Источники переходного права 1 страница

Изменения, происходящие в системе права, можно наблюдать на различных ее структурных уровнях, в том числе иерархическом. Особый научно-практический интерес представляет познание системы источников переходного права и потенциальных возможностей их систематизации. В юриспруденции отношение к источникам права отражало перемены в общественном устройстве и действиях социальных сил. Применительно к переходным условиям функционирования права полезно выявить те новые черты и особенности, которые приобретают традиционные источники права, а равно условия заимствования новых источников. Изучение указанных вопросов позволит сделать правильный выбор между многочисленными способами выражения правовых норм на основе учета функциональной полезности каждого из них в переходных условиях.

В теории права значительное место занимала дискуссия об адекватности использования терминов «форма права» и «источник права» относительно совокупности известных мировой практике способов выражения норм права. Сторонники категории «форма права» (Г.Ф. Шершеневич, А.Ф. Шебанов, Б.В. Шейдлин) акцентировали внимание на официальных формах выражения и закрепления правовых норм, действующих в государстве. Другая группа ученых (С.А. Голунский, Е.Ф. Кечекьян, М.С. Строгович, С.Л. Зивс) склонялись к термину «источник права», отдавая должное его универсальности, ибо с его помощью возможно охарактеризовать главные детерминанты развития и функционирования системы правовых норм. Н.М. Коркунов видел значение понятия «источник права» прежде всего в том, что «с его помощью всякий может определить наперед, с возможной точностью, при соблюдении каких обязательных правил он может быть обеспечен от притязания со стороны других. Именно эти формы объективирования юридических норм, служащие признанием их обязательности, называются источниками права». Н.М. Коркуновым разграничивались понятия «причина» и «источник права». Причин возникновения права настолько много, что описать их исчерпывающим образом не представляется возможным. К тому же уяснение многообразия причин и условий появления правовых норм не имеет строго юридического значения. Термин «источник права» достаточно условен, но является наиболее удачным для обозначения всех известных способов (писаных и неписаных) выражения норм права. Современная юридическая наука не отождествляет право с писаным законом; ею признаются правовые обычаи, правовая доктрина и правосознание, которые, как правило, лишены формальной определенности. Следовательно, категория «источник права» шире понятия «форма права» и охватывает собой все имеющиеся способы выражения правовых норм, в то время как понятие «форма права» применимо лишь для писаных источников — нормативно-правового акта, правового прецедента, нормативного договора.

Практика правового развития в переходный период дает примеры использования самых разнообразных источников права. Утверждение о множественности источников переходного права отвечает идее правового многообразия, однако еще не проясняет вопроса о месте и роли каждого отдельного источника права в механизме регулирования переходных общественных отношений.

В условиях переходного периода проявляется не только тесная взаимосвязь права с другими социальными регуляторами, но нередко и прямое слияние с ними. Во многих сферах общественной жизни действуют правила, сочетающие в себе юридические предписания, требования морали и идеологические установки. В этом смысле переходное право становится многослойным, в особенности в революционные периоды, когда сплошное отрицание прежнего правового опыта ведет к использованию особых средств регулирования. В советский период в России законом объявлялись планы развития народного хозяйства. С.И. Раевич в 1920-е гг. писал, что нормы, создаваемые правящей коммунистической партией, «имеют в известном смысле юридический характер». Совокупность таких норм он называл «особого рода правом — партийным правом, самостоятельной и соподчиненной с советской отраслью права». У С.И. Раевича были основания так полагать. Ведь сразу после овладения государственной властью ЦК РСДРП (б) в своих циркулярных письмах в декабре 1917 г. и в мае 1918 г. указывал местным партийным организациям, что партия стоит во главе Советской власти, все декреты Совета Народных Комиссаров проводят в жизнь ее программные требования и направлены к осуществлению конечных идеалов рабочего класса. В настоящее время на роль таких программных документов претендуют Декларация о государственном суверенитете России от 12 июня 1990 г., Декларация прав и свобод человека и гражданина Российской Федерации от 22 ноября 1991 г., Договор об общественном согласии от 28 апреля 1994 г., а также концепции и целевые программы, утверждаемые органами государственной власти1. В юридической литературе высказывалось мнение, будто перечисленные программные документы носят не только политическое, но и юридическое значение и представляют собой самостоятельные формы права (Ю.А. Тихомиров). Отмечалось также, что при одновременном сосуществовании, например, Конституции и Декларации происходит двойственность основного источника права, поэтому Декларация должна рассматриваться в качестве правового акта, стоящего выше Конституции.

