Вопрос № 2. Система административного права и его принципы

Вопрос № 2. Система административного права и его принципы

Вопрос № 1 Предмет и метод административного права.

ПЛАН

Тема № 2 Предмет, метод, система, источники административного права РФ.

Наука административного права является составной частью юридической науки. Она представляет собой систе­му научных взглядов и представлений, знаний и теорети­ческих положений об отрасли административного права.

К предмету исследования административного права как науки относятся:

- правовое положение граждан (физических лиц) в сфере государственного управления;

- правовой статус органов государственного управле­ния;

—правовое положение негосударственных объединений в сфере управления, предприятий, учреждений, орга­низаций, юридических лиц;

—административно-правовой статус государственных и общественных служащих;

—правовые формы и методы управления;

—способы обеспечения законности и дисциплины в го­сударственном управлении;

—административный процесс и его виды;

—системы общего, отраслевого и межотраслевого уп­равления и регулирование управления в указанных системах нормами административного права;

—административно-юрисдикционная деятельность го­сударства.

В результате исследования разрабатываются рекомен­дации и предложения, направленные на изменение и со­вершенствование административно-правовых норм и преж­де всего на повышение их эффективности.

В этом проявляется активное влияние науки админист­ративного права на дальнейшее развитие и совершенство­вание исполнительной деятельности, механизма государ­ственного управления и административно-правового регу­лирования.

Теоретической основой науки административного пра­ва являются философские и общесоциологические науки, положения теории социального управления, общей тео­рии и социологии права»

Важнейшим источником науки административного пра­ва является законодательство: Конституция РФ; консти­туции республик в составе России; конституционные зако­ны; законы, указы, акты органов исполнительной власти, в которых содержатся административно-правовые нормы и решение тех или иных вопросов управления.

Теоретической базой административно-правовых иссле­дований служат также труды отечественных и зарубеж­ных юристов.

Методологической основой науки административного права является исторический, сравнительно-правовой, логический, формально-юридический и социологические методы исследования.

Наука административного права является составной частью науки управления. Последняя изучает управлен­ческие отношения, которые носят весьма широкий харак­тер — наука управления исследует организационные пра­вовые и неправовые общественные отношения в области социального управления, в то время как наука админист­ративного права изучает организационную государствен­ную деятельность, которая носит административно-право­вой характер.

Наука административного права связана со многими отраслями правовой науки: теорией государства и права, историей государства и права, конституционным правом, финансовым, земельным, экологическим, гражданским, трудовым, уголовным, уголовно-процессуальным и граж­данско-процессуальным правом.

В системе отраслей российского права административное право прочно занимает одно из центральных мест. Регулируемые нормами данной отрасли права отношения столь многообразны, а правовое регулирование их столь специфично, что административное право невозможно отождествить ни с одной из совокупностей особенностей правового регулирования, свойственной различным отраслям системы российского права. Как уже отмечалось, достаточно самостоятельных и самодостаточных отраслей в российском праве не так много. К ним мы относим имеющие собственные предмет и метод правового регулирования гражданское, уголовное, конституционное и трудовое право. К перечню указанных отраслей может быть добавлено и административное право, характеризующееся своеобразными чертами правового регулирования.

Прочие отрасли российского права принято считать комплексными, т.е. совмещающими в себе не только принципы и способы правого регулирования различных ведущих отраслей права, но и включающих в состав своих источников различные нормативно-правовые акты, закрепляющие нормы отраслей гражданского, административного, уголовного, конституционного и трудового права.

Административное право является одной из самых объемных отраслей публичного права, поскольку занимается регулированием того спектра общественных отношений, который непосредственно связан с организацией государственного управления, в том числе с функционированием исполнительной ветви государственной власти, совокупностью применяемых субъектами управления форм и методов государственного управления, а также с особенностями организации государственной службы и другими подобными вопросами. Государственное управление рассматривается в рамках административного права как процесс, нуждающийся в правовой регламентации. С другой стороны, в сферу интересов данной отрасли входит также и специфические приемы государственного управления в различных сферах и областях общественной жизнедеятельности.

Административное право имеет много общего с такой самостоятельной отраслью российского права, как конституционное право. Дело в том, что административное право регулирует ту часть общественных отношений, которая является одновременно предметом правового регулирования конституционного права. Государственное управление, исполнительная власть, государственная служба, принципы соотношения управляющих и управляемых субъектов права - в равной степени интересуют и конституционное, и административное право. Однако конституционное право лишь закрепляет основные принципы организации институтов, деятельность которых детально регулирует административное право. В сущности, административное право детализирует нормы конституционного права, посвященные государственному управлению. Основываясь на принципе охраны прав и свобод человека и гражданина, закрепленном в Конституции РФ, административное право расшифровывает и дополняет положения о генеральной линии общественного развития, установленной конституционным правом в целом.

