Забезпечення прозорості та відкритості бюджетного процесу

У сучасних умовах демократизації суспільства та посилення уваги до проблем місцевого самоврядування одним із пріоритетних завдань, що покладаються на органи місцевої влади, є створення прозорої системи прийняття рішень з питань, що стосуються бюджету.

Про доцільність відкритості бюджетного процесу та залучення гро­мадян до формування і реалізації бюджетної політики, особливо на міс­цевому рівні, свідчать численні наукові дослідження та значний зару­біжний досвід. При цьому необхідність участі населення в бюджетному процесі зумовлена насамперед тим, що в демократичному суспільстві головне призначення бюджету полягає у фінансовому забезпеченні най­важливіших потреб громадян. Відтак, врахування потреб та пріорите­тів місцевого населення є невід'ємним елементом бюджетної процедури.

У державі з громадянським суспільством члени територіальних гро­мад завдяки можливості брати активну участь у вирішенні справ ло­кального значення та втручатися у процес прийняття рішень місцевою владою є не лише реципієнтами, але й розпорядниками суспільних кош­тів, а ступінь схвалення ними бюджетної політики є основним крите­рієм її ефективності. Залучення громадян до діяльності зі складання і

виконання бюджету дає змогу, з одного боку, більш точно визначити їх потреби, з іншого, — забезпечити дієвий громадський контроль за ви­користанням місцевих фондів фінансових ресурсів. Крім того, міра участі громадян у бюджетному процесі є одним із найголовніших інди­каторів розвитку демократії в будь-якій державі.

У прийнятій у 1997 р. на міжнародній конференції з боротьби з ко­рупцією Лімській декларації наголошено, що діяльність органів як цен­тральної, так і місцевої влади має бути прозорою та підзвітною, а доступ громадян до інформації про неї — максимально широким. Підвищення ступеня відкритості такої інформації вважається одним із найважливі­ших чинників, які сприяють більш активному залученню громадян до вирішення найважливіших суспільних справ19.

Значну увагу питанню забезпечення прозорості в бюджетно-подат­ковій сфері приділяє Міжнародний валютний фонд. На основі рекомен­дацій цієї авторитетної фінансової організації20, членом якої є й Украї­на, можна сформулювати низку ключових принципів, дотримання яких дає змогу досягти належного рівня прозорості бюджетного процесу:

— чіткість розподілу функцій і обов'язків між учасниками бюджет­них відносин;

— доступність податково-бюджетної інформації для громадськості;

— забезпечення високої якості даних;

— відкритість бюджетного процесу на кожній з його стадій. Оприлюднена фінансова інформація має бути:

— точною;

— достовірною;

— методологічно обґрунтованою;

— зручною для використання;

— достатньо повною та придатною для проведення фіскального аналізу.

З погляду Міжнародного валютного фонду, опублікування податко­во-бюджетної інформації має бути юридичним обов'язком не тільки для центрального уряду, а й для усіх органів влади субнаціонального рів­ня21. Доцільність застосування цієї процедури підтверджена досвідом багатьох розвинутих країн світу. При цьому використовуються два різ­них підходи:

1) дані формуються на основі єдиної бюджетної класифікації, що дає змогу центральному уряду складати та оприлюднювати зведену інфор­мацію про стан суспільних фінансів країни;

2) органи місцевої влади є незалежними в питаннях формування та оприлюднення фінансової інформації, однак дотримуються того самого, що й центральний уряд, високого стандарту прозорості бюджетного процесу.

У США, незважаючи на значну самостійність органів регіональної влади та місцевого самоврядування, федеральний уряд має змогу фор­мувати зведену інформацію з питань бюджету на основі фактичних да­них. Цього вдається досягти завдяки дотриманню високих стандартів прозорості бюджетного процесу.

В Австралії застосовуються обидва підходи. Органи влади субнаціо-нального рівня доводять бюджетну інформацію до громадськості неза­лежно від федерального уряду. Значна увага приділяється також уніфі­кації оприлюднених даних на основі міжнародних стандартів22. Крім того, федеральне міністерство у справах місцевих адміністрацій щоро­ку оприлюднює звіт про діяльність місцевих органів влади23.