Однако за программными документами вряд ли оправданно даже в переходный период признавать значение источников права, поскольку эти документы начисто лишены обеспечительного механизма, позволяющего привести в действие ту совокупность идей, которая в них заложена. Подобный механизм помещается лишь в юридических актах. Этим и определяется принцип соотношения Конституции и Декларации. Декларация принимается уже на первом этапе перехода и представляет собой идеологический документ, Конституция же принимается на этапе конституирования нового строя, будучи подлинно нормативно-правовым актом. Договор об общественном согласии как соглашение ненормативного характера заключается после преодоления переходными процессами критической точки, когда обнаруживается готовность ведущих социальных сил общества к компромиссу.

Множественность видов издаваемых в этот период нормативно-правовых актов отражает рост нормативной регламентации и обилие правотворческих органов. По сравнению с иными источниками права нормативно-правовые акты получают самое широкое распространение в переходное время, т.к. будучи актами государственной власти, выполняют активную преобразующую роль.

В целях поддержания иерархических связей среди источников переходного права важно подчеркнуть верховенство нормативно-правовых актов относительно нормативно-правовых договоров, правовых обычаев и правовых прецедентов, что обусловливается внутренним суверенитетом государственной власти. В свою очередь нормативно-правовые акты также требуют классификации, позволяющей их официально различать при выборе средств правового регулирования. По юридической форме нормативно-правовые акты можно классифицировать на: а) международно-правовые акты, б) законодательные акты, в) акты высших судебных инстанций, г) подзаконные акты: нормативные акты главы государства и правительства, ведомственные акты.

Нередко в состав нормативно-правовых актов включают акты местного самоуправления (А.В. Мицкевич). А В.Б. Исаков даже использует термин «муниципальное законодательство». Но это противоречит Конституции Российской Федерации 1993 г., в ст. 12 которой сказано, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. В Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» дефиниция местного самоуправления также не сопрягается с категорией государства (ст. 2). При этом в юридической литературе под нормативно-правовым актом принято понимать официальный письменный документ, выражающий волеизъявление полномочного органа государственной власти. Этого определения придерживаются и авторы проектов Федерального закона «О нормативно-правовых актах Российской Федерации»2. В Постановлении Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации «Об обращении в Конституционный Суд Российской Федерации» от 11 ноября 1996 г. нормативный правовой акт определяется как «письменный официальный документ, принятый (изданный) в определенной форме правотворческим органом в пределах его компетенции и направленный на установление, изменение или отмену правовых норм». Отрицая официальный характер деятельности органов местного самоуправления, Конституция Российский Федерации тем самым исключает возможность издания ими нормативно-правовых актов. В ч. 5 ст. 22 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» говорится, что органы местного самоуправления принимают правовые акты, имеющие общеобязательное значение в пределах прав этих органов, но при конкуренции со ст. 12 Конституции РФ предпочтение должно отдаваться конституционной норме.

Авторы действующей Конституции России допустили серьезную «юридическую ловушку», выход из которой видится во включении органов местного самоуправления в систему государственной власти.

Согласно данным «Ежегодника российского права» акты органов местного самоуправления занимают первое место в сравнении с законодательством субъектов Российской Федерации и федеральным законодательством. Среднегодовой процент прироста регистрируемых актов федерального законодательства составил 41,8 %, субъектов Российской Федерации — 66 %, актов муниципальных органов власти — 96,9 %. Этот факт подтверждает активное развитие правотворческой деятельности органов местного самоуправления. Вместе с тем решения данных органов, являющиеся по своей сути и содержанию нормативными, нет конституционных оснований относить к таковым. Другими словами, признание за актами органов местного самоуправления значения нормативно-правовых потребует признания государственного статуса самих органов местного самоуправления. Пока же в соответствии с действующей Конституцией Российской Федерации органы местного самоуправления осуществляют не официальное, а общественное правотворчество, результаты которого (правовые акты) обязательны только для фиксированных членов общественного объединения. Разделение государства и общества представляется необходимым, но в российском варианте уровень местного самоуправления определен недопустимо широко. Еще опыт земской реформы в России XIX в. показал, что отрыв органов местного управления от государственной власти существенно снижает их авторитет и оказывается фактически невозможным для крупных населенных пунктов с большим числом жителей. Российская практика свидетельствует, что местные администрации вынуждены были присвоить себе некоторые государственно-властные функции даже без специального уполномочия со стороны органов государственной власти. Барьер отчуждения между муниципальными органами и местным населением так и не удалось преодолеть по вполне объективным причинам. Федеральное Собрание Российской Федерации не может устранить из текста Конституции допущенное недоразумение в данном вопросе, т.к. положения главы первой могут пересматриваться в особом, усложненном порядке.

