Система права: тенденции развития в переходный период

Г Л А В А 10. ФОРМАЛЬНО-ЮРИДИЧЕСКАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА ПРАВОВОЙ СИСТЕМЫ ПЕРЕХОДНОГО ПЕРИОДА

С введением в научный оборот категории «правовая система» понятие системы права оказалось ею поглощенным, но не утратило своего самостоятельного научного значения. Разница между понятиями «правовая система» и «система права» заключается в различной степени обобщения правовой действительности. Система права при этом выступает в качестве целостного образования — единства правовых норм, распределенных по институтам и/или отраслям права в соответствии с предметом, методом правового регулирования и общепризнанной юридической доктриной. В масштабах правовой системы система права занимает положение одной из многочисленных ее подсистем, в которой сосредотачиваются объединения правовых норм.

А.Ф. Шебанов относил систему права к внутренней форме права, с чем трудно согласиться по причине многообразия видов источников переходного права. Под внутренней формой объектов понимается его структура, состоящая лишь из формально выраженных элементов и связей между ними. К внутренней форме права поэтому относимы акты писаного права, но не те источники права, которым не присуща формальная определенность (например, правовой обычай, правосознание, отчасти правовая доктрина). В пору отрицания значения неписаных источников права категория «внутренней формы права» могла использоваться, в настоящее время ее использование проблематично.

Термин «система законодательства» традиционно представляется более узким по сравнению с понятием «система права». Однако определение системы законодательства до сих пор в теории права не приведено в соответствие с собственным смыслом термина «законодательство», включающего только совокупность законодательных актов. Под системой законодательства продолжают подразумевать всю совокупность нормативно-правовых актов, в которых объективируются внутренние содержательные и структурные характеристики права2.

Можно заметить, что понятие системы права не обладает четкой формализованной структурой в отличие от понятия системы законодательства. Система права есть внутреннее строение права, отражающее все многообразие норм права и моделей их объединения и дифференциации. А система законодательства охватывает лишь массив законодательных актов, сгруппированных в соответствии с имеющейся системой права. Элементом системы права выступает поэтому норма права, а элементом системы законодательства — норма законодательного акта.

Вряд ли можно согласиться с Л.Б. Тиуновой, полагающей, что «содержательный момент правовой системы характеризует система действующих в обществе правовых норм, охватываемая понятием система права». Содержание правовой системы отнюдь не сводится к системе права; нормативный аспект переходной правовой системы носит лишь технически-инструментальное значение для перевода идей и ценностей преобразовательной деятельности в сознание и поступки субъектов права.

Понимание системы права как сложного системного явления дает возможности исследовать ее в историческом, функциональном и структурном измерениях, однако в соответствии с целями настоящей работы ограничимся изучением основных тенденций развития системы права в переходный период.

Начнем с признания самого факта существования системы права в переходных условиях, несмотря на переживаемые ею значительные изменения. Даже в переходный период в пользу существования системы права свидетельствуют: а) единые цели и принципы правового регулирования; б) общая юридическая терминология; в) критерии обособления отраслей, подотраслей, институтов и норм права; г) иерархия источников права; д) внутрисистемные связи между отраслями права и иными элементами системы права; е) осуществление правотворческого процесса в соответствии с имеющейся системой права.

В переходный период систему права нельзя рассматривать только как субъективное образование, поскольку она обусловливается объективными причинами. Порой эти исторически обусловленные причины даже не зависят от субъекта правотворческой деятельности. Новые правовые нормы появляются вследствие изменений, которые претерпевают общественные отношения, нуждающиеся в правовом регулировании. Появление новых сфер общественных отношений влечет за собой создание новых структурных частей системы права. И наоборот, отдельные отрасли права утрачивают значение, поскольку вытесняются самой общественной практикой регулируемые ими отношения (такая участь постигла в российской системе права колхозное право, которое оказалось несовместимым с регулированием новых форм ведения сельского хозяйства). На построение системы права, таким образом, влияют объективно существующие закономерности общественного прогресса. В связи с этим задачей правотворческих органов является достижение максимального соответствия системы права объективной действительности без искажения таковой. Более того, субъекты правотворчества должны соизмерять свою деятельность с научно познанной системой права.

