Экологическое управление: понятие, виды, формы, функции, методы, принципы

В зависимости от статуса субъектов, осуществлящих экологическое управление, М.М. Бринчук выделяет несколько его видов. Это государственное, ведомственное (отраслевое), производственное и общественное управление.[3] Каждому виду свойственны специфические методы, способы, задачи. Осуществляют их разные субъекты. Особенно важен вопрос о выполняемых субъектами управления функциях, которые присущи тому или иному виду управления; иногда они могут совпадать или реализовываться на основе координационной деятельности. Наиболее значимо в нашей стране государственное экологическое управление.

Государственное управление в сфере охраны окружающей среды означает реализацию всеми уполномоченными на то органами и лицами в рамках своей компетенции экологической политики, которая осущестляется в соответствии с действующим законодательством, концепциями и стратегиями, принятыми в установленном порядке.

Формами экологического управления являются: акты управления, административные соглашения, материально-технические действия, реализуемые в трех основных направлениях – социально-экономическом, административно-политическом и социально-культурном.

Функциями экологического управления является закрепленное в законодательных и иных нормативно-правовых актах направление деятельности субъекта или группы субъектов, его осуществляющих, по организации охраны окружающей среды и использованию природных ресурсов.

С.Б. Горельцев подразделяет функции на три категории: 1) собственно управленческая деятельность по организации, общему руководству, оперативному распорядительству, нормотворчеству, сводящаяся к сбору сведений, изучению информации, подготовке, исполнению и применению решений; 2) планирование, прогнозирование и координация; 3) учет, контроль и надзор.[4]

О.Л. Дубовик считает, что функции государственного экологического управления следует выделять, используя формальные признаки: 1) принадлежность субъекта управления к системе публичной власти; 2) обозначение субъекта управления в актах, регулирующих его правомочия, в качестве уполномоченного в сфере управления природопользованием и охраной окружающей среды либо путем указания на конкретные управленческие задачи; 3) осуществление управленческой функции от имени государства; 4) наделение субъекта управления для осуществления функции соответствующими правовыми средствами (например, правом устанавливать запреты, ограничения, применять санкции, давать разрешения, определять условия деятельности, давать обязательные для исполнения руководящие указания и т.д)[5].

Исходя из этих признаков к функциям можно отнести: а) определение стратегии (принятие государственных концепций) и планирование (в форме федеральных и региональных целевых программ, иных планов); б) учет природных ресурсов и наблюдение за состоянием окружающей среды (осуществляемые в формах мониторинга и ведения кадастров); в) распределение и перераспределение природных ресурсов между пользователями; г) пространственно-территориальное устройство природных ресурсов; д) разрешительную систему (выдача разрешений и лицензий на пользование природными ресурсами и оказание воздействий на окружающую среду); е) нормотворчество; ж) контроль и надзор з) разрешение споров (кроме подсудных).

Методы управления подразделяются на административные -собственно управленческие, (например прямой приказ, обеспечиваемый возможностью государственного принуждения); экономические –создание материальной заинтересованности в надлежащем экологическом поведении; идеологические – агитация, воспитание, образование и т.п.

Принципы государственного экологического управления являются, с одной стороны, составной частью общих экологических принципов, а с другой – подсистемой принципов управления в целом. Это исходные положения в соответствии с которыми строится система органов управления, распределяется компетенция, формулируются задачи и определяется набор средств, которые вправе применять органы управления.

Система органов государственного экологического управления представляет собой совокупность организационных форм (организаций, учреждений, органов), однородных по своим задачам, наделенных конкретной компетенцией, занимающих определенное место и имеющих связи в политической системе, направляющих свои усилия на осуществление основных управленческих функций. Она строится из двух основных подсистем – общего и специального управления.

Органы, осуществляющие по закону или иному уполномочиванию государственное зкологическое управление, делятся по своему статусу на общие и специальные, по масштабам деятельности – на федеральные и территориальные (субъектов РФ).

К органам общего управления относятся Президент РФ, Правительство РФ, органы исполнительной власти субъектов РФ, органы местного самоуправления. Компетенция звеньев этой подсистемы определена в Конституции РФ и конституциях субъектов РФ (базовая), а также в общих и специальных актах экологического законодательства, в которых, как правило, имеются главы о полномочиях соответствующих субъектов. Часто в литературе их называют органами общей компетенции. Деятельность Президента и Првительства в сфере экологического управления сосредоточена, в первую очередь, на определении и реализации экологической политики, нормотворчестве, стратегическом и ином крупномасштабном планировании, определении приоритетности задач охраны окружающей среды, обеспечении экологической безопасности и рационального природопользования, общем руководстве и управлении природоохранной деятельностью и общем контроле за ними.

Специальная подсистема органов экологического управления имеет более сложную структуру и выполняет более разнообразные функции. Ее образуют многочисленные органы федеральной исполнительной власти и их территориальные (и межрегиональные) органы, специально уполномоченные Указом Президента РФ или Постановлением Правительства РФ на осуществление экологического управления. В настоящий момент действует Указ Президента РФ «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» от 09.03.2004г. (в ред. от 23.12.2005г.). В соответствии с данным Указом в систему федеральных органов исполнительной власти входят федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агенства. Причем федеральные службы могут занимать как самостоятельное место в данной структуре, так и входить в состав отдельных министерств. Федеральные агенства представлены в данной структуре только в составе министерств.