У Новій Зеландії в 1994 р. ухвалено закон про бюджетну відповідаль­ність, який зобов'язує органи влади звітувати перед громадськістю за результати своєї діяльності та визначає стандарти прозорості в бюджет­но-податковій сфері. Подібний законодавчий акт — Хартія бюджетної чесності — діє в Австралії, а у Великій Британії прийнято Кодекс подат­ково-бюджетної стабільності, а також Хартію прав громадян, яка гаран­тує відкритість бюджетного процесу24.

В Англії та Уельсі значну роль у забезпеченні прозорості бюджетного процесу на місцевому рівні відіграє Аудиторська комісія. Ця державна організація проводить аудит витрат органів місцевого самоврядування та щороку публікує порівняльні звіти про результати їх роботи. Підхід Аудиторської комісії полягає в тому, щоб "дозволити цифрам говорити самим за себе". Об'єктивність оприлюднених даних досягається завдя­ки високій репрезентативності інформації, яка включає близько 200 різ­них показників. Крім того, кожен орган місцевого самоврядування, ви­користовуючи ці показники, зобов'язаний висвітлювати свою діяль­ність у місцевій пресі25.

У Швеції починаючи з 1993 p. встановлюються критерії оцінювання місцевих фінансів. Така діяльність здійснюється Шведською асоціа­цією місцевих органів влади у співпраці з Центральним бюро статисти­ки. В цій країні розробляється й аналізується близько 140 різних по­казників, більшість з яких характеризують стан реалізації бюджетної політики та рівень послуг, наданих за рахунок бюджетних коштів. Ре­зультати оцінювання кожного органу місцевої влади є основою для фор­мування звіту "Наскільки дорого коштує твоя місцева влада", який оприлюднюється щороку26.

Значна увага питанням підвищення відкритості й прозорості бюджет­ного процесу приділяється також і в колишніх соціалістичних країнах Східної Європи, які, як і Україна, обрали демократичний шлях розвит­ку. Так, в Угорщині у 2003 р. було прийнято пакет законів під назвою "Прозорі кишені". Це дало змогу забезпечити вільніший доступ громад­ськості до інформації про використання бюджетних коштів27.

В Україні з часу здобуття нею незалежності проблема підвищення ступеня відкритості та прозорості бюджетного процесу була і залиша­ється особливо актуальною. Це зумовлено тим, що система управління, яку Україна отримала в спадок від Радянського Союзу, була здатна функціонувати лише в умовах жорсткої централізації.

Ст. 13 Закону Украъни "Про місцеве самоврядування в Україні" визначены такі ключові положення:

— кожна територіальна громада має право проводити громадські слухан­ня за участю депутатів місцевої ради і посадових осіб місцевого самовряду­вання;

— члени територіальної громади під час слухань можуть заслухову­вати депутатів і посадовців, ініціювати розгляд питань місцевого зна­чення та вносити пропозиції щодо їх розв'язання;

— громадські слухання проводяться не рідше одного разу на рік;

— пропозиції, сформовані за результатами слухань, повинні бути роз­глянуті органами місцевого самоврядування;

— порядок організації громадських слухань визначається статутом тери­торіальної громади.

Громадські слухання — загальні збори значної частини чле­нів територіальної громади, що скликаються для розгляду най­більш важливих та актуальних питань, які торкаються інтересів усієї громади або її переважної частини.

Основним завданням громадських слухань є виявлення домінуючих у громаді поглядів щодо вирішення найважливіших і найболючіших місцевих проблем та визначення пріоритетів і напрямів бюджетної полі­тики, соціального та економічного розвитку, які мають найбільшу під­тримку серед місцевого населення. Найчастіше громадські слухання проводяться в таких випадках:

— у разі підготовки місцевою владою непопулярних рішень, які мо­жуть спричинити певні негативні наслідки або викликати соціальну на­пруженість;

— якщо потрібно з'ясувати позицію громади щодо вирішення дис­кусійних, складних питань, або таких, що мають кілька альтернатив­них рішень;

— у випадку виникнення протистояння між органом місцевого само­врядування та окремими групами членів територіальної громади.

