственным, муниципальным имуществом, в соответствии с которыми и принимаются вышеуказанные правовые акты, см. ч. 6 ст. 5 Федерального закона «Об автономных учреждениях»; см. также: постановление Правительства РФ от 26 июля 2010 г. № 538 «О порядке отнесения имущества автономного или бюджетного учреждения к категории особо ценного движимого имущества».

^[227] Таким образом, решение статутного органа о создании автономного учреждения конституирует публичный статус учредителя, определяет содержание его полномочий (см. ч. 3 ст. 6 Федерального закона «Об автономных учреждениях», абз. 2 п. 2 Положения об осуществлении федеральными органами исполнительной власти функций и полномочий учредителя федерального автономного учреждения, утв. постановлением Правительства РФ от 10 октября 2007 г. № 662).

^[228] Компетенция учредителя в области управления автономным учреждением установлена ст. 9 Федерального закона «Об автономных учреждениях». Компетенция статутного органа в части определения правового положения заданий учредителя (в том числе и применительно к финансовому обеспечению таких заданий) определена в ч. 5 ст. 4 указанного Федерального закона.

^[229] Согласно подп. «к» п. 3 Положения об осуществлении федеральными органами исполнительной власти функций и полномочий учредителя федерального автономного учреждения учредитель предоставляет статутному органу предложения о создании бюджетного учреждения; самостоятельно принимать такие решения учредитель не вправе.

^[230] О персонификации директивного органа и органа исполнительной власти (муниципального органа), наделенного правомочиями учредителя, см. соответственно ч. 3, 4 и 6 ст. 5, ч. 2 ст. 6 Федерального закона «Об автономных учреждениях».

^[231] О полномочиях учредителя в области управления федеральным автономным учреждением, применительно к которым учредитель осуществляет нормативно-правовое регулирование, см. п. 1—3 ст. 9 Федерального закона «Об автономных учреждениях», подп. «д» п. 3 Положения об осуществлении федеральными органами исполнительной власти функций и полномочий учредителя федерального автономного учреждения.

^[232] О содержании имущественных правомочий учредителя см. ч. 2, 4—6 ст. 3, ч. 3 ст. 4 Федерального закона «Об автономных учреждениях».

^[233] Далее в тексте Росимущество и иные органы управления государственным (муниципальным) имуществом именуются публичными органами.

^[234] См. подп. «е» п. 3 Положения об осуществлении федеральными органами исполнительной власти функций и полномочий учредителя федерального автономного учреждения, а также постановление Правительства РФ от 26 июля 2010 г. № 538 «О порядке отнесения имущества автономного или бюджетного учреждения к категории особо ценного движимого имущества».

^[235] Предложения наблюдательного совета учреждения в этих случаях вносятся учредителю, который вправе санкционировать имущественные отношения только по согласованию с соответствующим органом управления публичным имуществом (см. подп. «з» п. 3 Положения об осуществлении федеральными органами исполнительной власти функций и полномочий учредителя федерального автономного учреждения).

^[236] См. подп. «и» п. 3 Положения об осуществлении федеральными органами исполнительной власти функций и полномочий учредителя федерального автономного учреждения.

^[237] Об особом статусе движимого имущества федерального автономного учреждения и о правомочиях Росимущества в части установления такого статуса см. подп. «е» п. 3 указанного Положения.

^[238] О согласовании с Росимуществом управленческих решений учредителя в части распоряжения недвижимостью федерального автономного учреждения см. подп. «з» п. 3 Положения.

^[239] О согласовании деятельности Росимущества и органа исполнительной власти, наделенного полномочиями учредителя, при принятии устава автономного учреждения и внесении в него изменений см. подп. «з» п. 3 Положения.

^[240] О совместном решении, принимаемом указанными федеральными органами исполнительной власти, см. также: постановление Правительства РФ от 26 июля 2010 г. № 538 «О порядке отнесения имущества автономного или бюджетного учреждения к категории особо ценного движимого имущества».

^[241] Об обязательных требованиях в части унификации нормативно-правового регулирования, осуществляемого субъектами РФ и муниципальными образованиями, см. также: постановление Правительства РФ от 26 июля 2010 г. № 538 «О порядке отнесения имущества автономного или бюджетного учреждения к категории особо ценного движимого имущества».

