Систематизация источников переходного права

Каждый из используемых в переходный период источников права выполняет имманентную ему функцию, однако эффективность воздействия на общественные отношения каждого отдельного источника будет тем выше, чем согласованнее будет система источников права в целом и чем теснее будут взаимосвязи источников друг с другом.

В условиях динамичного правотворчества актуальное значение приобретает организация работы по систематизации права. Систематизация позитивного права имеет целью упорядочение накопленного на начальных этапах переходного развития нормативно-правового материала и достижение внутреннего единства правовых установлений. Интенсивно меняющаяся в переходный период правовая система, ее развитие и совершенствование требуют приведения нормативно-правового материала в научно обоснованную систему.

Традиционно в отечественной юридической литературе систематизация рассматривается применительно к массе законодательства, однако этот подход не выдержал проверки переходного времени. Тезис о том, что предметом систематизации может быть только законодательство, представляется несостоятельным. В условиях действия системных связей (иерархических, коррелятивных и др.) требуется тотальная систематизация актов позитивного права, в противном случае упорядоченность актов законодательного уровня будет незавершенной. Систематизации поддаются не только законы, но и имеющие нормативный характер акты высших судебных инстанций, Указы Президента, Постановления Правительства, а также нормативные договоры.

В исследуемый период наиболее активно ведется работа в двух направлениях систематизации позитивного права: по кодификации законодательства и подготовке издания Свода законов (инкорпорации). Кодификация предполагает такое упорядочение нормативно-правового материла, которое направлено на его переработку путем исключения повторений, противоречий, восполнения пробелов, преобразования характера и направленности материала. Тем самым в максимальной степени обеспечивается внутренняя согласованность, целостность и полнота правового регулирования соответствующей сферы общественных отношений. Кодификация охватывает как внешнюю, так и внутреннюю переработку нормативно-правового материала, предполагающую не только классификацию нормативно-правовых актов, но и внесение в их содержание существенных изменений и дополнений, отмену устаревших норм и создание новых. Это позволяет рассматривать кодификацию в качестве средства развития права как системы.

Обеспечивая системное развитие права, кодификация активно осуществляется реформаторскими силами в рамках переходного периода, начиная с первых его этапов. При этом инициаторы кодификации обычно сводят ее к первоочередному принятию кодексов – крупноблочных нормативно-правовых актов, содержащих основную массу норм, регулирующих однородную сферу общественных отношений. В теории права кодекс признается законодательным актом, охватывающим весь нормативно-правовой материал, относящийся к определенной отрасли права1. В связи с этим он рассматривается в качестве стабильного и целостного закона, обеспечивающего устойчивость системно-правовых связей между различными правовыми институтами, скоординированность действующих отраслевых норм права. На кодексы ориентируется весь действующий нормативно-правовой массив.

За годы переходных преобразований в России были приняты десятки кодексов. В их числе Гражданский, Уголовный, Трудовой, Семейный, Земельный, Налоговый, Лесной, Таможенный, Об административных правонарушениях, Уголовно-процессуальный, Арбитражно-процессуальный, Уголовно-исполнительный, Бюджетный кодексы Российской Федерации. В субъектах Федерации объемы кодификационных работ также достаточно велики. В одной лишь Республике Башкортостан на 2001 г. было принято 13 кодексов. На уровне субъектов Федерации приняты и действуют такие кодексы, как Избирательный (Алтайский край, Воронежская и Свердловская области), Градостроительный (Ярославская область и Алтайский край), Земельный (Карелия, Коми, Марий Эл, Мордовия, Татарстан, Удмуртская Республика), Иммиграционный (Ставропольский край), Кодекс о средствах массовой информации (Башкортостан) и др. В литературе предлагается разработать и принять на федеральном уровне Кодекс деятельности российской милиции, Процессуально-управленческий кодекс, Кодекс государственной службы.