Уголовное право - отрасль весьма специфичная, поскольку содержит нормы исключительно запретительного характера. Эту отрасль права можно назвать охранительной. Она сравнима лишь с одним из центральных институтов административного права - институтом административной ответственности. В остальном административное право характеризуется позитивным регулированием, т.е. не касается вопросов санкционирования и ответственности. В части же соотношения административной и уголовной ответственности различие лежит в области характера и степени посягательства на общественные отношения, охраняемые нормами как одной, так и другой отрасли права. Действительно, если обратиться к нормам административного права об ответственности, то мы увидим, что составы административных правонарушений зачастую сходны с составами преступлений, закрепленными в Уголовном кодексе РФ. Объекты указанных правонарушений также практически идентичны (отношения в области охраны личности, собственности, общественного порядка, основ государственного управления и т.д.). Уголовное право предусматривает более суровые меры юридической ответственности за более серьезные правонарушения с точки зрения степени общественной опасности.

Любая отрасль правовой системы подразделяется на правовые институты, — обособленные комплексы право­вых норм, которые регулируют общественные отношения конкретного вида. Для административного права в каче­стве примера можно назвать институты административ­ной ответственности и административного процесса.

Отрасли российского права отличаются друг от друга, прежде всего по предмету и методу правового регулирова­ния. Предметом любой отрасли права является круг обще­ственных отношений, которые регулируются ее нормами.

Предметом административного права является сово­купность общественных отношений, складывающихся в процессе организации и деятельности исполнительной власти, регулируемых нормами административного права. Эта группа общественных отношении непосредственно связана с государственно-управленческой деятельностью, а потому и обобщенно называется управленческой.

Однако, давая определение предмета административно­го права, необходимо помнить о некоторых исключениях:

Во-первых, не все управленческие отношения включа­ются в предмет административного права, например, от­ношения, складывающиеся в связи с управлением в него­сударственных формированиях — в частных предприяти­ях и т.д. В то же время нормы административного права оказывают свое воздействие и на деятельность негосудар­ственных формирований.

Во-вторых, не все отношения с участием органов испол­нительной власти включаются в предмет административно­го права. Например, приобретая имущество, тот или иной орган исполнительной власти фактически совершает иму­щественную сделку в соответствии с нормами гражданского права. Заключение подобных сделок не входит в содержа­ние действий по реализации исполнительной власти.

Управленческие отношения, возникающие внутри системы государственного управления, это те отношения, которые обусловливают стабильное функционально оптимальное состояние управляющих субъектов государственного управления. Такого рода отношения можно наблюдать в вопросах установления режима государственной службы, режима федеральных органов исполнительной власти, режимов различного рода служб и формирований, находящихся в распоряжении государственной администрации, и тому подобных режимов, призванных обеспечить устойчивость системы управления государством и обществом. В этом сегменте предмета административного права возможно существование отношений равенства (договорных отношений), возникающих между неподконтрольными друг другу субъектами публичной администрации. С этим феноменом административного права связана теория административного договора, о которой речь пойдет позднее.

Довольно интересным и полемичным является вопрос об отнесении к предмету административного права общественных отношений, возникающих в сфере деятельности органов местного самоуправления, которые, как известно, в соответствии со ст. 12 Конституции Российской Федерации, не входят в систему органов государственной власти. Ю.Н. Старилов, давая характеристику множественным отношениям, регулируемым административным правом, говорит о том, что общим признаком, объединяющим эти отношения, является их отношение к сфере управления (исполнительной власти), при этом подчеркивая, что это "отношения управленческого характера, складывающиеся в сфере организации и функционирования исполнительной власти, государственного управления и местного самоуправления, а также в процессе внутриорганизационной и административно-юрисдикционной деятельности иных государственных органов"..

Представляется, что муниципальная власть суть та же публичная власть, что и государственная, и лишь организационно отделена от государственного аппарата в целях обеспечения ее самостоятельности и инициативности в решении насущных вопросов местной жизни. Возникающие же в рамках реализации местного самоуправления управленческие отношения ничем не отличны от отношений, возникающих в рамках государственного управления. О единстве природы публичной власти в ее указанных проявлениях свидетельствуют такие моменты, как: введение бюджетов муниципальных образований в общую бюджетную систему Российской Федерации, установление основ муниципальной службы на основе принципов государственной службы и т.д.