^[242] Поскольку решение о создании автономного учреждения принимается Правительством РФ, высшим органом исполнительной власти субъекта РФ или местной администрацией, решение о реорганизации или ликвидации автономного учреждения также отнесено к ведению этих публичных органов (см. ч. 1—3 ст. 5 Федерального закона «Об автономных учреждениях», абз. 1 п. 2 Положения об осуществлении федеральными органами исполнительной власти функций и полномочий учредителя федерального автономного учреждения).

^[243] В отличие от автономных учреждений статус государственных корпораций регламентируется различными федеральными законами, в частности процедуры ликвидации корпорации определяются специальным федеральным законом, принимаемым ad hoc.

^[244] По смыслу ч. 1 ст. 5 Федерального закона «Об автономных учреждениях», предусматривающей создание учреждения путем изменения типа существующего публичного учреждения, подразумевается частный случай реорганизации юридического лица в форме преобразования юридического лица в автономное учреждение. Данный способ реорганизации влечет за собой изменение организационно-правовой формы юридического лица (см. п. 5 ст. 58 ГК РФ).

^[245] Делегирование корпорациям публичных полномочий возможно только в случаях, предусмотренных статутным федеральным законом о создании корпорации. О публичных полномочиях Банка развития по управлению государственными финансами см. параграф 9.4.

^[246] Решения органов исполнительной власти субъектов Федерации и муниципальных органов, предусматривающие регламентацию имущественной деятельности, принимаются в случаях, предусмотренных Федеральным законом «Об автономных учреждениях» (см., например, ч. 7, п. 1 ч. 9, ч. 10 ст. 5).

^[247] Учредителями автономных учреждений могут быть Российская Федерация или субъект РФ (применительно к государственному имуществу) или муниципальное образование в части имущества, находящегося в муниципальной собственности.

^[248] См. ч. 2 ст. 5 Федерального закона «Об автономных учреждениях».

^[249] О правомочиях учредителя особо ценного движимого имущества, переданного федеральному автономному учреждению, см. постановление Правительства РФ от 26 июля 2010 г. № 538 «О порядке отнесения имущества автономного или бюджетного учреждения к категории особо ценного движимого имущества». Министерства и федеральные службы осуществляют правомочия учредителя в тех случаях, когда к их ведению отнесены полномочия по управлению федеральным имуществом.

^[250] О правах автономного учреждения по самостоятельному использованию прибыли, получаемой при осуществлении уставной деятельности, см. ч. 8 и 9 ст. 2 Федерального закона «Об автономных учреждениях», о содержании основной и иной уставной деятельности см. ч. 6 и 7 ст. 4 указанного Федерального закона.

^[251] См. ч. 2 и 6 ст. 3 Федерального закона «Об автономных учреждениях».

^[252] Ср. п. 7 ст. 9 и ч. 1 ст. 11 указанного Федерального закона.

^[253] О содержании финансовых правомочий автономного учреждения в части обеспечения его основной деятельности см. ч. 4 ст. 4 Федерального закона «Об автономных учреждениях».

^[254] Наблюдательный совет по согласованию с руководителем автономного учреждения вправе предусмотреть в плане финансово-хозяйственной деятельности особый порядок распределения прибыли, предусматривающий, в частности, изъятие части доходов, полученных учреждением при распоряжении недвижимостью или движимым имуществом, находящимся в государственной или муниципальной собственности. В данном случае учредитель реализует свои правомочия собственника имущества, переданного в оперативное управление автономному учреждению.

^[255] Требования об указании в уставе учреждения исчерпывающего перечня видов деятельности, в том числе коммерческой, установлены ч. 7 ст. 4, п. 5 ч. 2 ст. 7 Федерального закона «Об автономных учреждениях».

^[256] В некоторых случаях, помимо наделения учреждения правомочиями лицензиата, необходима выдача специальных правоустанавливающих документов, например разрешений, выдаваемых органом исполнительной власти.

^[257] В редких случаях исполнение заданий учредителя обеспечивается за счет средств внебюджетных источников (см. ч. 4 ст. 4 Федерального закона «Об автономных учреждениях»).