Можно выделить четыре межотраслевых органа специальной компетенции в области охраны окружающей среды: Министерство природных ресурсов РФ (МПР России), Министерство здравоохранения и социального развития РФ (Минздрав РФ), Федеральная служба по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды, Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору.

В ведении МПР России находятся: Федеральная служба по надзору в сфере природопользования; Федеральное агенство водных ресурсов; Федеральное агекнство лесного хозяйства; Федеральное агенство по недропользовани..

В ведении Минздрава РФ для решения задач по обеспечению санитарно-эпидемиологического благополучия находится Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителеей и благополучия человека.

Отраслевые органы специальной компетенции осуществляют управление охраной окружающей среды в отдельных отраслях народного хозяйства. В их число входят Министерство сельского хозяйства РФ, МВД России, Министерство обороны, Федеральная служба безопасности и т.д. Данный перечень не носит исчерпывающего характера.

В ведении Министерства сельского хозяйства РФ находятся: Федеральная служба по ветеринарному и фитосанитарному надзору и Федеральное агенство по рыболовству.

Конечно, и другие министерства и ведомства выполняют отдельные задачи и функции экологического государственного управления, в некоторых из них выделены в этих целях отделы или иные подразделения, но их функции носят более частный либо подчиненный иным целям характер.

В настоящее время на уровне муниципальных территориальных образований также создаются экологические подразделения, осуществляющие управление и контроль за сосотоянием окружающей среды в соответствии с компетенцией, установленной действующим законодательством.

Экологический мноиторинг как функция экологического управления представляет собой совокупность организационных структур, методов, способов и приемов наблюдения за состоянием окружающей среды, происходящими в ней изменениями, их последствиями, а также за потенциально опасными для окружающей среды, здоровья людей и контролируемой территории видами деятельности, производственными и иными объектами.

Существуют различные виды мониторинга, выделяемые в зависимости от масштабов системы мониторинга, - глобальный, национальный, региональный, локальный; от уровня измененности человеком окружающей среды –фоновый и импактный; от объекта мониторинга – собственно экологический, воздуха, вод, земли (почвы), животного мира, опасных отходов, радиационный, социально-гигиенический.

Глобальный мониторинг осуществляется в соответствии с международными соглашениями системой станций наблюдения, расположенных в различных точках Земли, путем обмена полученных различными государствами данных в целях наблюдения за состоянием окружающей среды, происходящими в ней изменениями, в том числе изменениями климата, создания системы данных, их распространения, прогноза развития свойств окружающей среды и их влияния на человека.

Национальный экологический мониторинг осуществляется отдельными государствами в пределах своей территории. В России Единая государственная система экологического мониторинга создана в 1993 г. Ее задачами являются: наблюдение за состоянием окружающей среды, ее загрязнением, в том числе атмосферы, поверхностных вод, морской среды, почв, околоземного космического пространства, оценка и прогноз изменений климата, водных ресурсов, трансграничного переноса загрязняющих веществ и т.д. В системе национального экологического мониторинга выделяются радиационный, комплексный фоновый, космический а также государственный мониторинг континентального шельфа и исключительной экономической зоны.

Региональный экологический мониторинг – система наблюдений за состоянием окружающей среды в пределах административно-территориальной обособленной единицы (субъекта РФ) или части такой единицы либо частей нескольких субъектов РФ, характеризующихся общностью природных процессов либо подвергаюшихся антропогенному воздействию из одних и тех же источников.

Локальный экологический мониторинг осуществляется на обособленном производственном объекте (или его части), объекте правомерного природопользования, отдельном участке территории, постоянно или временно обладающем особым правовым статусом (например, в государственном заповеднике, в зоне экологического бедствия).

Фоновый мониторинг означает наблюдение за явлениями и процессами, происходящими в окружающей среде, минимально затронутой вмешательством человека, и осуществляется станциями, расположенными в биосферных заповедниках. Из 99 существующих в РФ государственых природных заповедников 22 имеют международный статус биосферных (по соответствующим сертификатам ЮНЕСКО).

Импактный мониторинг (от английского –impakt - воздействие, влияние) – разновидность системы наблюдений за источниками антропогенного воздействия на окружающую среду в специально выделенных зонах, где осущестляется деятельность,связанная с повышенными зкологическими рисками.

Социально-гигиенический мониторинг – государственная система наблюдения, анализа, оценки и прогноза состояния здоровья населения и среды обитания человека (естественной и искусственной), а также определения причинно-следственных связей между состоянием здоровья населения и воздействия факторов среды обитания. Он проводится на уровнях: федеральном, субъектов РФ, муниципальных образований для формирования федерального информационного фонда данных на основе многолетних наблюдений за состоянием здоровья населения, физическими, химическими, биологическими и социальными факторами среды обитания, природно-климатическими факторами, за структурой и качеством питания, безопасностью пищевых продуктов учреждениями санитарно-эпидемиологической службы РФ.