На развитие отдельных отраслей переходного права сильнее влияют факторы, которые принадлежат среде их правового регулирования. Так, на конституционное право сильнее влияют политические факторы, а на трудовое — социальные. Особенностью административного права является его зависимость от изменений общей системы управления. Развитие демократии влияет на охват системой права новых общественных отношений, формирование новых сфер регулирования, расширение или сужение правового воздействия на эти отношения, на соотношение институтов различных отраслей права. При эволюционной форме переходного правового развития факторы изменения системы права складываются постепенно, влияя сначала на реальные запросы субъектов права, отдельные акты их поведения, а затем и на появление норм права, закрепляющего эти реальности. Следовательно, эволюционные преобразования придают системе права подлинную объективную обусловленность, снижая риск субъективизма.

Среди тенденций трансформации системы права в переходный период можно отметить дифференциацию и интеграцию нормативного материала. При параллельном развитии процессов дифференциации и интеграции на разных этапах переходного периода их роль неодинакова. Если на первом этапе перехода в процессе активной правотворческой деятельности доминирует дифференциация нормативного материала, то по мере накопления последнего преобладает интеграция. Чем менее устойчива система права, тем интенсивнее происходят в ней процессы дифференциации.

Под влиянием дифференциации системы переходного права появляются новые отрасли права. Так, вслед за отраслью финансового права от административного права отделилось и налоговое право. В конституционном праве России наблюдается обособление подотрасли избирательного права. Образование любой новой отрасли права в переходный период не является полностью самопроизвольным процессом, хотя признаки частичной самоорганизации правовой системы в данном случае отрицать нельзя. Ведь структурирование нормативно-правового материала на новой основе происходит не только благодаря влиянию социально-экономических и политических факторов внешней среды, но и за счет взаимодействия отраслей права.

В ходе активной правотворческой работы происходит постепенное накопление однородного нормативного материала, образующего переходный прообраз будущей отрасли права. Отраслью права принято считать совокупность правовых институтов, регулирующих комплекс однородных отношений на основе специфических методов правового регулирования1. Эти наиболее крупные подразделения права имеют свой предмет правового регулирования и свою комбинацию способов правового воздействия. В отличие от отрасли права подотрасль представляет собой целостное образование, состоящее из правовых институтов и регулирующее специфические виды отношений. А правовой институт можно считать совокупностью однородных правовых норм, сосредоточенных в одном или нескольких актах.

С.В. Поленина называет два основных случая возникновения новых отраслей права: 1) распространение правовой регламентации на ту часть социальной действительности, которая ранее не была объектом правового регулирования; 2) отпочкование от одной или нескольких отраслей права взаимосвязанной совокупности норм (правовых институтов), приобретших качественно новые свойства2. При этом не учитывается, что развитие системы права может пойти по направлению от традиционной структуры, характеризуемой довольно прочными связями между отраслями и институтами, к «плазменному» строению права, где первичные структурные элементы системы будут находиться в состоянии относительной автономности. При наличии иных системообразующих факторов они могут образовывать структурные ассоциации для решения определенной проблемы правового регулирования. Правоприменитель в этом случае будет извлекать из нормативного массива различные по своему назначению и функциональной специализации нормы, отвечающие конкретным целям его правовой деятельности (данный вопрос глубоко разработан В.Д. Переваловым). Такой вариант структурного построения системы права вполне может использоваться в переходных условиях, проявляя необходимые в этот период эластичность и подвижность. При этом будет сохраняться ведущая роль норм, имеющих более высокую юридическую силу в зависимости от издающих их органов.