Сторонники проведения в переходный период крупномасштабных кодификационных работ отмечают, что кодификация является наиболее совершенным методом реформирования законодательства. Авторы «Концепции развития российского законодательства» Института государства и права АН Российской Федерации полагают, что «с принятием нового Уголовного кодекса Российской Федерации развитие отечественного уголовного законодательства перешло от стадии реформ к этапу постепенного совершенствования». Однако в одном только 1999 г. в Уголовный кодекс Российской Федерации изменения и дополнения вносились шесть раз. В Уголовные кодексы Узбекистана, Кыргызстана и Казахстана, принятые в период правовых реформ, также неоднократно вносились существенные изменения и дополнения. В специальной литературе продолжают высказываться вполне убедительные предложения о совершенствовании новых Уголовных кодексов4. В частности, предлагается существенно увеличить объем Общей части Уголовного кодекса Российской Федерации при одновременном сокращении Особенной части. Похожая ситуация возникла с Гражданским кодексом Российской Федерации. В 1999 г. в него дважды вносились изменения и дополнения, а ученые-цивилисты положительно отнеслись к этому процессу и предлагают новые поправки. Принятый в первый год кардинальных реформ Земельный кодекс РСФСР 1991 г. во многом устарел и уже через два года не отвечал задачам правового регулирования в области земельных отношений. В Бюджетный кодекс Российской Федерации, принятый в 1999 г., уже через несколько месяцев были внесены существенные изменения. Столь частое обновление кодифицированных правовых актов текущим законодательством не может не вызвать сомнение в целесообразности издания кодексов в переходный период.

Проблема заключается не в качестве кодификационных работ, а в том, что разработка кодексов на начальных этапах переходного периода просто преждевременна. Принимая кодексы в самом начале переходных преобразований, законодатели нарушают логику кодификационного процесса: сначала нужно наработать первичную нормативно-правовую практику правового регулирования данной группы отношений, а потом осуществлять ее совершенствование. Кодификации должно подвергаться уже существующее, апробированное и разветвленное законодательство. В одном крупноблочном нормативно-правовом акте объединяются те нормы, которые прошли проверку применением, подтвердили свою эффективность. Так, по Указу Президента Российской Федерации от 3 апреля 1997 г. № 278 началась подготовка Кодекса государственной службы в отсутствие полноценного нормативного материала по многим вопросам государственной службы: о денежном содержании, о пенсионном обеспечении, о дисциплинарной ответственности и др.

Возникает закономерный вопрос: можно ли принимать кодифицированные (устойчивые) нормативно-правовые акты в переходный период, если при этом все текущее законодательство не является устойчивым? В переходное время система права еще находится в процессе становления, носит незавершенный характер. В Белоруссии 4 апреля 1999 г. Указом Президента был утвержден «Единый классификатор правовых актов Республики Беларусь», однако ученые-правоведы Республики в большинстве своем высказывают претензии к содержанию данного документа. Аналогичная проблема существует и в Российской Федерации. Кроме того, переходный период характеризуется первоочередным обновлением тех отраслей права, которые наиболее приближены к приоритетам преобразовательной деятельности. Данное обстоятельство обусловливает диспропорции в складывающейся системе права и системе законодательства, что также не благоприятствует кодификации.

Специфическая особенность кодекса с точки зрения его юридической природы состоит в том, чтобы быть стабильным актом права, регулируя самые типичные и устойчивые общественные отношения. Показателем же упорядочивающего воздействия права выступает состояние общественных отношений. В странах континентальной правовой семьи со стабильным режимом управления наблюдается тенденция системного кодифицированного правотворчества, но и общественным отношениям в этих странах присуща стабильность. А в переходных обществах социальные отношения характеризуются повышенной динамикой изменений. Для кодификации действующего законодательства большое значение имеет вопрос о его стабильности, поскольку кодификации могут подлежать лишь те нормативно-правовые акты, которые рассчитаны на действие в течение неопределенно долгого периода времени. Кодекс должен быть ориентирован не на преходящие ситуации, а на будущее правовое развитие общества, поэтому в его основе должен лежать обстоятельный социально-экономический прогноз. Пока же перспективы развития страны во многом не ясны, торопиться с разработкой кодексов нецелесообразно. Целый ряд общественных отношений, нуждающихся в правовом регулировании, в переходный период лишь складывается. Следовательно, укоренение нового общественно-политического строя с неизбежностью потребует пересмотра всех принятых в условиях перехода кодексов, сколь бы прогрессивными они в момент издания не казались.