Как же нормы административного права регулируют его предмет?

Во-первых, они устанавливают формы и методы госу­дарственного управления, а также способы обеспечения законности в государственном управлении.

Во-вторых, регламентируют порядок образования ор­ганов исполнительной власти, их компетенцию, полномо­чия должностных лиц этих органов; взаимоотношения органов исполнительной власти с другими государствен­ными органами, общественными объединениями, предпри­ятиями и гражданами.

В-третьих, определяют правовое положение граждан, местных органов самоуправления, общественных объеди­нений и иных негосударственных формирований в сфере управления.

И, в конечном итоге, регулируют управленческие от­ношения в социально-политической, социально-культур­ной и экономической сферах.

Субъектами управленческих отношений могут быть все, кому нормы административного права предоставляют пра­вомочия и на кого они возлагают определенные обязаннос­ти по поводу осуществления управленческих функций.

Управленческие отношения многообразны. В зависи­мости от особенностей их участников управленческие от­ношения можно разделить на отношения:

а) между соподчиненными субъектами исполнительной власти, находящимися на различном организацион­но-правовом уровне (например, вышестоящие и ни­жестоящие органы);

б) между несоподчиненными субъектами исполнитель­ной власти, находящимися на одном организацион­но-правовом уровне (например, два министерства, ад­министрации двух областей);

в) между субъектами исполнительной власти и находя­щимися в их организационном подчинении (ведении) государственными объединениями (корпорации, кон­церны и пр.), предприятиями и учреждениями;

г) между субъектами исполнительной власти и не на­ходящимися в их организационном подчинении (ве­дении) государственными объединениями, предприя­тиями и учреждениями (по вопросам финансового контроля, административного надзора и т.п.);

д) между субъектами исполнительной власти и испол­нительными органами системы местного самоуправ­ления;

е) между субъектами исполнительной власти и негосу­дарственными хозяйственными и социально-культур­ными объединениями, предприятиями и учреждени­ями (коммерческие структуры и т п.);

ж) между субъектами исполнительной власти и обще­ственными объединениями;

з) между субъектами исполнительной власти и гражда­нами.

Из всего этого следует, что во всех названных видах управленческих отношении непременно участвует тот или иной исполнительный орган. Без них управленческие от­ношения в административно-правовом смысле возникать не могут, ибо только они в состоянии в юридической фор­ме выражать волю и интересы государства, а также реа-лизовывать государственную власть.

Управленческие отношения можно классифицировать также, в зависимости от конкретных целей их возникно­вения, на две группы:

1) внутренние (или внутриорганизационные, внутри­системные, внутриаппаратные). Это отношения, свя­занные с формированием управленческих структур, определением основ взаимодействия между ними и их подразделениями, с распределениями обязаннос­тей, прав и ответственности между работниками ап­парата органа управления и т.п.;

2) внешние, то есть связанные с непосредственным воз­действием на объекты, не входящие в систему орга­нов исполнительной власти (например, на граждан, общественные объединения, коммерческие структу­ры, включая частные).

Если предмет административного права позволяет об­наружить сферу правового регулирования, то метод - сред­ства этого регулирования.

Метод административного права — совокупность при­емов и способов, с помощью которых регулируются управ­ленческие отношения.

Метод правового регулирования позволяет ответить на вопрос, с помощью каких приемов, средств и способов право воздействует на общественные отношения. Из теории права хорошо известно, что если предмет отрасли отвечает на вопрос, что регулируется этой отраслью, то метод определяет, как осуществляется регулирование. В понятии метода правового регулирования находят отражение количественные и качественные характеристики государственного вмешательства в регулируемые отношения. Та или иная отрасль права при описании своего метода правового регулирования стремится определить основные параметры сочетания способов регулирования и степень ограничительного влияния этих способов на субъектов регулируемых отношений.

В литературе вопрос о значении метода в течение уже долгого времени является дискуссионным. Так, С.С. Алексеев считает, что главная особенность каждой отрасли права состоит в наличии особого юридического режима ("метода регулирования"). В частности, С.С. Алексеев писал: "Представляя собой сложное, многогранное правовое явление, каждый отраслевой метод выражает особый юридический режим регулирования и состоит в специфическом комплексе приемов и средств регулирования, который существует только в данном, конкретном нормативном материале и тесно связан с соответствующей группой общественных отношений - предметом правового регулирования".