Мониторинг животного мира – государственная система регулярных наблюдений за распространенностью, численностью, видовым составом объектов животного мира, состоянием среды их обитания, в том числе за миграционными путями, иными факторами в целях сохранения биоразнообразия, научно обоснованного использования и охраны животного мира, предотвращения распространения эпизоотий и иных негативных последствий. Его разновидностью является отраслевой мониторинг водных биологических ресурсов, проводимый во внутренних морских водах, территориальном море, на континентальном шельфе и в исключительной экономической зоне РФ, в Каспийском и Азовском морях и т. п.

Мониторинг атмосферного воздуха – система наблюдения за качеством атмосферного воздуха, количеством и составом содержащихся в нем вредных веществ и оказываемым на него антропогенным воздействием путем выбросов со стационарных и передвижных источников. Осуществляется путем забора проб воздуха и дождевой воды постоянными и мобильными станциями Росгидромета, санэпиднадзора, других субъектов.

Мониторинг водных ресурсов – наблюдение за качеством поверхностных вод, составом находящихся в них загрязняющих веществ, составом и количеством сбрасываемых в водные объекты сточных вод, осуществляемое химическими и биологическими (по водной флоре и фауне) методами с помощью проб, отбираемых периодически (ежемесячно) или сезонно.

Ммониторинг земель – система базовых, периодических и оперативных наблюдений (съемки обследования и изыскания) за состоянием всех земель в РФ с целью выявления изменений, их оценки прогноза и выработки рекомендаций по предупреждению и устранению последствий негативных процессов, информационного обеспечивания органов управления земельными ресурсами, а такжевладельцев земельных участков. Он осуществляется на федеральном, региональном и локальном уровнях Министерством природных ресурсов РФ и его территориальными органами.

Радиационный мониторинг осуществляется ЕГАСКРО (Единой государственной автоматизированной системой контроля радиационной обстановки на территории РФ) для определения уровня радиоактивности средообразующих элементов (вод, воздуха, почв, растительности), ионизирующего излучения, количества и состава радиоактивных осадков.

Кадастры природных ресурсов являются одним из важнейших источнков информации о них и представляют собой систематизированную систему сведений о количественном и качественном состоянии природных ресурсов, их экономической, экологической оценке и социальном значении, а также о составе и категориях пользователей. Кадастры служат основой планирования и информационного обеспечения использования и охраны окружающей среды, в целом управления ими.

Значения кадастров велико, и поэтому порядок их ведения устанавливается либо федеральным законом, например Законом «О государственном земельном кадастре» от 2 января 2000 г., либо постановлениями Правительства, иногда временными положениями, утвержденными уполномоченнымит на то министерствами, ведомствами.

В настоящее время в России существует несколько видов кадастров, формируемых в зависимости от объекта учета – природного ресурса: земельный, водный, животного мира, лесов, месторождений и проявлений полезных ископаемых, особо охраняемых природных территорий, а также кадастр отходов. Все они имеют статус государственных.

Земельный кадастр – это систематизированный свод получаемых в результате проведения государственного кадастрового учета земельных участков документированных сведений о местоположении, целевом назначении и правовом положении земель РФ и сведений о территориальных зонах и наличии расположенных на земельных участках и прочно связанных с ними объектах. Документы, составляющие земельный кадастр, по своему правовому статусу, содержанию и форме делятся на три группы. К основным документам эемельного кадастра относятся Единый государственный реестр земель, кадастровые дела и дежурные кадастровые карты (планы), к вспомогательным – книги учета документов, выданных сведений, каталоги координат пунктов опорной межевой сети, а к производным – документы, содержащие перечни земель, находящихся в собственности РФ, ее субъектов, муниципальных образований, доклады о состоянии и об использовании земельных ресурсов, статистические отчеты, аналитические обзоры и иные справочные и аналитические документы.

Для надлежащего учета земель и ведения кадастра Указом Президента РФ создана Федеральная служба земельного кадастра РФ. Единицами кадастрового деления территории РФ являются кадастровые округа, районы, кварталы. Каждому земельному участку присваивается свой кадастровый номер, сведения об определенном земельном участке предоставляются в виде выписок за плату и бесплатно.

Кадастр месторождений и проявлений полезных ископаемых включает систематизированные сведения по каждому месторождению о количестве и качестве основных и совместно залегающих ископаемых, условиях их разработки (в том числе экологических), геоэкономической оценке. Наряду с кадастром ведется Государственный баланс запасов полезных ископаемых, где отражается степень их изученности, промышленного освоения и другие данные.

Водный кадастр – это систематизированный свод данных о водных объектах и их водных ресурсах, их использовании, категориях пользователей. Кроме того, для оценки наличия и степени использования водных ресурсов, определения потребности в воде ведутся водохозяйственные балансы.

Лесной кадастр – свод сведений о правовом режиме лесного фонда, количественном и качественном состоянии лесов РФ, в том числе о составе древестных пород, возрастном составе леса, групп и категорий защитности, экономической оценке и т. п.

Кадастр животного мира представляет собой систематизированные сведения о географическом распространении, численности, видовом составе, хозяйственном использовании, мерах охраны, а также о среде обитания объектов животного мира. Красная книга РФ и красные книги субъектов РФ с определенными оговорками также можно считать своеобразным кадастром редких и находящихся под угрозой исчезновения видов животных и растений.

Кадастр особо охраняемых природных территорий – свод данных о статусе, географическом положении и границах, режиме особой охраны, природопользователях, научной, экологической и иной ценности этих территорий.