Вспомним, что уже через пять лет после Октябрьской революции была завершена первая кодификация права и введены в действие кодексы по всем его основным отраслям. В сентябре 1917 г. ЦИК РСФСР утвердил первый кодекс республики — Кодекс законов РСФСР об актах гражданского состояния, брачном, семейном и опекунском праве. Но с переходом страны к новой экономической политике результаты подобной поспешной кодификации во многом обесценились. Украинский правовед В. Коссак полагает, что посредством кодификации удастся ускорить темпы правовой реформы. Правильность данного суждения подтверждает лишь то, что разработка и принятие кодексов в переходный период не соответствуют эволюционной форме перехода. В этом случае кодификация просто форсирует естественно-исторический правовой процесс, взламывая нормативно-правовую материю изнутри.

И потом, есть ли смысл в принятии кодексов, если преобразования, итоги которых они призваны закрепить, еще не завершены? Оправданно ли, в частности, принятие Жилищного кодекса, если жилищная реформа явно «пробуксовывает» и проводится лишь частично? Если кодекс оправдывает себя лишь с точки зрения обозначения целей, задач и иных идеологических параметров будущей реформы, то не лучше ли в данном случае ограничиться принятием соответствующего идеологического документа – государственной программы, например? Свои позитивные свойства новые кодексы могут раскрыть только в условиях нормально развивающихся сфер общественных отношений. Так, например, Гражданский кодекс, призванный закрепить рыночные механизмы, сможет осуществлять эффективное правовое регулирование только в условиях сложившейся рыночной экономики. А Кодекс государственной службы не имеет смысла, пока не сложилась окончательно система государственного управления.

Таким образом, издание кодексов в условиях переходного периода представляется бесперспективным делом, не отвечающим эволюционной стратегии перехода. В переходный период разумнее ограничиться внесением поправок в действующие кодексы. Это дает преимущества оперативности и постепенности правовых изменений в соответствии с конкретными этапами переходного процесса. Когда же отраслевые кодексы утратят свою целостность, превратившись в противоречивый и сугубо конъюнктурный документ, их можно будет заменить новыми, которые обобщат и закрепят преобразования, произошедшие в государственно-правовой сфере. Правовой опыт переходных государств, в том числе Российской Федерации, свидетельствует, что неотмененные в период коренных реформ старые кодексы сохраняют свою эффективность, соединяя в себе достоинства прежнего и нового правового опыта.

Вряд ли можно согласиться с теми авторами, которые настаивают на первоочередном принятии процессуальных кодексов уже на первом этапе переходного периода, поскольку нормы процессуального права не носят принципиального политического характера. Нецелесообразность издания кодексов в переходный период обусловлена не политизированностью того или иного нормативно-правового акта, а объективной невозможностью кодекса стать стабильным в нестабильных условиях.

Сказанное отнюдь не отвергает значения в переходный период кодификации вообще. Ведь помимо подготовки кодексов кодификация также предполагает разработку Основ законодательства, уставов, регламентов, положений. Данные кодифицированные акты могут использоваться для придания нормативно-правовой материи новой ценностной ориентации, соответствующей целям перехода. Вместо кодексов интегративную функцию нормативно-правового материала могут выполнять Основы законодательства. Для ее выполнения Основы как акт, содержащий общие принципы правового регулирования и порядок их реализации, подходят лучше всего. Будучи федеральным законом, подлежащим развитию и конкретизации в нормативно-правовых актах Федерации и ее субъектов, Основы законодательства предполагают необходимую в условиях перехода вариативность правового регулирования. Закрепляя общие принципы и цели правового воздействия, нормы прямого действия и положения рекомендательного характера, Основы законодательства выполняют большую направляющую роль в построении системы законодательства, не вызывая при этом радикальных правовых изменений. Принятие Основ уголовного, гражданского, трудового законодательства, предваряющее разработку соответствующих кодексов, предпочтительно в переходный период, когда правовое регулирование является преимущественно диспозитивным. В условиях переходной России свою положительную роль продемонстрировали Основы законодательства о нотариате, об охране здоровья граждан, федеральные законы «Об основах государственной службы Российской Федерации», «Об основах охраны труда в Российской Федерации», «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации».