В переходный период значительно возрастает значение закона в системе источников права. Правовое регулирование многих судьбоносных вопросов общественного развития перемещается на уровень закона. Министерствам и ведомствам запрещается издавать нормативные акты, ограничивающие права и свободы граждан. При этом законы переходного времени объявляются актами прямого действия, что делает зачастую ненужным издание дополняющих и конкретизирующих их подзаконных актов. Во многих законодательных актах содержатся предписания типа: «Запрещено ухудшать положение данной категории лиц по сравнению с тем, что предусмотрено настоящим законом»1. Если в ходе разбирательства дела суд установит факт несоответствия акта государственного или иного органа закону, то решение принимается в соответствии с законом (ст. 120 Конституции Российской Федерации). В связи с этим существенно ограничилось ведомственное нормативное регулирование. Как следствие, сократились пределы функций и задач соответствующих отраслевых органов управления. Ведомственные акты не могут расширять предмет закона, для исполнения которого они издаются. В целом же ведомственное нормотворчество в переходный период напрямую зависит от усиления или ослабления демократических либо авторитарных тенденций развития.

Отечественная юридическая наука отказалась от широкого понимания законодательства, охватывающего данным термином не только акты законодательных органов, но и органов управления и даже общественных организаций. Теперь под законодательством принято понимать упорядоченную совокупность собственно законов. Под законом же понимается нормативно-правовой акт высшей юридической силы, принимаемый законодательным (представительным) органом либо референдумом по наиболее важным вопросам государственной и общественной жизни.

Реформы в переходный период в значительной мере осуществляются «сверху», что определяет существенную роль законодательства в преобразовательной деятельности государства. Государственная власть, заинтересованная в устойчивом правопорядке, с неизбежностью стремится возвести в приоритет нормы законодательных актов по отношению к неопределенным началам обычного права или правовой доктрине. В законе, издаваемом высшими представительными органами, удается зафиксировать интегрированный интерес общества и государства в виде концентрированной общесоциальной воли.

Иерархическое построение нормативно-правовых актов предполагает многоступенчатое развитие и детализацию положений законов подзаконными актами. Наблюдается парадоксальная ситуация: возрастание значения и удельного веса законов в общей массе нормативно-правовых актов на первом этапе переходных преобразований еще не вызывает пропорционального сокращения подзаконных актов. Широта сферы подзаконного регулирования в переходный период объясняется обеспечением оперативности и мобильности государственного воздействия на общественные отношения. Законодательные акты изобилуют отсылочными нормами, что создает простор для подзаконного нормотворчества. В этом случае законы фактически перестают быть актами прямого действия.

На первом этапе переходного правового развития существует опасность подмены законодательного регулирования подзаконным, в частности, указотворчеством Президента. Традиционные функции законодательной власти пытается фактически выполнять исполнительная власть, оправдывая это медлительностью законодателя. В литературе высказывается мнение о том, что «на переходный период ненадлежащий нормативно-правовой акт (несмотря на все его недостатки) — практически единственный способ в сложившейся ситуации быстро и хотя бы частично заполнить правовой вакуум» (А.А. Малиновский). Президент России в условиях противостояния законодательной и исполнительной властей 1990-х гг. издавал указы, являющиеся по своему содержанию законами, хотя прерогативой законодательствовать по Конституции не располагает. Некоторые российские ведомства своими нормативными актами определяли порядок применения административных штрафов, создавая тем самым административно-процессуальные нормы, отличные по своему содержанию от процессуального раздела Кодекса об административных правонарушениях РСФСР. Например, Госкомсанэпидемнадзором России, Роскомземом и МВД России были приняты инструкции о порядке наложения штрафов.