^[258] Право автономного учреждения на осуществление коммерческой деятельности обусловлено его имущественными правомочиями, установленными Федеральным законом «О некоммерческих организациях» и ч. 7 ст. 4 Федерального закона «Об автономных учреждениях». При этом следует иметь в виду, что статус автономной некоммерческой организации, установленный Федеральным законом «О некоммерческих организациях», отличается от правового положения публичных автономных учреждений, определенного Федеральным законом «Об автономных учреждениях», применительно к которому имущество, переданное автономному учреждению, находится в государственной или муниципальной собственности и закрепляется за учреждением на праве оперативного управления (см. ч. 1 ст. 3 указанного Федерального закона). В отличие от данного правового режима, имущественные правомочия автономной некоммерческой организации, установленные абз. 2 п. 1 ст. 10 Федерального закона «О некоммерческих организациях», наделяют такие учреждения правом собственности на переданное им имущество. Таким образом, по смыслу п. 4 ст. 2 Федерального закона от 30 декабря 2006 г. № 275-ФЗ «О порядке формирования и использования целевого капитала некоммерческих организаций» под автономной некоммерческой организацией следует понимать именно публичное автономное учреждение.

^[259] Право на формирование имущества некоммерческими организациями, созданными в виде государственных корпораций за счет пожертвований, предусмотрено, например, Федеральным законом «О Банке развития» и Федеральным законом от 19 июля 2007 г. № 139-ФЗ «О Российской корпорации нанотехнологий».

^[260] Специальный правовой режим пожертвований, установленный Федеральным законом «О порядке формирования и использования целевого капитала некоммерческих организаций», не распространяется на государственные корпорации (см. п. 4, 7 ст. 2 указанного Федерального закона).

^[261] О методах экономической поддержки деятельности некоммерческих организаций см. ст. 31 Федерального закона «О некоммерческих организациях».

^[262] О формировании целевого капитала за счет бюджетных средств см. ч. 1 ст. 1 Федерального закона «О порядке формирования и использования целевого капитала некоммерческих организаций».

^[263] Об обязанностях некоммерческой организации, обусловленных соблюдением прав пожертвования, см. п. 3 ст. 582 ГК РФ, ст. 5 Федерального закона «О порядке формирования и использования целевого капитала некоммерческих организаций».

^[264] См. ст. 3, 13 указанного Федерального закона.

^[265] См. ч. 1, 10 ст. 16, ст. 18 Федерального закона «О порядке формирования и использования целевого капитала некоммерческих организаций».

^[266] Об ограничениях в коммерческой деятельности доверительного управляющего и о предъявляемых к нему квалификационных и профессиональных требованиях см. соответственно ст. 15 и 17 указанного Федерального закона.

^[267] Базовым федеральным законом установлены лишь общие требования к структуре и статусу корпоративных органов и в редких случаях определяется их компетенция (ср. п. 3 ст. 7 и ст. 29, 30 Федерального закона «О некоммерческих организациях»). О структуре органов автономного учреждения и их компетенции см. ст. 8—11, 13 Федерального закона «Об автономных учреждениях».

^[268] О дополнительных прерогативах высшего органа управления некоммерческой организации и о статусе совета по использованию целевого капитала см. соответственно ст. 8 и 9 Федерального закона «О порядке формирования и использования целевого капитала некоммерческих организаций».

^[269] Об обязанностях учреждения по официальному обнародованию отчетов о своей деятельности см. ч. 10 ст. 2 Федерального закона «Об автономных учреждениях». Об обязанностях автономного учреждения по обеспечению открытости и доступности документированной информации см. ч. 13 ст. 2 указанного Федерального закона.

^[270] Наблюдательный совет, любой из его членов вправе истребовать любые сведения о совершении крупных сделок и сделок, в совершении которых имеется заинтересованность, по вопросам аудита бухгалтерской отчетности и по другим вопросам, отнесенным к исключительному ведению наблюдательного совета (см. ч. 10 ст. 11 Федерального закона «Об автономных учреждениях»).

^[271] Приказы руководителя учреждения, а также его указания, в том числе выраженные в форме устного требования, обязательны для исполнения всеми работниками автономного учреждения (см. ч. 2 ст. 13 указанного Федерального закона).

^[272] Об исключительных прерогативах учредителя см. ст. 9, п. 1—4 ч. 1 ст. 11 Федерального закона «Об автономных учреждениях».

^[273] О правовых критериях отнесения движимого имущества автономного учреждения к особо ценному движимому имуществу см. ч. 3 ст. 3 Федерального закона «Об автономных учреждениях», а также постановление Правительства РФ от 26 июля 2010 г. № 538 «О порядке отнесения имущества автономного или бюджетного учреждения к категории особо ценного движимого имущества».