В отличие от кодификации инкорпорация основывается только на внешней систематизации нормативно-правового материала – его объединении в разного рода официальных сборниках без изменения нормативного содержания. Инкорпорация означает подготовку и издание соответствующих систематических собраний законодательства уполномоченными на то государственными органами. Такие собрания (своды) являются источниками официального опубликования нормативно-правовых актов. При этом допускается некоторое уплотнение объединяемого материала за счет исключения из текстов правовых актов устаревших преамбул и отмененных статей.

Рассчитывая обеспечить требуемую полноту правового регулирования в переходный период, реформаторские силы апеллируют к скорейшему изданию Свода законов. «Подготовка Свода будет способствовать определенной организации правового массива Российской Федерации, - полагают С.В. Поленина и Н.П. Колдаева, - устранению пробелов, противоречий в законодательстве, формированию единого стержня правовой системы». 6 февраля 1995г. Президентом Российской Федерации был подписан Указ «О подготовке к изданию Свода законов Российской Федерации». В соответствии с ним Свод законов должен стать официальным систематизированным и полным собранием действующих нормативно-правовых актов России, поддерживаемым в действующем состоянии. Этот обширный нормативно-правовой документ, заменяющий и поглощающий ранее изданные акты, подлежит утверждению законодательным органом.

Обращает на себя внимание несоответствие наименования данного акта его нормативно-правовому содержанию. В Свод законов планируется включить не только законодательные акты, но и нормативные Указы Президента, постановления палат Федерального Собрания нормативного характера, нормативные акты Правительства, Постановления Конституционного Суда Российской Федерации, а также нормативно-правовые акты высших органов государственной власти РСФСР и Союза ССР, продолжающие действовать на территории Российской Федерации. Впрочем, все исторически признанные Своды (включая английские собрания прецедентов) преследовали своей целью полноту объединяемых источников права. Но из-за попыток включения в «Свод законов» не только законодательных актов избавиться от широкого понимания законодательства невозможно.

Предлагая ту или иную схему Свода законов, авторы сходятся во мнении, что включать в него акты временного характера не следует2. Еще в 1927 г. в соответствии с Инструкцией СНК по составлению Свода в него не предполагалось включать нормативные акты временного действия. Однако нормативно-правовые акты переходного периода в целом носят временный характер, поскольку претерпевают неоднократное обновление на различных этапах перехода. Претензии законодателя создать нечто долговечное и стабильное (особенно на первоначальных переходных стадиях) оказываются несостоятельными.

В середине 1990-х гг. был составлен единый хронологический перечень всех отобранных в результате инвентаризации нормативных актов за период с 1917 по 1995 гг., действующих в Российской Федерации, с включением в перечень ранее неопубликованных актов Президента и Правительства Российской Федерации, которые подлежат опубликованию в соответствии с Указом Президента РФ от 24 ноября 1995 г. «О мерах по обеспечению открытости и общедоступности нормативных актов». Однако в последующие несколько лет многие акты, включенные в данный перечень (прообраз Свода законов), были существенным образом изменены и дополнены. Следовательно, если бы Свод законов Российской Федерации появился в определенные Президентом сроки, он тут же оказался бы устаревшим и представлял бы интерес лишь для историков права.

По результатам проведенной инвентаризации на 1 августа 1997 г. на машиночитаемых носителях был подготовлен перечень нормативных актов в объеме более 11 тыс. документов. Но к тому времени не были приняты законодательные и иные нормативно-правовые акты, предусмотренные на предыдущих этапах переходного периода. Некоторые важнейшие системообразующие законы, предусмотренные Конституцией Российской Федерации, отсутствуют до сих пор. Значит, с принятием необходимых нормативно-правовых актов изданный в переходный период Свод законов будет нуждаться в переработке. Как известно, акт помещается в Свод законов в последней действующей редакции. Но в течение всего переходного периода невозможно гарантировать неизменность какого-либо нормативно-правового акта. К тому же после завершения переходных процессов можно ожидать очередного тотального обновления нормативно-правового массива с целью закрепления итогов реформ.