Кадастр отходов включает сведения об отходах с учетом их опасности, источниках образования, мерах по использованию, местах размещения и т. п.

Территориальные кадастры природных ресурсов и объектов содержат данные о местоположении, количестве и качестве природных ресурсов, их социально-экономическую и экологическую оценку. Они носят комплексный характер, поскольку отражают сведения о всех природных ресурсах на территории субъекта РФ.

Ведение кадастра возложено на Министерство природных ресурсов РФ. Учет животных охотничьего фонда ведется Управлением охоты и охотничьего хозяйства Министерства сельского хозяйства РФ, а рыбных запасов во внутренних водоемах – Государственным комитетом по рыболовству РФ. Ведение территориальных кадастров осуществляют территориальные органы Министерства природных ресурсов РФ.

Таким образом, кадастры являются важнейшей формой учета состояния объектов окружающей среды и природопользования. С существованием и ведением кадастров неразрывно связаны учеты и регистрации, специальные реестры и регистры, как правило, подробно регулируемые законодательством.

Одним из значимых примеров правотворческой и организационно-управленческой деятельности в данной сфере является принятие Правил государственного учета показателей состояния плодородия земель сельскохозяйственного назначения, утвержденных Постановлением Правительства от 01.03.2001 г. Данный учет представляет собой упорядоченную систему сбора и обработки информации о состоянии плодородия земель сельскохозяйственного назначения, полученной при проведении почвенных, агрохимических, агротехнических, фитосанитарных, эколого-токсических обследований. Он служит получению полной и достоверной информации о состоянии и динамике плодородия земель, выявлению и предотвращению негативных результатов хозяйственной деятельности и т.п. Учет показателей ведется Минсельхозом РФ раздельно по видам сельскохозяйственных угодий (пашня, залежи, сенокосы, пастбища, многолетние насаждения), а полученные данные подлежат включению в Государственный земельный кадастр. Информация является открытой и доступной. Ответственность за полноту и достоверность данных, хранение учетных документов и объективность предоставляемой информации несет Министерство сельского хозяйства РФ. В число данных включаются результаты обследований земель, проводимых Федеральной службой земельного кадастра России.

Регистрационная деятельность в сфере окружающей среды имеет чрезвычайно важное значение. Она служит основой при осуществлении таких функций экологического управления, как информационное обеспечение, контроль, надзор, лицензирование и др. Регистрация представляет собой внесение в единый по форме официальный документ (реестр, регистр, каталог, список, баланс) сведений о том или ином объекте природопользования, источнике или средстве аоздействия на окружующую среду. Регистрация проводнтся в установленном законом порядке органами; наделенными соответствующей компетенцией. Именно поэтому она приобретает статус государственной Существует два вида регистрации; обязательная и добровольная. В ряде случаев юридическим последствием регистрации является выдача официального свидетельства, необходимого наряду с иными для осуществления деятельности.

Российским законодательством предусмотрены следующие случаи регистрации и ведения реестров (регистров): государственный реестр объектов размещения отходов и федеральный классификационный каталог отходов (ст. 20 ФЗ «Об отходах производства и потребления»); регистрация и ведение государственного реестра опасных производственных объектов; регистрация генно-инженерно-модифицированных организмов; государственная регистрация лекарственных средств; регистр гидротехнических сооружений; регистрация потенциально опасных химических и биологических веществ и ведение федерального государственного регистра этих веществ; государственная регистрация недвижимого имущества и сделок с ним; государственная регистрация лиц, пострадавших от радиационного воздействия; государственная регистрация новых пищевых продуктов и другие виды регистрации.

Особое значение для сельского хозяйства имеет государственная регистрация песпицидов и агрохимикатов, на основании которой предоставляется разрешение на их производство, применение, реализацию, транспортировку, хранение, уничтожение, рекламу, ввоз и вывоз. Она проводится на основе заключения экспертизы результатов регистрационных испытаний пестицидов и агрохимикатов на срок 10 лет либо на срок два года в случаях необходимости проведения дополнительных исследований по оценке опасности негативного воздействия указанных веществ на здоровье людей и окружающую среду. Юридическими последствиями регистрации является выдача свидетельства о регистрации и внесении пестицида или агрохимиката в Государственный каталог пестицидов и агрохимикатов, разрешенных к применению на территории РФ (ст. 1,2 ФЗ «О безопасном обращении с пестицидами и агрохимикатами»).

Декларации представляют собой новый вид обеспечения экологической безопасности деятельности, объектов, продукции. Одновременно он способствует расширению сферы самостоятельности предпринимателей и иных лиц, связанных по роду своей деятельности с экологическими рисками, и их ответственности за принимаемые решения и действия. Российским законодательством последних лет он достаточно активно внедряется в правовое поле. Декларация представляет собой официальный документ, в котором субъект сам определяет показатели, параметры, направления своей деятельности и тем самым возлагает на себя обязательства по их соблюдению.

В настоящее время существует следующие виды деклараций, связанных с охраной окружающей среды: декларация промышленной безопасности; декларация безопасности гидротехнического сооружения; декларация о соответствиии пищевых продуктов, материалов и изделий, не подлежащих обязательной сертификации, требованиям нормативных документов. В зарубежном законодательстве декларации о безопасности и заявления о деятельности, связанной с воздействием на окружающую среду, широко распространены.