Серед усіх питань місцевої компетенції діяльність з формування та використання місцевих бюджетів — головної складової фінансових ре­сурсів місцевого самоврядування — посідає найважливіше місце. Тому визнання в чинному Бюджетному кодексі принципу публічності та про­зорості одним з основних принципів вітчизняної бюджетної системи стало логічним підтвердженням положень, раніше викладених у Зако­нах "Про бюджетну систему України" і "Про місцеве самоврядування в Україні". Вагомим позитивним досягненням Кодексу стала регламента­ція норм, що забезпечують доступність інформації про бюджет. Зокре­ма, ст. 28 цього правового акта передбачає:

• інформація про місцеві бюджети повинна бути оприлюднена;

• оприлюднення цієї інформації забезпечують Верховна Рада і Рада мі­ністрів Автономної Республіки Крим, місцеві державні адміністрації та органи місцевого самоврядування;

• рішення про місцеві бюджети та періодичні звіти про їх виконання підлягають обов'язковій публікації в газетах, визначених відповідними радами, в тому числі:

— рішення про місцеві бюджети — не пізніше десяти днів з дня їх прийняття;

— інформація про виконання місцевих бюджетів (крім бюджетів сіл і селищ) — не пізніше 1 березня року, що настає після звітного;

• звіти про виконання кожного з місцевих бюджетів (крім бюджетів сіл і селищ) мають бути представлені громаді до 20 березня. Інформація про час і місце їх публічного представлення публікується в пресі разом зі звітом про виконання бюджету. Звіти мають містити деталізовану ін­формацію про витрати за тими статтями (крім заробітної плати з нара­хуваннями на неї та комунальних платежів), сума яких перевищує: для бюджету м. Києва — 2 млн грн; бюджету Автономної Республіки Крим, обласних бюджетів і бюджету м. Севастополя — 1 млн грн; районних і міських бюджетів — 500 тис. грн.

Позитивним є й те, що протягом кількох останніх років питанню під­вищення ступеня прозорості та відкритості бюджетного процесу приділя­лась важлива увага в низці стратегічних документів загальнодержавного значення.

По-перше, посилити відповідальність центральних органів виконав­чої влади, насамперед Міністерства фінансів України, за своєчасність і повноту оприлюднення зведеної інформації про виконання місцевих

бюджетів. Таку інформацію, яка б містила дані про доходи і видатки місцевих бюджетів за окремими кодами бюджетної класифікації, до­цільно повідомляти громадськості щомісяця. Крім того, як показує за­рубіжний досвід, доречно публікувати порівняльну інформацію про ре­зультати виконання місцевих бюджетів різних рівнів і регіонів.

По-друге, запровадити дієвий контроль за неухильністю дотримання законодавчих вимог щодо забезпечення прозорості бюджетного процесу з боку місцевих органів державної виконавчої влади та органів місцево­го самоврядування.

По-третє, вдосконалити структуру звітної інформації. Одним із най­важливіших концептуальних положень Бюджетного кодексу є поділ до­ходів і видатків місцевих бюджетів на власні та закріплені. Такий підхід до їх класифікації має бути неодмінно врахований при складанні звіт­ності про формування і використання місцевих бюджетів. Доступність інформації про власні й закріплені доходи та видатки бюджетів є особ­ливо цінною для громадян. Наявність таких даних дає змогу оцінити можливості територіальних громад самостійно вирішувати завдання місцевої компетенції за рахунок коштів місцевого бюджету та визначи­ти ступінь ефективності місцевої бюджетної політики.

По-четверте, активніше використовувати для забезпечення прозо­рості бюджетного процесу сучасні інформаційні технології, зокрема мож­ливості мережі Інтернет. Доцільність такої діяльності підтверджено до­свідом не лише розвинутих демократичних держав світу, а й певних країн СНД, насамперед Казахстану та Російської Федерації. В обох на­званих колишніх республіках СРСР інформація про виконання місце­вих бюджетів є значно доступнішою для громадян, незважаючи навіть на те, що процеси демократизації суспільного життя в них відбувають­ся повільніше, ніж в Україні, а в бюджетних кодексах цих країн питан­ня оприлюднення інформації про бюджет окремо не розглядається. На­томість в Ураїні починаючи з 2004 р. скасовано позитивну практику вільного доступу через мережу Інтернет до матеріалів статистичного збірника "Бюджет України", який щорічно формується Міністерством фінансів. З другої половини 2005 р. перестала функціонувати офіційна сторінка в Інтернеті Комітету з питань бюджету Верховної Ради Украї­ни, на якій до того розміщувалися чи не найповніші дані про виконан­ня місцевих бюджетів.