При интенсивной динамике нормотворчества, которая существует в переходных условиях, сформировать Свод и поддерживать его в актуальном состоянии практически невозможно. В ФРГ Собрание федерального права издается на разъемных тетрадях (брошюрах). В порядке поддержания в действующем состоянии Собрание периодически дополняется специальными указателями-таблицами об изменениях, произошедших в законодательстве за определенный период времени, а в случае необходимости разъемные тетради переиздаются. Система разъемных листов применяется также в Швейцарии, Канаде, Англии, Австрии, Австралии, Индии, Турции, Японии, во Франции и других странах. В США Свод законов, принятых конгрессом, издается в форме сброшюрованных томов. Не чаще чем раз в пять лет при значительных изменениях нормативного материала соответствующие части Свода переиздаются во всем своем объеме. Свод законов Российской Империи издавался в виде книг большого формата и поддерживался в действующем состоянии посредством специальных продолжений к нему. Но все перечисленные формы поддержания в действующем состоянии Свода законов оправдывают себя только в стабильный период, когда изменения и дополнения в нормативно-правовые акты вносятся нечасто. В условиях же интенсификации правового регулирования постоянно обновляемым Сводом законов просто невозможно будет пользоваться. Так, например, первоначально «Продолжения к Своду законов Российской Империи» выпускались один раз в год. Однако в дальнейшем по мере развертывания реформ потребности правоприменительной практики заставили значительно уменьшить интервалы между «Продолжениями». С 1851 г. они издавались через каждые три месяца, а с 1863 г. — по мере накопления нормативного материала. Принимаемый в переходных условиях Свод законов потребует обновления не реже одного раза в квартал, но сможет ли юрист-практик ожидать квартал внесения изменений в данный акт? И это при том, что в 1992-1998 гг. в Российской Федерации в среднем за год принималось около 3000 нормативно-правовых актов одного только федерального уровня.

Серьезную проблему накануне издания Свода законов составляет незавершенная система переходного права. В отсутствие сложившейся системы источников права и оптимального классификатора правовых отраслей и актов разработать схему Свода практически невозможно. В отечественной юридической литературе уже высказываются предложения о включении в схему Свода законов Российской Федерации новых отраслей законодательства об информации, о космической деятельности, о защите прав потребителей и др., хотя факт существования указанных отраслей вызывает большие сомнения. К сожалению, действующий классификатор правовых актов, утвержденный Указом Президента Российской Федерации от 15 марта 2000 г., не может быть положен в основание классификации нормативно-правовых документов по причине своего несовершенства.

Остается неясной также логика инициаторов издания Свода законов Российской Федерации в отборе источников права для включения в этот акт. Проект Федерального закона «О Своде законов Российской Федерации» не предусматривает включения в Свод международных и внутрифедеральных нормативных договоров, актов высших судебных инстанций (за исключением Постановлений Конституционного Суда). Однако международные договоры после принятия Конституции Российской Федерации являются частью внутригосударственного права, внутрифедеральные договоры также нуждаются во внесении в какой-либо государственный реестр, а в отношении иных актов высших судебных инстанций нужно просто последовательно распространить общую логику правовой доктрины – если нормотворческое значение признано за Постановлениями Конституционного Суда, его нужно признавать и за Постановлениями Пленумов Верховного и Высшего Арбитражного судов.

В современных условиях важно учитывать предшествующий отечественный правовой опыт. В РСФСР издание Свода законов планировалось буквально с первых лет существования советского государства. Уже в декабре 1917 г. в составе Наркомата юстиции был создан отдел законодательных предложений и кодификации, из которого вскоре выделился специальный кодификационный отдел. Основной задачей, поставленной перед новым отделом, была «подготовка полного свода действующих законов Русской Революции». Однако множественность нормотворческих органов, признание в качестве источника права непосредственно революционного правосознания привели к прекращению деятельности кодификационного отдела. В 1926 г. было издано Систематическое собрание действующих законов Союза ССР, а в 1929-30 гг. – Систематическое собрание законов РСФСР. А уже в июле 1927 г. СНК СССР признал необходимым составить Свод действующего законодательства Союза ССР, чтобы «заменить в систематизированном и передиктованном, в целях кодификации, виде все изданные до его составления законы Союза ССР». При подготовке Систематического Собрания законов РСФСР, изданного в 1928 г., было выявлено более 3 000 правовых актов, фактически утративших свое значение, хотя со времени начала перехода прошло всего десять лет. И, наконец, проект Закона «Об утверждении и введении в действие Свода законов СССР» 1929 г., предусматривающий введение в действие с 1 июля 1930 г. на всей территории СССР «Систематического собрания законов» с присвоением ему наименования Свода законов Союза ССР так и не вступил в силу. В это время началась сплошная коллективизация сельского хозяйства с ломкой общественных отношений, а такая ситуация малопригодна для инкорпорации нормативно-правового материала. И только Свод законов СССР и Свод законов РСФСР, утвержденные в середине 1970-х гг., выполнили свою роль, когда общественные процессы вступили в стабильную фазу развития. Отметим, что на 1986 г. в Свод законов СССР было включено чуть больше 1500 действующих нормативных союзных актов.