Экологическая паспортизация в нашей стране началась с 1987 г. и продолжается в соответстии с ГОСТом 17.0.0.04-90 и в соответстввии с Постановлением Правительства РФ «О порядке разработки экологических паспортов предприятий», в настоящее время ей подлежит каждое предприятие. Экологический паспорт предприятия – это специальный обязательный документ, в котором содержатся систематизированные сведения о природных объектах, находящихся в собственности или пользовании предприятия, их состоянии, видах воздействия на них, оказываемых в ходе хозяйственной или иной деятельности, мерах по защите окружающей среды. М.М. Бринчук определяет его как комплекс данных об уровне использования предприятием природных ресурсов и степени его воздействия на окружающую среду.[6] Экологический паспорт разрабатывается предприятием за счет собственных средств, утверждается руководителем предприятия по согласованию с территориальным органом охраны окружающей среды и оформляется, как минимум, в трех экземплярах, которые хранятся у природопользователя, специально уполномоченного органа экологического управления, территориального органа исполнительной власти. Он подлежит периодической (не реже раза в год) проверке, уточнению, дополнению. Экологическая паспортизация (по форме) проводится на предприятиях различных отраслей народного хозяйства – транспортной, строительной, горнодобывающей и т.п.

Помимо экологических паспортов предприятий с 1998 г. (согласно постановлению Правительства РФ «О порядке разработки радиационно-гигиенических паспортов организаций и территорий» от 28.01.1997 г.), в стране существуют радиационно-гигиенические паспорта организаций и территорий, включающие сведения об оценке радиационной безопасности населения (персонала); информацию о территориях и группах риска населения (персонала), подверженным повышенным уровням воздействия ионизирующего излучения; прогноз радиационной ситуации в организациях и на территориях; рекомендации в области обеспечения радиационной безопасности; анализ эффективности проводимых мероприятий и информацию, необходимую для принятия решения органами управления. Радиационно-гигиенические паспорта организаций ведутся их руководством, а территорий – органами исполнительной власти субъектов РФ. В отличие от экологических паспортов они составляются ежегодно и представляются на заключение в учреждения Государственной санитарно-эпидимеологической службы РФ.

Государственная экологическая экспертиза является действеным инструментом охраны окружающей среды. Она проверяет соответствие намечаемой хозяйственной и иной деятельности экологическим требованиям и определяет допустимость реализации объекта в целях предупреждения возможных неблагоприятных воздействий этой деятельности на окружающую среду и связанных с ними социальных, экономических и иных последствий. Порядок проведения экологической эксперитизы устанавливается Федеральным законом «Об экологической экспертизе» от 19.07.1995г.

Г/осударственная экологическая экспертиза проводится экспертными комиссиями, образованными МПР РФ и его подразделениями на местах; межотраслевыми экспертными комиссиями, создаваемыми этими органами совместно с органами Минздрава РФ, другими министерствами и ведомствами. В среднем ежегодно отклоняется с отрицательным заключением или отправляется на доработку пятая часть проектов, расширяется практика судебного обжалования хозяйственных решений, принятых с уклонением от экологической экспертизы.

Кроме государственной экологической экспертизы в России осуществляется также общественная экологическая экспертиза, которая входит также в компетенцию МПР РФ. Она организуется и проводится по инициативе граждан и общественных организаций (объединений), а также по инициативе органов местного самоуправления общественными организациями (объединениями), основным направлением деятельности которых в соответствии с их уставами является охрана окркжающей среды, в том числе организация и проведение экологической экспертизы, и которые зарегистрированы в порядке, установленном законодательством РФ. Эта экспертиза проводится до государственной или одновременно с нею и только в отношении тех объектов, сведения о которых не составляют государственную, коммерческую и иную охраняемую законом тайну.

Заключение общественной экологической экспертизы приобретает юридическую силу после утверждения его специально уполномоченным государственым органом в области экологической экспертизы. Эти заключения могут публиковаться в средствах массой информации и передаваться всем заинтересованным лицам.

Экологический контроль – это одно из наиболее масштабно применяемых средств управления охраной окружающей среды. Экологический контроль осуществляеися на всех этапах деятельности по использованию природных ресурсов и оказанию воздействий на окружающую среду. В нем заняты многие органы и лица, различающинся по своему статусу, ведомственной принадлежности, используемым методам, масштабам полномочий. Так, одни субъекты проводят лишь зкологический контроль в узком смысле, как проверку соблюдения и использования законодательства по охране окружающей среды, другие наделены правом производить и надзор в сфере государственного экологического наблюдения.

Виды экологического контроля подразделяются – на государственный, ведомственный, производственный и общественный.

Государственный экологический контроль осуществляется: а) от имени государства; б) специально уполномоченными на то органами и должностными лицами; в) носит вне- и надведомственный характер; г) представляет собой одну из функций государственного зкологического управления; д) сопряжен с применением в необходимых случаях мер административного принуждения (приостановление деятельности, лишение права природопользования, штраф и т. п.). В зависимости от стадии контролируемая даятельность подразделяется на предварительную и текущую; по критерию субъекта контроля – общую и специальную. Так общий зкологический контроль осуществляют Президент РФ, Правительство РФ и иные субъекты, наделенные общей компетенцией. Специальный же проводится органами, уполномоченными в области охраны окружающей среды, и их должностными лицами.