Процесс возникновения новой отрасли права занимает в переходный период длительное время. Одномоментно с осознанием необходимости новой отрасли права не происходит обособления новой нормативной целостности, осуществляющей упорядочивающее воздействие на однородную сферу общественных отношений присущими только ей способами. Далеко не каждому пограничному правовому институту, обладающему однородными свойствами, суждено стать в итоге новой отраслью права. Конгломерат новых правовых норм должен развиться до уровня нормативно-правовой целостности со своими предметом и совокупностью способов правового регулирования. Так, административно-процессуальное право России превратилось в самостоятельный компонент системы права, поскольку процессуальные отношения, связанные с осуществлением производства по административным делам, выделились в самостоятельную сферу социальных отношений и потребовали специфических способов правовой регламентации. Подчеркивая своеобразие способов правового регулирования отдельных отраслей права, заметим, что методов правового регулирования всего два — императивный и диспозитивный, в то время как сочетание способов правового регулирования у каждой отрасли права своеобразно. Так, в 1930-е гг. с упрочением административно-командной системы управления экономикой, ликвидацией частнокапиталистического хозяйства в СССР возникло «хозяйственное право», опирающееся на плановые и командные способы регулирования экономических отношений. Его место в 1920-е гг. занимало гражданское право, оформившееся в период нэпа и регулирующее экономическую сферу более цивилизованными, относительно диспозитивными методами.

Как и в отношении правовой системы в целом, относительно системы права можно постулировать, что в переходный период она не имеет завершенного, окончательно сформировавшегося вида. В течение всего переходного периода происходит широкомасштабный процесс трансформации нормативно-правового материала. Несмотря на активную правотворческую работу, сопровождающуюся принятием сотен одних только законодательных актов, система права длительное время остается недостроенной. Ведь множественность нормативно-правовых актов помимо восполнения правовых пробелов приводит также к противоречивости и неупорядоченности системы права. Специалистами отмечается, что, в частности, совокупность норм Особенной части уголовного права переходного Казахстана не может рассматриваться как завершенная логическая система, построенная по одним и тем же правилам1. Впечатление о сложности, недостроенности и противоречивости системы переходного права может усугубиться после анализа той ее части, которая не носит ярко выраженного отраслевого характера. Парадоксально, но комплексные правовые институты, складывающиеся на стыке нескольких отраслей права на основе общих задач правовой регламентации (например, правовой институт государственной службы), характеризуются меньшей степенью интеграции; здесь гораздо выше множественность нормативно-правовых актов, неизбежно дублирование одного и того же правоотраслевого нормативного материала в разных актах, больше неувязок и противоречий. На это обращают внимание отечественные правовые институты договорной практики в различных секторах рынка и управления собственностью.

Ввиду недостроенности системы государственного управления не представляется возможным окончательно определить и состав уровней в системе права. В результате накопление нормативно-правового материала трудно поддается структуризации. Ввиду «войны законов» между Федерацией и ее субъектами не обеспечивается строгое соблюдение единых принципов построения системы права. Новую систему права на начальных этапах переходных преобразований не удается не только создать, но нередко даже осознать в ее концептуальном виде, если концепция правовой реформы формируется уже после начала перехода.

Отсутствие или слабость общей и отраслевых концепций развития законодательства затрудняет разработку научных основ системы права. В отечественной цивилистической литературе до сих пор нет единства в подходах к наименованию отрасли гражданского права — ее предлагают переименовать в «хозяйственное», «торговое», «предпринимательское», «коммерческое». Принятие нескольких законодательных актов нередко дает авторам повод признать появление соответствующей новой отрасли права. Так, российскими правоведами признается существование нотариального, биржевого, космического, служебного, залогового, страхового, банковского, парламентского, информационного права. А в Послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию 1996 г. называются также право корпоративного управления и компьютерное право. В Соглашении о партнерстве и сотрудничестве, подписанном между Европейским Союзом и Российской Федерацией, к отраслям права отнесены различные виды деятельности и даже направления, по которым должно сближаться законодательство: предприятия и предпринимательская деятельность, банковская деятельность, бухгалтерский учет, финансовые услуги, нормативные акты в области ядерной энергетики1. Таким образом, понятие «отрасль права» употреблено в смысле «направления сближения законодательства». Подобная традиция заимствована из зарубежной юридической науки, в которой не разрабатывался вопрос строгого разграничения отраслей права и отраслей законодательства. Так, к источникам французского права В. Гейнс и Р. Маккеон относят конституцию, законодательство, включая делегированное, юридические доктрины, основные принципы права. Американские правоведы наряду с предметно-институциональным делением права подразделяют его на пары: уголовное и гражданское право, публичное и частное право, материальное и процессуальное право, муниципальное и публичное, международное и национальное право.