Другие специалисты склоняются к тому, что метод правового регулирования един в рамках системы права, а каждая самостоятельная отрасль права, обладая отдельным предметом, лишь использует оптимальное сочетание универсальных способов правового регулирования - дозволения, обязывания (предписания) и запрета, которые не следует отождествлять с методом правового регулирования. Такого мнения, в частности, придерживался виднейший специалист административного права Ю.М. Козлов.

В теории права на основе первичных методов сформирована теория о двойственности метода правового регулирования, являющаяся в настоящий момент доминирующей. Согласно этой теории в механизме правового регулирования выделяются два основных метода правового регулирования: императивный и диспозитивный.

Императивный метод представляет собой метод, в котором преобладают властные предписания. Указанный метод отличается тем, что регулирование в его рамках осуществляется на началах субординации с применением властно-императивных способов регламентации отношений. Императивный метод не оставляет возможности для выбора варианта поведения, он его предписывает либо запрещает. Этот метод, безусловно, характерен, прежде всего, для административного права, а также для большинства отраслей публичного права. Определяя режим функционирования органа государственной власти или устанавливая основы государственной политики в какой-либо сфере экономики, государство устанавливает четкие рамки управленческой деятельности, предписывает проведение тех или иных мероприятий, в том числе предписывает невозможность ограничения тех или иных прав и свобод граждан, запрещает нарушение статуса организаций и т.п. Субъект, вступивший в административно-правовое отношение, оказывается под влиянием жестких установок императивного метода.

Диспозитивный метод отличается от императивного метода своим координационным характером. В рамках данного метода правового регулирования государство выступает координатором действий равных субъектов урегулированного правом отношения. Как правило, этот метод связан с такой формой юридического факта, как договор, в котором находят отражение согласованные сторонами их взаимные права, обязанности и ответственность. Право в данном случае лишь регулирует порядок оформления договорных отношений, а также предусматривает решение вопросов правового характера на тот случай, если стороны не договорились о них самостоятельно. Естественно, что такой метод правового регулирования характерен для частноправовых отраслей и, в том числе, права гражданского.

Любая отрасль российского права использует в качестве средств правового регулирования следующие три юриди­ческие возможности: предписание, запрет, дозволение. Они в своей совокупности и составляют содержание средств пра­вового воздействия на общественные отношения.

Предписания — возложение прямой юридической обя­занности совершать те или иные действия в условиях, пре­дусмотренных правовой нормой.

Запреты - фактически также предписания, но иного характера, а именно: возложение прямой юридической обязанности не совершать те или иные действия, в усло­виях, предусмотренных правовой нормой.

Дозволения — юридическое разрешение совершать в условиях, предусмотренных правовой нормой, те или иные действия либо воздержаться от их совершения по своему усмотрению.

Иначе говоря, методы правового регулирования, это способы воздействия на волю и поведение участников пра­вовых отношений.

К методам правового регулирования, характерным для административного права, относятся:

1. Метод власти — подчинения, или метод прямого рас­порядительства: отношения в рамках административного права строятся на подчинении одного участника другому.

2.Метод рекомендаций: рекомендации субъекта уп­равления приобретают правовую силу при условии приня­тия ее другим участником управления.

3.Метод согласования: регулирует отношения между участниками, не находящимися между собой в подчинении.

4.Метод равенства: субъекты, находящиеся на одном уровне государственного механизма, предпринимают совме­стные действия в форме административного договора.

Особенности административно-правового регулирования управленческих общественных отношений, вытекающие из сущности государственно-управленческой деятельности и предмета административного права:

1) для механизма административно-правового регули­рования наиболее характерны прямые средства распорядительного типа, то есть предписания. Свое не­посредственное выражение они находят в том, что одной стороне регулируемых отношений предостав­лен определенный объем юридически-властных пол­номочий, адресуемых другой стороне; 2) административно-правовое регулирование предпола­гает односторонность волеизъявления одного из уча­стников отношения (т.е. властеотношения).

Суть методов административно-правового регулирова­ния управленческих отношений включает:

1. Установление определенного порядка действий. 2.Предоставление возможности совершать либо не со­вершать действия, предусмотренные административно-пра­вовой нормой в условиях, определенных данной нормой.

3.Предоставление возможности выбора одного из пре­дусмотренных административно-правовой нормой вариан­тов должного поведения.

4.Запрещение определенных действий под страхом при­менения соответствующих юридических свойств воздей­ствия.

Дата добавления: 2015-05-10