Ведомственный экологический контроль производится центральными органами управления по отношению к подчиненным им структурным образованиям и организациям, учреждениям, предприятиям врамках контрольной отрасли. Так, Минатом ведет ведомственный контроль за предприятиями атомного комплекса, Госатомнадзор – государственый экологический контроль. Министерство природных ресурсов осуществляет ведомственный контроль за работой комитетов субъектов РФ, государственный – в области охраны окружающей среды, использования лесов, недр, вод и т.п. в отношении всех иных субъектов хозяйственной и управленческой деятельности.

Производственный экологический контроль ограничен рамками конкретного хозяйственного субъекта, предприятия, организации и осуществляется либо его руководителем, либо руководителями отдельных служб (главным инженером, главным технологом и т.п.), либо специально организованными экологическими службами (отделами) на основании предоставленных им прав и обязанностей нормативным актом либо специальным приказом, уполномочием.

Общественный экологический контроль в последние годы получил широкое развитие как в РФ, так и других странах. Этот важный правовой институт основывается на многих международных экологических документах, предусматривающих участие общественности в принятии решени|, способных повлиять на состояние окружающей среды, уменьшить экологические риски и угрозу наступления экологического вреда. Данные документы, кроме того, регулируют доступ граждан и их объединений к экологической информации.

По законодательству РФ общественный экологический контроль может осуществляться в различных формах: а) общественные слушания; б) референдумы; в) общественная экологическая экспертиза; г) обращения в средства массовой информации; д) направление жалоб, заявлений, исков в правоохранительные органы и суды.

Именно путем экологического контроля достигаются следующие задачи: выявление нарушений экологического законодательства; пресечение экологических правонарушений; обеспечение доказательной базы для последующего расследования и наказания виновных; поддержания законности и правопорядка; предотврвщение нарушений экологических требований и наступления экологического вреда.

Экологический контроль проводится наряду с иными формами (видами) контроля и надзора органами санитарного, радиационного, строительного и других видов контроля. Иногда это приводит к дублированию и столкновению ведомственных интнресов.

Экологическое лицензирование является одним из наиболее широко используемых административно-правовых инструментов в области природопользования и охраны окружающей среды. О нем можно говорить как о разветвленной системе, подразумевая под ней совокупность органов экологического управления, обладающих полномочиями давать и аннулировать лицензии (разрешения), процесуальных порядков выдачи (изменения условий, аннулирования) лицензий, материально-правовых норм, регулирующих содержание и условия лицензий. В законодательстве и литературе часто встречаются два термина – «лицензирование» и «разрешение», иногда один из них берется в скобки. В принципе отсутствует внятное разъяснение различий между этими двумя терминами; их употребление, видимо, связано с традициями, как и некоторых специфических названий для отдельных лицензий (лесорубочный билет, ордер, лесной билет).

Лицензия - официальный документ, который разрешает определенному лицу (лицам) осушествление указанного в нем вида деятельности в течение установленного срока, а также определяет условия его осуществления.

Лицензирование можно классифицировать на несколько групп по различным критериям. Так, по объекту лицензирования выделяется группа лицензий (разрешений) на: 1) природопользование, т.е. определяющих права и обязанности природопользователя при эксплуатации природного ресурса, изъятии его из окружающей среды, условия этой деятельности, ограничения, параметры используемого природного ресурса (например, видовую принадлежность, возраст, пол добываемых охотничьих животных, их количество и т.д.); 2) осуществление видов деятельности, связанной с самим фактом существования природного ресурса (например, морская разведка минеральных и живых ресурсов континентального шельфа); 3) оказание воздействий на окружающую среду и ее компоненты (негативное – на выброс вредных веществ в атмосферу или позитивное – на природоохранную деятельность).

По видам деятельности, осуществляемой на основании разрешения, лицензии, они делятся на полученные для удовлетворения личных нужд, для осуществления хозяйственной (предпринимательской) деятельности в целом или ее этапа, на связанные с изъятием и полным использованием предмета лицензии и связанные с извлечением, использованием полезных свойств или части предмета лицензии, и т.п.

Наконец, можно принять во внимание субъекта выдачи лицензий; лицензии, выдача и контроль за использованием которых осуществляются органом зкологического управления единолично, и лицензии, которые выдаются таким органом по согласованию с иными специально уполномоченными в области охраны окружающей среды и природопользования органами.

По формальному признаку – названию документа – выделяются две большие группы – лицензии и разрешения.

По субъектам пользования лицензии разделяются на выдаваемые российским физическим и юридическим лицам и иностранным физическим и юридическим лицам, а также международным организациям и государствам.

Следующий классификационный критерий – это сфера лицензирования. По нему выделяются лицензии (разрешения) на пользование или иную деятельность в отношении земель, недр, вод, лесов, животного мира, атмосферного воздуха. Российское законодательство устанавливает порядок и иных видов лицензирования, например в области мелиорации земель, осуществления экологического аудита, гидрометеорологии и мониторинга окружающей среды, сбора и реализации сырья из дикорастущих лекарственных растений и многие другие. Особое место занимает лицензия на комплексное природопользование. В соответствие со ст. 18 Закона «Об охране окружающей среды» такая лицензия содержит указания на виды, объемы и лимиты хозяйственной деятельности по использованию природных ресурсов, а также на экологические требования, при которых допускается использование природных ресурсов и последствий их соблюдения.