Конституция Российской Федерации определяет построение системы законодательства и ранжирование его отраслей. Так, в п. «ж» и «о» ст. 71 Конституции закреплен перечень отраслей законодательства, отнесенных к ведению Федерации (их девять). В п. «к» ст. 72 содержится перечень отраслей законодательства, отнесенных к совместному ведению Федерации и ее субъектов (их десять). В то же время Общеправовой классификатор отраслей законодательства, утвержденный Указом Президента Российской Федерации от 16 декабря 1993 г., включает 48 отраслей законодательства. А в Общеправовом классификаторе правовых актов, утвержденном Указом Президента Российской Федерации от 23 декабря 1999 г. прямо поименованы только две отрасли права гражданское и уголовное право. Классификаторов и принципов их создания может быть множество, но для упорядоченной правотворческой работы необходим единый научно обоснованный подход к системе права, о чем стоит позаботиться уже на первом этапе переходных преобразований.

В литературе высказывалось пожелание равномерного развития отраслей права и отраслей законодательства в переходный период6. Однако оно противоречит одной из тенденций развития системы права, а именно: возрастание роли права не может в переходное время идти во всех сферах общественной жизни равномерно. Обзор переходного законодательства целого ряда переходных стран позволяет отметить тенденцию неравномерного развития его отраслей и подотраслей. В частности, заметно, как стремительно обновляются конституционное, гражданское, финансовое законодательство и как медленно развиваются семейное, трудовое, экологическое. Сравнительно быстрое развитие отдельных отраслей объясняется их близостью к механизмам ротации власти и перераспределения собственности. Первыми обновляются те отрасли права, которые определяют новый тип правовой системы. По существу, в этом и состоит принцип «юридического приоритета» в переходный период.

Очевидным приоритетом в законодательной деятельности Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации в 1992-2001 гг. было конституционное законодательство: всего за этот период было принято 118 подобных законодательных актов, включая законы об изменениях и дополнениях, что составляет 31 % от общего числа принятых законов. При этом в литературе опережающее развитие отрасли конституционного права оценивается как неизбежная и положительная тенденция. Это не вполне соответствует эволюционной концепции переходного правового развития. Ведь в случае принятия новой Конституции уже на начальном этапе перехода нарушается преемственность государственно-правового развития, что влечет ослабление управляемости общественных процессов. На первом этапе переходного периода на уровне конституционного законодательства можно ограничиться принятием законов, укрепляющих систему государственной власти в соответствии с новыми целями государственно-правового развития. В этом случае реформы не начинаются с разрушения системы управления, после которого в обществе отсутствуют достаточные силы и средства продолжения реформ. Так, в Мордовии за несколько лет, начиная с 1993 г., было принято 96 законов, регулирующих сферу государственного строительства, а ожидаемой стабилизации системы государственной власти Республики так и не наступило. Причина кроется в том, что с самого начала субъекты законотворческой деятельности Мордовии пытались коренным образом поменять форму правления Республики (перейти к парламентскому правлению), а затем переходить к насущным социальным и экономическим преобразованиям.

В период переустройства экономического уклада общества особое значение приобретает отрасль гражданского права, наиболее тесно связанная с экономикой. Сам факт первоочередного изменения гражданского права подтверждает приоритетность экономических отношений в переходном обществе. Именно сфера гражданско-правового регулирования признается сторонниками рыночных реформ в качестве приоритета преобразовательной деятельности. Если бы экономические реформы проводились под лозунгами значительного государственного регулирования, наибольшее значение в правовом регулировании экономических отношений имели бы нормы административного права. Гражданское право стало отраслью, в которой интенсивно проводятся разного рода правовые эксперименты, отчего развитие отрасли в целом ускоряется.