Показательна статистика удельного веса основных законодательных и подзаконных актов Российской Федерации за 1991-1998 гг. (в процентах):

Федеральное законодательство	53,2	56,5	45,2	25,0	21,0	21,6	19,2	17,5
Указы Президента /нормативные/	0,1	2,2	5,0	5,7	5,7	5,2	5,8	6,0
Постановления Правительства	20,7	24,2	22,9	22,2	20,1	18,3	17,4	17,8

Заметна тенденция возрастания количества нормативных Указов Президента Российской Федерации на фоне сокращения числа законодательных актов и Постановлений Правительства.

Российский правовед Н.М. Коркунов еще в 1894 г. предлагал различать обычные указы главы государства и указы чрезвычайные: «Издание чрезвычайного указа есть, собственно, правонарушение, оправдываемое только требованиями необходимости. Устанавливаемые им меры могут быть по праву установлены только законодательным актом. Лишь в силу невозможности при данных исключительных условиях соблюсти это требование закон заменяется чрезвычайным указом». Чрезвычайно-указное право получило в России начала XX в. широкое распространение. Ст. 87 Основных законов Российской Империи закрепляла: «Во время прекращения занятий Государственной Думы, если чрезвычайные обстоятельства вызовут необходимость в такой мере, которая требует обсуждения в порядке законодательном, Совет Министров представляет о ней Государю Императору непосредственно. Мера эта не может однако вносить изменений ни в Основные Государственные Законы, ни в учреждения Государственного Совета или Государственной Думы, ни в постановления о выборах в Совет или в Думу». При этом чрезвычайные обстоятельства понимались весьма широко. Ряд правовых актов, в том числе об изменении избирательной системы и о разрушении общины, был принят именно помимо Думы. В случаях «крайней необходимости» меры законодательного характера могли приниматься в обход обычной процедуры законотворчества не только верховной властью, но и органами подчиненного управления, например, министрами1.

Возникнув накануне переходного периода России от монархической государственности к республиканской, институт чрезвычайно-указного права явился средством укрепления правопорядка, основанным на самодержавном принципе. Современные условия фактического использования «чрезвычайно-указного права» показывают, что с его помощью глава государства может интенсифицировать переходные процессы, опережая деятельность консервативного и медлительного парламента. Общей же чертой чрезвычайно-указного права в том и другом случаях является наделение главы государства законодательными полномочиями.

Юридическая практика современных переходных стран повторяет опыт прошлого, активно используя чрезвычайно-указное право даже без официального признания его таковым. Так, в Республике Казахстан фактически различаются «законодательный процесс», под которым понимают деятельность законодательных органов, связанных с принятием законов, и «законодательствование» как процесс принятия указов Президентом Республики Казахстан, имеющих силу закона, и законов Президента в случае делегирования ему по его собственной инициативе законодательных полномочий, а также принятие закона без голосования на условиях, предусмотренных ч. 7 ст. 61 (вотум недоверия Правительству) Конституции Республики Казахстан2. Особенностью правовой системы Беларуси после проведенного в ноябре 1996 г. референдума является издание Президентом декретов, имеющих одинаковую силу с законами. В 1997 и 1998 гг. Президентом Беларуси было издано наибольшее число таких декретов (22 и 19 соответственно)3.

В Конституции Российской Федерации 1993 г. прямо сказано, что Указы Президента могут иметь нормативный характер (ст. 115), но вопрос об их месте в системе нормативно-правовых актов остается открытым. По подсчетам ученых, около 75 % всех изданных в период с 1991 по 1999 гг. Указов Президента являются нормативными. Еще 1 ноября 1990 г. Съезд народных депутатов РСФСР принял постановление «Об обеспечении экономической реформы», которым Президенту делегировалось сроком на один год право принимать нормы законодательного характера. Существенно расширил правотворческие полномочия Президента V Съезд народных депутатов РСФСР в октябре 1991 г. Фактически Президенту делегировалось право принятия до 1 декабря 1992 г. указов законодательного характера по вопросам банковской, биржевой, валютно-финансовой, внешнеэкономической, инвестиционной, таможенной деятельности, бюджета, ценообразования, налогообложения, собственности, земельной реформы, занятости населения, порядка формирования и деятельности исполнительных органов. В результате законодательная власть вплоть до 1993 г. оказалась сторонним наблюдателем радикальных экономических реформ, утратив контрольную функцию за деятельностью правительства. В исторически кратчайшие сроки пакетом президентских указов были коренным образом изменены государственная экономика России, отношения собственности и структура исполнительной власти. Радикализм форм преобразовательной деятельности превысил ожидания представителей законодательной власти и общества. Достаточно вспомнить в связи с этим Указ Президента Российской Федерации от 14 августа 1992 г. «О введении в действие системы приватизационных чеков в РФ», которым именные чеки были заменены ваучерами на предъявителя с предоставлением возможности покупки ваучеров у граждан и, как следствие, возможностью получения пакетов акций приватизируемых предприятий крупным спекулянтам. Когда Государственная Дума Федерального Собрания Российской Федерации отказалась принимать Государственную программу послечековой приватизации, опасаясь резкого имущественного расслоения общества, Президент своим Указом от 22 июля 1994 г. ввел в действие основные положения подготовленной исполнительной властью программы приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации. Передел собственности в стране осуществлялся в нарушение гражданского и земельного законодательства во исполнение Указов Президента РФ «О дополнительных мерах по развитию ипотечного кредитования» от 28 февраля 1996 г. и «О реализации конституционных прав граждан на землю» от 7 марта 1996 г. Вопреки Закону «О введении в действие части первой Гражданского кодекса Российской Федерации» от 30 ноября 1994 г., установившему «мораторий» на действие 17 главы кодекса о праве собственности на землю до введения в действие нового Земельного кодекса, за гражданами, владевшими землей до 1 января 1991 г., земельные участки бесплатно закреплялись в собственность.