Таким образом, сфера реализации норм об зкологическом лицензировании весьма широка. В нее вовлечены многочисленные субъекты, как выдающие лицензии и контролирующие их соблюдение, так и заявители (природопользователи).

Экологическое нормирование является одним из самых сложных и интенсивно развивающихся правовых инструментов охраны окружающей среды. М.М. Бринчук подчеркивает, что экологическое нормирование выступает в качестве правовой меры или инструмента охраны окружающей среды и как функция государственного управления в области охраны окружающей среды и рационального использования природных ресурсов.

В России действует сложная система экологических нормативов. Ее составляют установленные Законом РФ «Об охране окружающей среды» и другими актами нормативы качества окружающей среды, нормативы предельно допустимых вредных воздействий на состояние окружающей среды; нормативы (лимиты) использования природных ресурсов; нормативы санитарных и защитных зон.

Нормирование производится с целью установления предельно допустимых масштабов воздействия на окружающую среду, гарантирующих экологическую безопасность населения и сохранения генетического фонда, обеспечивающих рациональное использование и воспроизводство природных ресурсов в условиях устойчивого развития хозяйственной деятельности. Иными словами, нормирование представляет собой процесс определения видов, размеров, содержания вредных воздействий на окружающую среду в целом или на отдельные средообразующие элементы, что позволяет рассчитывать на непричинение вреда жизни и здоровью человека, иным охраняемым правом объектам.

Нормативы предельно допустимых концентраций химических и биологических (микробиологических) вредных веществ (ПДК) устанавливаются для оценки состояния окружающей среды и рассчитываются по их содержанию в атмосферном воздухе, водах, почве единым по всей территории РФ образом. Но с учетом природно-климатических условий и особой ценности территорий (например, курортных и рекреационных, заповедных) либо специфики сложившейся экологической ситуации (зоны экологического бедствия) для них могут быть установлены более строгие нормативы. ПДК устанавливаются для каждого вредного вещества в отдельности. В процее экологического мониторинга определяется, имеет ли место превышение ПДК, т.е. превышение находящегося в воздухе, воде, почвах безопасного количества вредного вещества. Если норматив ПДК превышен, то замеряется во сколько раз, например, 10 ПДК, 100 ПДК и т.д.

Нормативы пределно допустимых выбросов и сбросов вредных веществ (химических и биологических) – ПДВ устанавливаются для определения возможного с точки зрения закона объема загрязнения атмосферного воздуха, вод, почв с учетом производственных мощностей объекта, который производит сброс (выброс), и данных о вредных последствиях по каждому источнику загрязнения. При определении нормативов ПДВ исходят из нормативов ПДК. Поскольку российское экологическое законодательство вынуждено учитывать сложности производственной деятельности, экономическое положение предприятий, необходимость финансовых и иных затрат, то для перехода на нормативы ПДВ могут устанавливаться временно согласованные нормативы (лимиты) выбросов, сбросов вредных веществ с одновременным утверждением плана снижения объемов таких воздействий на окружающую среду до предусмотренных предельных величин или перепрофилирования деятельности экологически вредных объектов, замены вредных, «не дружественных окружающей среде» технологий на «экологически переносимые». В зарубежном праве это обозначается термином «экологическое санирование»,

Нормативы предельно допустимых уровней (ПДУ) воздействий разделяются законодательством на две группы: вредных физических воздействий и радиационного воздействий как наиболее опасного для человека и окружающей среды. Физическими вредными воздействиями считаются шум, вибрация, магнитные поля, ультразвуковое излучение, высокочастотное излучение. Нормативы ПДУ этих воздействий определяются исходя из уровня, безопасного для жизни и здоровья человека и окружающей среды. В этом они схожи с нормативами ПДК. Нормативы шума рассчитываются, например, для промышленных и жилых зон, для дневного и ночного времени.

Нормативы предельно допустимого уровня безопасного содержания радиоактивных веществ в окружающей природной среде и продуктах питания, радиационного облучения населения также устанавливаются в величинах, не представляющих опасности для здоровья человека и окружающей среды. Их называют также нормами радиационной безопасности (НРБ).

Нормативы (лимиты) использования (изъятия) природных ресурсов устанавливаются с учетом экологической обстановки в регионе, возможностей сомовосстановления природного ресурса или возодновления его человеком в целях предупреждения истощения природных ресурсов и нарушения экологического равновесия, а также обеспечения максимальных экономических выгод от использования природного ресурса. Система такого рода нормативов широко развита в российском законодательстве и часто применяется в различных сферах деятельности. Например, существуют нормы отвода земель при строительстве линий электропередач, автомобильных и железных дорог и т.п., лимитировано изъятие отдельных категорий земель, например сельскохозяйственного назначения для иных нужд.