Можно заметить тенденцию опережающего обновления материальных отраслей права в сравнении с процессуальными. Ведь процессуальные отрасли права представляют собой форму претворения в жизнь материальных отраслей, что предопределяет вторичное значение юридического процесса по отношению к нормам материального права. Разновременное развитие различных отраслей права влияет на их эффективность. Социологические опросы работников правоохранительных органов и судов Российской Федерации показали, что в профессиональном правосознании наиболее эффективными признаются законы в финансовой сфере, а наименее эффективными — в сфере защиты прав человека; положение с законностью в сфере судопроизводства оценивается как неудовлетворительное.

Следующей тенденцией развития системы права в переходный период является размывание грани между частным и публичным правом. Это происходит даже не потому, что реформаторские силы в некоторых случаях просто отрицают правомерность такого деления, а в силу активного взаимодействия различных отраслей права в условиях недостроенной системы права. Путем взаимной экспансии частно-правовых и публично-правовых начал в отдельных случаях достигается восполнение пробелов в переходном праве. Переходное общество, в котором почти нерасчленим комплекс власти и собственности, не способно дозреть до дифференциации на частно-правовую и публично-правовую сферы, а следовательно — на гражданское общество и правовое государство. Такая дифференциация возможна за рамками переходного периода как итог переходных преобразований.

В бывших социалистических странах, где долгое время единственным полноправным собственником оставалось государство, в переходный период был провозглашен примат частного права. Этот шаг считали необходимым для разгосударствления собственности, психологического освобождения общественного сознания от веры во всемогущество государственного патернализма. Усиление частно-правовых начал в общественной жизни принимали за свидетельство демократических реформ, гуманизации права, его ориентированности на человека, ибо расширение свободы усмотрения субъекта права есть необходимое условие функционирования демократической правовой системы. В результате в правовой сфере возник субъект, наделенный существенной автономией и свободой решать свои частные дела, сообразуясь с принципом «разрешено все, что не запрещено законом». Возросло значение диспозитивного метода правового регулирования. Но наряду с положительными моментами примат частного права в переходных условиях обнаружил и свои резко отрицательные стороны.

Преувеличение роли регулирования общественных процессов на практике трансформировало понятие «свобода» во вседозволенность, отказ от любых ограничений, налагаемых во имя публично-правовых интересов (ст. 1 Гражданского кодекса Российской Федерации). Характерна максимально широкая трактовка в Гражданском кодексе РФ круга отношений, регулируемых гражданским законодательством. В п. 2 ст. 3 Гражданского кодекса РФ закреплено, что нормы гражданского права, содержащиеся в других законах, должны соответствовать положениям Гражданского кодекса. Тем самым легально исключается возможность специализации пограничных правовых институтов не в цивилистическую сферу. Возникла опасность утери отраслевой специфики и перевод на частно-правовые рельсы трудового права. Отпочкование трудового права от гражданского в начале XX в. происходило под влиянием международного рабочего движения. Уже тогда было ясно, что экономически зависимые от работодателей работники не могут находиться с ними в отношениях равенства. Необходимы гарантии трудовых прав со стороны государства. Расширение свободы усмотрения сторон при заключении трудовых договоров (контрактов) при кажущейся демократичности оборачивается расширением по сравнению с действующим законодательством о труде круга возможных оснований увольнения работника, заменой трудовых договоров срочными трудовыми контрактами и иными ущемлениями правомерных интересов работников. Указом Президента Российской Федерации «О некоторых мерах по обеспечению государственного управления экономикой» от 10 июня 1994 г. фиксируется тенденция к регулированию трудовых отношений гражданским законодательством. В Федеральном законе «Об акционерных обществах» от 26 декабря 1995 г. допускается возможность оформления трудового по своей сути отношения директора с акционерным обществом либо трудовым договором, либо гражданско-правовым соглашением (ст. 69). М.И. Брагинский и В.В. Витрянский первыми высказали идею о необходимости слияния трудового права с гражданским.