Издание указов, равных по силе закону, активно используется в переходный период в качестве средства борьбы за власть, устранения оппозиции и даже может послужить средством осуществления государственного переворота. В сентябре 1993 г. Президент Российской Федерации оценил сложившуюся политическую ситуацию как угрожающую государственной и общественной безопасности страны и нашел выход из создавшегося положения в выборах нового парламента России. В соответствии с Указом Президента РФ от 21 сентября 1993 г. «О поэтапной конституционной реформе в Российской Федерации» прерывалось осуществление законодательной, распорядительной и контрольной функций Съездом народных депутатов и Верховным Советом РСФСР. До начала работы нового федерального парламента предлагалось руководствоваться Указами Президента и постановлениями Правительства. Конституция и законодательство Российской Федерации и ее субъектов продолжали свое действие при условии соответствия данному Указу. 7 октября 1993 г. Президент Российской Федерации издал Указ о приостановлении деятельности Конституционного Суда РФ, чем нарушил ст. 34 Федерального закона «О чрезвычайном положении» в которой говорится, что на территории, где объявлено чрезвычайное положение, «действуют все суды, учрежденные в соответствии со ст. 163 Конституции РСФСР».

Показательным примером превышения главой государства «компетенционного правила» является издание Президентом Российской Федерации от 31 декабря 1999 г. Указа «О гарантиях президенту Российской Федерации, прекратившему исполнение своих полномочий, и членам его семьи». В Указе установлено, что бывший президент страны не может быть привлечен к уголовной и административной ответственности, допрошен, задержан, арестован, подвергнут обыску. Однако правовые и социальные гарантии гражданам России могут устанавливаться только законом, о чем прямо сказано в ст. 19 и 39 Конституции РФ. Кроме того, в соответствии с правовой доктриной положение о том, что президент не несет ответственность за свою деятельность свойственно монархической, а не республиканской форме правления. Во многих странах Восточной Европы конституции провозглашают неприкосновенность президента. Однако Конституция Болгарии содержит самое радикальное положение: определив, что Президент Болгарии несет ответственность только за государственную измену и нарушение Конституции, законодатель установил, что «президент и вице-президент не несут ответственности за действия, совершенные ими при исполнении своих функций» (п. 1 ст. 108 Конституции Болгарии). В п. 3 ст. 54 Конституции Чешской Республики 1992 г. было закреплено, что «Президент республики не несет ответственности за исполнение своих функций»3.

Анализ динамики нормативных Указов Президента Российской Федерации свидетельствует, что удельный вес этих актов высок на первоначальном этапе переходного периода и в «бифуркационной точке» переходного развития. Однако данная тенденция может быть существенно смягчена при эволюционной форме перехода путем четкого распределения компетенционных прав и обязанностей между субъектами правотворческой деятельности и закрепления видов нормативно-правовых актов. Так, с 12 июня 1991 г. до 1 ноября 1991 г. был издан 271 Указ и принято 17 распоряжений Президента Российской Федерации. Среди Указов только 14 содержали нормы права. Ситуация круто изменилась после 1 ноября 1991 г., когда Съезд народных депутатов РСФСР наделил Президента дополнительными полномочиями. За один год было принято 340 Указов, из них 75 % были нормативными. За этот же период было принято только 89 законов. Интенсивно развивалось указное правотворчество в период противостояния законодательной и исполнительной властей 1993 г. В 1994-98 гг. удельный вес Указов Президента РФ стал неуклонно снижаться, ибо свою роль в широкомасштабном перераспределении власти и собственности в обществе они к тому времени уже выполнили. Так, в период с 1996 по 1997 гг. было принято соответственно Указов и законов в сфере конституционного строя 229 и 43, финансов и кредита — 189 и 144, гражданского законодательства — 74 и 60.