Зарубежный правовой опыт также свидетельствует о том, что основным критерием отбора актов для помещения в Свод должна быть стабильность правового регулирования. В Соединенных Штатах Америки вопрос о публикации федерального законодательства в систематизированном виде впервые обсуждался конгрессом США в 1814 г. В том же году конгрессом был принят закон, предусматривавший издание полного хронологического собрания законов США. В течение XIX и начала XX вв. было подготовлено несколько вариантов Свода законов США, но все они объективно не могли вызвать упорядочения законодательства по причине неустойчивости общественно-политической ситуации. И только в 1926 г. конгресс США принял Свод законов США, существующий в несколько модифицированном виде по настоящее время.

Принимая во внимание нестабильность общественных отношений, издание Свода законов в переходный период представляется делом неоправданным и практически нереальным. Если же ожидать от Свода законов лишь инвентаризации всех действующих, формально не отмененных нормативно-правовых документов, то само по себе принятие Свода такой задачи не оправдывает. Инвентаризацию законодательства в целях его обозримости можно осуществлять и вне данного систематизированного акта. Издание Свода законов в условиях коренного изменения правовой системы, высоких темпов правотворчества представляется преждевременной акцией. В условиях же интенсификации правового регулирования оптимальной формой широкомасштабной систематизации могут являться автоматизированные информационно-правовые системы на базе компьютерной техники. К сожалению, к средствам электронной техники инициаторы систематизаторской деятельности до сих пор относятся с недоверием. Однако электронный архив действующих нормативно-правовых документов, получивший научное обоснование и официальное признание, имеет хорошие шансы использоваться даже в нестабильное время, поскольку обладает гибкими формами обновления. Существующие на сегодняшний день в России электронные базы данных «Кодекс», «Консультант плюс» и другие не имеют официального признания, страдают неполнотой и несистематизированностью содержания. На структуру и динамику этих правовых баз оказывают влияние пожелания пользователей, интересы потенциальных покупателей и другие субъективные факторы. Однако научно обоснованная подготовка государственной электронной базы нормативно-правовых документов вовсе не исключается и позволит избежать многих волюнтаристских решений.

Заслуживает внимания практика подготовки и издания специализированных (предметных) сборников законодательства в Литовской Республике. Там 9 марта 1992 г. было принято Постановление Правительства № 149 «О регистрации законов Литовской Республики, других нормативных актов органов государственной власти и государственного управления». Постановление обязывает Министерство юстиции издавать предметные сборники законов Литовской Республики, принимаемых Правительством, министерствами, государственными службами и инспекциями, а также не реже одного раза в год издавать указатель зарегистрированных в Государственном реестре законов и других нормативных актов.

Итак, полноценная работа по кодификации и инкорпорации нормативно-правового материала невозможна в условиях коренной ломки общественных отношений, когда еще не сформирована ясная система права, нет стабильной нормативной базы. С учетом постоянного и интенсивного обновления переходного законодательства его систематизацию в течение переходного периода приходится осуществлять несколько раз. Вместе с тем на разных этапах переходного периода потребность в систематизации нормативно-правового материала бывает различной. На начальных этапах перехода новая нормативная база еще только накапливается до такого ее объема и качества, когда издание стабильных правовых актов станет возможным на последующих переходных этапах. В условиях качественного преобразования правовой системы и общественных отношений, испытывающих воздействие с ее стороны, систематизация нормативно-правового массива не исключается, но и не может предполагать подготовку и издание кодифицированных нормативно-правовых актов, рассчитанных на стабильные условия действия.

Дата добавления: 2015-05-10