Закон РФ «Об охране окружающей среды» установил две группы нормативов, имеющих чрезвычайно важное значение для окружающей среды и здоровья людей. Это предельно допустимые нормы применения агрохимикотов в сельском хозяйстве и нормативы предельно допустимых остаточных количеств (ПДОК) химических веществ в продуктах питания. Первые регулируют применение минеральных удобрений, средств защиты растений, стимуляторов роста и других агрохимикатов в сельском (и лесном) хозяйстве и устанавливаются в дозах, обеспечивающих соблюдения второй группы нормативов – ПДОК химических веществ в продуктах питания, в целом охрану здоровья людей, генетического фонда человека, животных, растений. Вторые устанавливаются путем определения минимально допустимой дозы, вредной для здоровья человека, по каждому используемому химическому веществу и при их суммарном воздейтсвии. В ст. 15 ФЗ «О качестве и безопасности пищевых продуктов» от 2 января 2000 г. сказано, что пищевые продукты должны сответствовать установленным требования к допустимому содержанию химических (в то числе и радиоактивных), биологических веществ и их соединений, мокроорганизмов и других биологических организмов, представляющих опасность для здоровья населения и будущих поколений.

Законодательство устанавливает также нормативы санитарных и защитных зон для охраны водоемов, источников питьевого водоснабжения, курортных, лечебно-оздоровительных зон, населенных пунктов и других территорий. Это, в частности, водоохранные зоны, санитарно- защитные зоны предприятий, ядерных объектов (и зоны наблюдения), округа санитарной (горно-санитарной) охраны и др.

Экологическая стандартизация. Экологические стандарты представляют собой обязательные к соблюдению требования по охране окружающей среды, в основном содержащиеся в особых ведомственных актах. По форме это нормативно-технические документы, устанавливающие комплекс обязательных для исполнения норм, правил и требований в области охраны окружающей среды и природопользования. Стандарты по Закону РФ от 7 февраля 1992 г. «О защите прав потребителей» - это собственно государственные стандарты, а также санитарные нормы и правила, строительные нормы и правила и другие документы, которые в соответствии с законом определяют обязательные требования к качеству товаров, работ, услуг. Стандарты, поскольку в них, как и в иных подзаконных актах, содержатся обязательные требования, являются источником экологического права. По субъекту среди них, в соответствии с Законом РФ от 27.12.2002г. № 184-ФЗ «О техническом регулировании» (с изм. От 09.05. 2005г.), выделяются следующие виды: государственные стандарты (ГОСТы), международные (региональные), отраслевые (ОСТы) и стандарты предприятий.

Кроме того, государственные стандарты делятся на две группы – основные и вспомогательные, а основные подразделяются на собственно зкологические и производственно-хозяйственные. К первым в литературе относят ПДК и ПДН, ко вторым – ПДВ.

Таким образом, достаточно сложно в ряде случаев отделить экологические нормативы от зкологических стандартов.Видимо, целесообразно использовать формальный критерий – форму акта утверждения. Для экологических стандартов это должны быть ГОСТы, ОСТы, для экологических нормативов – акты, имеющие соответствующее название.

Соответствие продукции, работ и услуг экологическим стандартам подтверждается экологической сертификацией и маркированием продукции знаком соответствия.

Экологическая сертификация - это разновидность сертификации продукции и услуг, т.е. специализированная деятельность по подтверждению соответствия готовой продукции или иного сертифицируемого объекта предъявляемым к нему требованиям по охране окружающей среды и экологической безопасности.

Экологическая сертификация бывает двух видов: обязательная и добровольная. Перечень объектов, подлежащих обязательной экологической сертификации, устанавливается либо специальным законодательством либо Министерством природных ресурсов.

Роль экологической сертификации в обеспечении безопасности, защите окружающей среды и здоровья людей. Она служит средством подтверждения экологически значимых показателей качества продукции, заявленных изготовителем; содействия потребителям в компетентном выборе продукции; контроля за безопасностью продукции для окружающей среды, здоровья и имущества; защиты потребителя от недобросовестного изготовителя (продавца, исполнителя).

Обязательной сертификации подлежат древесина, отпускаемая на корню, и второстепенные лесные ресурсы (ст. 71 Лесного кодекса РФ); продукция оборонных отраслей промышленности; ввозимые на территорию России товары и технологии, отходы; технические устройства, применяемые на опасных производственных объектах (ст. 7 ФЗ «О промышленной безопасности опасных производственных объектов»), определенные виды пищевых продуктов, материалов, изделий, услуг, систем качества по Перечню, утвержденному Правительством РФ (ст. 12 ФЗ «О качестве и безопасности пищевых продуктов»). Сертификация пестицидов и агрохимикатов на соответствие требованиям к безопасному обращению с ними является необходимым звеном в системе регистрационных испытаний и внесения их в Государственный каталог пестицидов и агрохимикатов, разрешенных к применению на территории РФ.

Экологические стандарты и сертификаты следует отличать от экологических деклараций и экологических паспортов. Помимо названных выше законов вопросы сертификации регулируются постановлением Правительства РФ «О сертификации промышленных и опытно-экспериментальных объектов предприятий и организаций оборонных отраслей промышленности, использующих экологически вредные и опасные технологии», Положением о порядке выдачи гигиенических сертификатов на продукцию, Распоряженим «О системе сертификации по экологическим требованиям для предупреждения вреда окружающей природной среде (системы экологической сертификации)», Правилами проведения сертификации химической продукции и другими актами. Временый перечень нормативных документов, принятых в период с 1993 по 2006 гг. и регламентирующих экологическую сертификацию, уже насчитывает более 230 актов.

Дата добавления: 2015-05-10