^[274] Учетные обязанности в указанных случаях установлены правилами ч. 11, ст. 2, п. 12 ч. 1 ст. 11 Федерального закона «Об автономных учреждениях».

^[275] О санкционировании арендных отношений в указанных случаях см. ч. 3 ст. 4 Федерального закона «Об автономных учреждениях». Получение предварительного согласия наблюдательного совета при совершении сделок с имуществом, приобретенным учреждением за счет собственной предпринимательской деятельности, допускается только в случаях, предусмотренных ч. 6 ст. 3, ст. 14, 16 и 17 данного Федерального закона.

^[276] О содержании данных правовых критериев см. ч. 3 ст. 16 указанного Федерального закона.

^[277] О статусе публичных поручений см. ч. 2—4 ст. 4 Федерального закона «Об автономных учреждениях».

^[278] О содержании бюджетных обязанностей автономных учреждений, получающих субсидии, субвенции из средств бюджетов всех уровней или из государственных внебюджетных фондов см. подп. 14 п. 1 ст. 251 части второй НК РФ.

^[279] О передаче учредителем властных полномочий подведомственному ему автономному учреждению см. ч. 8 ст. 6.1 ГрК РФ.

^[280] Применительно к данному тексту понятия «контроль» и «надзор» рассматриваются как сопряженные правовые категории.

^[281] Унифицированные правила установлены Федеральным законом от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля».

^[282] См.: п. 38 ч. 1 ст. 12 Федерального закона от 4 мая 2011 г. № 99‑ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности».

^[283] При создании публичного учреждения в соответствии с ч. 12 ст. 5 Федерального закона «Об автономных учреждениях» не требуется переоформления документов, подтверждающих наличие лицензий.

^[284] Компетенция наблюдательного совета при проведении аудита бухгалтерской отчетности учреждения определена п. 12 ч. 1 ст. 11 Федерального закона «Об автономных учреждениях».

^[285] См. п. 6 ч. 4 ст. 9 Федерального закона «О порядке формирования и использования целевого капитала некоммерческих организаций».

^[286] К контрольным органам автономного учреждения, действующим на основе единоначалия, относится руководитель учреждения, обеспечивающий контроль за выполнением изданных им правовых актов.

^[287] О контрольных правомочиях жертвователя см. ч. 1 ст. 5, ч. 6 ст. 9 Федерального закона «О порядке формирования и использования целевого капитала некоммерческих организаций».

^[288] О мероприятиях обособленного бухгалтерского учета и отчетности см. соответственно ч. 5 ст. 6 и ст. 12 Федерального закона «О порядке формирования и использования целевого капитала некоммерческих организаций».

^[289] В соответствии с ч. 6 ст. 6 указанного Федерального закона обязательный аудит проводится в случаях, если балансовая стоимость данного имущества превышает на конец отчетного года 20 млн руб.

^[290] Обязательный аудит бухгалтерского учета и бухгалтерской отчетности проводится в случаях, предусмотренных п. 4 ч. 1 ст. 17 указанного Федерального закона.

^[291] Об информационных обязанностях некоммерческой организации перед налоговыми органами, органами государственной статистики и органами юстиции см. п. 1, 3 ст. 32 Федерального закона «О некоммерческих организациях».

^[292] Аудиторская организация определяется высшим органом управления некоммерческой организации (см. п. 5 ч. 2 ст. 8 Федерального закона «О порядке формирования и использования целевого капитала некоммерческих организаций»).

^[293] Ликвидационные процедуры могут быть предусмотрены базовым федеральным законом об учреждении государственной корпорации, однако по преимуществу в этих случаях действуют процедуры, установленные специальным федеральным законом о ликвидации государственной корпорации.

^[294] О предельных размерах нормативов финансирования административных расходов за счет средств доходов от целевого капитала см. ч. 3 ст. 3 Федерального закона «Об автономных учреждениях». О предельных размерах расходования имущества, составляющего целевой капитал, и о предельных размерах неиспользованного дохода от доверительного управления см. соответственно ч. 4 и 5 ст. 13 Федерального закона «О порядке формирования и использования целевого капитала некоммерческих организаций». Нарушение таких нормативов квалифицируется в качестве грубых нарушений.

^[295] О письменных предупреждениях жертвователя см. ч. 3 ст. 5 Федерального закона «О порядке формирования и использования целевого капитала некоммерческих организаций».

Дата добавления: 2015-05-10