На протяжении всего переходного периода актуальным остается вопрос о соотношении законов и Указов, подзаконности последних и праве президента восполнять пробелы в переходном праве.

Президент Российской Федерации в 1996 г. так определил свою позицию по данному вопросу: «Пока не соблюдаются определенные предыдущими Посланиями законодательные приоритеты, не упорядочен законотворческий процесс, медленно заполняются важнейшие правовые пробелы, нормотворчество с помощью указов Президента будет продолжено по тем вопросам, которые не урегулированы еще действующим законодательством. Разумеется, нормы этих указов будут соответствовать Конституции, а срок действия ограничится принятием соответствующих новых законов». В цитируемом Послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию 1996 г. отмечается, что указы Президента не являются актами главы исполнительной власти; это акты главы государства, поэтому их подзаконный характер не очевиден. Конституционный Суд Российской Федерации в своем Постановлении от 30 апреля 1996 г. поддержал позицию Президента: «В соответствии со статьей 80 Конституции Российской Федерации, - говорится в данном документе, - Президент Российской Федерации является гарантом Конституции РФ и обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти. В силу этого не противоречит Конституции Российской Федерации издание им указов, восполняющих пробелы в правовом регулировании по вопросам, требующим законодательного решения, при условии, что такие указы не противоречат Конституции РФ и федеральным законам, а их действие во времени ограничивается периодом до принятия соответствующих законодательных актов»1. Тем самым с согласия Конституционного Суда Президент Российской Федерации возложил на себя функцию установления приоритетов законодательства, что относится к исключительной компетенции парламента, и право восполнять пробелы в действующем законодательстве. В результате создается возможность вторжения главы государства в компетенцию законодательной власти и возникновения многочисленных юридических коллизий.

Подобная практика в переходный период нетерпима по ряду соображений. Нормативные Указы Президента находятся в общей правовой системе переходного общества. Поэтому принципиально важно в целях укрепления системных связей между законами и Указами провести субординационное разграничение. Оно предполагает признание подзаконности Указов Президента. Прежде всего это вытекает из компетенции главы государства. Поскольку Основной закон и другие нормативные акты не дают критерия разграничения законов и подзаконных актов, его следует искать в функциях и полномочиях соответствующих субъектов правотворчества. Конституция Российской Федерации, определяя основные функции и направления осуществления президентской власти, не указывает на те конкретные правовые формы, в которые может воплощаться деятельность Президента. Функция президентской власти — быть гарантом Конституции Российской Федерации — неконкретна. Несмотря на это обстоятельство, путем толкования ряда норм Конституции РФ некоторыми авторами делается вывод о наличии в стране особого вида государственной власти — президентской, претендующей быть арбитром между тремя другими. Однако анализ основных конституционных полномочий Президента РФ свидетельствует о том, что значительный объем полномочий главы государства, а, следовательно, и его реальная значимость в механизме государства обусловлены именно полномочиями, тяготеющими к сфере исполнительной власти. Модель взаимодействия Президента с Правительством Российской Федерации отражает полное подчинение этой исполнительной структуры главе государства. Десятки Указов Президента РФ посвящены порядку организации и деятельности исполнительных органов государственной власти. В актах Президента центральное место занимают положения, имеющие непосредственное отношение к деятельности Правительства. Подавляющая часть президентских Указов касается сферы управления. Как правило, в Указах и распоряжениях Президента содержатся поручения Правительству принять соответствующее решение, изыскать источники финансирования, войти с законодательной инициативой в парламент и т.п.2 В целом президентская власть фактически пребывает в структуре исполнительной власти и не имеющей достаточного содержания для автономного существования. Поэтому устранить допущенное в Конституции Российской Федерации недоразумение можно лишь путем придания Президенту РФ как главе государства статуса главы исполнительной власти.

Дата добавления: 2015-05-10