По-п'яте, вирішення попереднього завдання потребує також викорі­нення "паростків комерціалізації" у сфері оприлюднення публічної ін­формації. Випадки поширення недержавними структурами на платній основі даних, сформованих, однак не доведених до громадськості урядо­вими організаціями, не припустимі.

Бюджетні слухання — це різновид громадських слухань і водночас важливий елемент бюджетного процесу. Метою цього заходу є створен­ня належних передумов для залучення населення до прийняття місце­вою владою рішень з питань формування та використання бюджету, вра­хування інтересів і побажань членів територіальної громади при визна­ченні напрямів місцевої бюджетної політики. Необхідність бюджетних слухань та інших форм безпосередньої участі громадян у бюджетному процесі зумовлена обмеженістю можливостей представницької демо­кратії. Нерідко трапляється, що депутати та посадові особи органів міс­цевого самоврядування або неадекватно репрезентують інтереси терито­ріальної громади, або діють на користь певних груп лобіювання, вплив яких не спроможна обмежити представницька демократія. У зв'язку з цим постає потреба в застосуванні механізмів та інститутів партисипа-тивної демократії, тобто демократії участі (від лат. participare — брати участь), завдяки яким громадяни мають змогу впливати на хід ухвален­ня рішень на стадії їх розробки31.

Бюджетні слухання виконують низку функцій:

— інформаційну — проведення бюджетних слухань дає змогу з'ясу­вати потреби й уподобання членів територіальної громади;

— узгоджувальну — бюджетна політика органу місцевого самовря­дування узгоджується з інтересами громади;

— дорадчу — депутати й посадові особи місцевої влади консульту­ються з членами територіальної спільноти з метою пошуку найбільш оптимальних рішень з питань бюджету;

— директивну — орган місцевого самоврядування змушений здійс­нювати свою діяльність з урахуванням волевиявлення громади.

Практика бюджетних слухань застосовується в Україні починаючи з 1995 р. Вона засвідчила, що обов'язковою передумовою результативно­сті таких заходів є своєчасне забезпечення населення необхідною інфор­мацією, яка має бути повною, достатньо деталізованою і наочною.

Застосування таких форм участі населення в бюджетному процесі дає змогу узгодити цілі та завдання місцевої бюджетної політики з по­требами та бажаннями членів територіальної громади як у коротко-, так і довгостроковій перспективі, залучити громадян до вирішення не тільки стратегічних, а й багатьох поточних завдань.

Підвищення ступеня прозорості складання та виконання місцевих бюджетів та активізація участі населення в цих процесах е не лише інст­рументами оптимізації бюджетних процедур на локальному рівні, а й сприяють розв'язанню проблеми відчуження людей від влади. Вирішен­ня цього завдання є однією з об'єктивних умов утвердження України як демократичної, правової держави. З іншого боку, недостатня прозорість і відкритість бюджетної діяльності органів місцевого самоврядування, відсутність дієвої системи громадського контролю за формуванням і використанням суспільних коштів є нині однією з найсерйозніших пере­пон на шляху до поглиблення фіскальної децентралізації в нашій країні та зміцнення фінансової незалежності місцевого самоврядування.

Гарантією успішності заходів, спрямованих на відкритість бюджет­ного процесу на локальному рівні, є досягнення високого ступеня дові­ри громадян до місцевої влади. Адже створення прозорої та ефективної системи прийняття рішень з питань бюджету вдасться забезпечити лише тоді, коли в ній будуть зацікавлені члени територіальної громади, коли вони будуть усвідомлювати, що місцева влада працює для них, а кожна їх пропозиція чи зауваження будуть розглянуті та враховані. Розв'язання цієї ключової проблеми має лежати в основі вдосконалення як місцевої бюджетної політики, так і всієї вітчизняної системи місцево­го самоврядування.

Дата добавления: 2015-05-24