Размывание границ между отраслями права наблюдается и на примере кардинальных изменений семейного законодательства. Принятие новых Гражданского и Семейного кодексов Российской Федерации свидетельствует о перераспределении сферы правового регулирования семейного и гражданского права в пользу последнего. Так, к гражданскому праву отнесено регулирование отношений по опеке и попечительству, регистрации актов гражданского состояния, вопросы эмансипации несовершеннолетних, а также законный и договорной режимы имущества супругов. Участники научной дискуссии о судьбе отрасли семейного права признают, что происходит «сближение вплоть до какого-то слияния или перехода тех или иных институтов семейного права в гражданское право». В свое время мировая правовая культура внесла значительный вклад в общий правовой прогресс, выделив в самостоятельные отрасли трудовое и семейное право. Спустя столетие не стоит, допуская частно-правовой крен в развитии системы права, двигаться в сторону противоположную правовому прогрессу, уместнее сохранить и умножить ценный правовой опыт.

В системе права в канун перехода наличествует определенная отраслевая специфика, отображающая длительную эволюцию национальной правовой культуры. Когда же нормы одной отрасли права подавляют действие другой исторически оправданной отрасли, тогда правовое регулирование всего комплекса общественных отношений приобретает односторонний характер. Ведь в этом случае нарушаются системные связи в праве. Система права — это не суммативное соединение, при котором теряются первоначальные свойства элементов, а такая целостность, при которой каждая из исторически оправданных отраслей права сохраняет свои особенности, взаимодействуя с другими. И только совокупное взаимодействие всех исторически оправданных отраслей права может дать в переходный период оптимальный юридический результат. В условиях перехода отдельные отрасли права отмирают, другие появляются вновь, но в силу механизма преемственности существует круг переходящих из эпохи в эпоху отраслей, которые в рассматриваемый период трансформируются без приостановления своего существования. Имеются в виду конституционное, уголовное, гражданское, административное, а с относительно недавних пор — трудовое, семейное, экологическое, социальное право. Тенденция стирания грани между публичным и частным правом в переходный период не может служить основанием поглощения одних исторически оправданных отраслей другими. Учет данной тенденции предполагает другое: поиск оптимального сочетания публично-правовых и частно-правовых начал в каждой из имеющихся отраслей переходного права.

К числу положительных тенденций развития системы права в переходный период можно отнести всемерное развитие отрасли социального права, в особенности на начальных этапах реформ. В отечественной системе права социальное право отпочковалось от отраслей трудового, финансового и административного права. В социальном праве непосредственно воплощаются принципы социальной справедливости. В период кардинальных реформ социальное право позволяет смягчить напряжение в обществе, предоставляя защиту нуждающимся категориям населения (детям-сиротам, престарелым лицам, инвалидам и др.), крайне болезненно переживающим тяготы переходного периода. Либеральный лозунг равных стартовых возможностей непригоден в отношении малоимущих и иных нуждающихся категорий населения, а в условиях системного кризиса просто обрекает их на физическое вымирание. Поэтому, начиная переходные преобразования, реформаторские силы должны сохранить ресурсы государственной собственности, достаточные для осуществления широкомасштабных социальных программ и обеспечения реализации норм социального права. Помимо социальной защиты населения в ходе реформ это позволит существенно расширить социальную базу государства.

Итак, система права в течение всего переходного периода находится в процессе коренных изменений, в которых она не утрачивает правовой целостности. Под влиянием интенсивно развивающихся процессов дифференциации и интеграции нормативно-правового материала происходит разнотемповое обновление отраслей права, а также отмирание устаревших и возникновение новых. Незавершенный характер системы переходного права проявляется в формировании смешанных, «пограничных» правовых институтов, служащих прообразом принципиально новых отраслей права, а также в слиянии частно-правовых и публично-правовых начал. Выявлению структурного своеобразия системы переходного права способствует своевременное концептуальное обеспечение, предполагающее четкую дифференциацию элементов данной системы.

Дата добавления: 2015-05-10