Види правотворчества

Правотворчество як універсальний процес формування й розвитку правових актів може бути розділене на кілька видів. Причому мова йде не про штучну їхню класифікацію, оскільки в реальному житті стійко існують саме види правотворческой діяльності. Вони здійснюються постійно, як би зливаючись у загальний правообразующий потік, але не гублячи своєї специфіки. Важливо й те, що різновиду правотворчества тісно зв'язані між собою, іноді - вдало, іноді - погано. Їхня погодженість повинна виключати протиріччя й взаємне "перетинання", що порушують загальні принципи правотворчества.

Є кілька критеріїв виділення видів правотворчества:

а) насамперед суб'єкт правотворчества, тобто орган або з- _
суспільство, які вправі прийняти той або інший акт. Їхня правочинність обумовлена конституційним або іншим законодавчим статусом. Саме даний суб'єкт може виступити з ініціативою підготовки й прийняття правового акту або реагувати на право творчу ініціативу інших суб'єктів. Розгляд пропозицій останніх є або обов'язковим, відповідно до конституційних й інших правил взаємин органів, або рекомендаційним. Якщо коло суб'єктів правотворчества строго визначений, то коло суб'єктів правотворческой ініціативи більше широкий й, як правило, регулюється лише частково. Тим самим стимулюється участь у правотворчестве громадян й їхніх суспільних об'єднань, локальних органів й ін.;

б) регламенти правотворчества різних державних
органів регулюють процеси підготовки, обговорення, прийняття й
вступи в чинність правових актів. У них точно фіксуються етапи, стадії руху проекту акту, види чинених з ними дій, суб'єкти - учасники кожної стадії і їхнього права, обов'язки й взаємини. Процедури можуть бути у вигляді регламентів палат парламенту, порядку або правил підготовки й прийняття актів в органах виконавчої влади. Нерідко вони втримуються усередині статутних законів або положень, що визначають статус, завдання, функції й повноваження відповідних органів.

У кожному разі набір елементів усередині таких регламентів, правил неоднаковий, Найбільш складними є регламенти палат парламентів через багато етапність законодавчого процесу як механізму формування законів. Розходження можна виявити й у ступені деталізації регламентації етапів, видів дій і повноважень учасників правотворческой діяльності;

в) правотворческие процеси орієнтовані на строго певні види правових актів як мети їхньої діяльності, як легальні рамки правоформирующих дій, як границі, що відокремлюють акт, створюваний одним органом, від актів інших органів, Для цього служать положення конституцій, що встановлюють систему, види, ознаки правових актів й їхнє співвідношення між собою. Не менше значення мають спеціальні закони про правові акти (Італія, Болгарія, Угорщина й ін.), У Росії в першому читанні прийнятий федеральний закон про нормативні правові акти, у ряді республік й областей діють свої закони про нормативні правові акти;

г) принципове значення має правильне визначення
теми майбутнього правового акту, його можливого обсягу й змісту. Це дозволяє уникати непотрібного змішання на практиці видів актів і вирішувати за допомогою законів питання, віднесені до ведення уряди, або за допомогою указів питання компетенції парламенту й уряду. Точне визначення предмета правового регулювання дозволяє, далі, вірно обрати форму акту серед йому однорідних (наприклад, кодексу серед законів).

З урахуванням названих критеріїв можна виділити п'ять основних видів правотворчества: законотворчість, підзаконне правотворчество, пряме, безпосереднє правотворчество, локальне нормотворчество місцевого самоврядування (як відомо, зізнається муніципальне право), договірне нормотворчество. Розглянемо ці види докладніше.

Законотворчість є законодавчий процес, присвячена стадіям і діям по підготовці, обговоренню й прийняттю законів. Закон - акт вищої юридичної чинності, покликаний регулювати найважливіші суспільні відносини, прийнятий законодавчим і представницьким органом в особливому порядку й обладающий стабільності.

Законом регулюються питання, що мають найважливіше державне значення. В узагальненому виді можна сказати, що тільки законом можуть бути врегульовані:

питання конституційного характеру;

принципи організації, порядок формування й діяльності вищих і місцевих органів державної влади й керування;

основні права, волі й обов'язки громадян, способи їхньої охорони й забезпечення;

основні умови створення й діяльності громадських організацій;

рішення питань прийняття й зміни бюджету;

установлення всіх видів податків;

установлення основних положень регулювання економіки;

основні питання оборони й міжнародних відносин;

правовий статус засобів масової інформації.

У юридичних становищах-положеннях-актах-положеннях конституцій, регламентах палат парламентів, законів про організації парламентів — докладно регламентується порядок підготовки й прийняття законів. Через докладний розгляд даної проблеми в курсі конституційного права¹ відзначимо найбільш важливі й типові аспекти законодавчого процесу.

По-перше, стійке визнання й використання поняття "законодавчий процес", "законодавча процедура", "порядок підготовки й прийняття законів" у конституціях, регламентах й інших актах всіх або переважної більшості держав, наприклад, у Регламенті Державної Думи, є разд. III "Законодавча процедура". У Регламенті Ради Федерації є частина друга про участь його в законодавчій діяльності. Частина друга Регламенту Палати Депутатів Італії присвячена законодавчій процедурі,

По-друге, у конституціях і регламентах точно встановлене коло суб'єктів права законодавчої ініціативи. Це можуть бути депутати й комітети палат парламенту, президент, уряд, вищі судові органи, законодавчі органи суб'єктів федерації, місцеві органи, національний банк, певне число виборців, центральні органи громадських організацій.

У кожній країні їхнє коло неоднакове. Загальним же є легальне, офіційне визнання того або іншого кола органів, правочинних вносити проект закону або законодавча пропозиція, брати участь у його доробці, розгляді й прийнятті, з одного боку, ініціювати стадії законодавчого процесу й всіх осіб, зобов'язаних на них діяти, - з іншої.

По-третє, чітка й детальна регламентація всіх етапів руху законопроекту - внесення, подання необхідних документів, реєстрація, розгляд у профільному комітеті, експертний висновок, суспільне обговорення й парламентські слухання, перше, другій, третій і четверте - при необхідності - читання законопроекту, прийняття й схвалення, підписання, опублікування й набрання законом чинності. Така послідовність етапів і дій покликана сприяти поглибленій і всебічній підготовці законопроектів, забезпеченню ступеня пізнавальності й демократичності, що властива закону в чинність його соціальної і юридичної ролі в державі й суспільстві.

Підзаконне правотворчество президента, уряду й інших органів виконавчої влади відрізняється рядом особливостей. Воно погодиться з положеннями законів. Йому не властива вищезгадана многоступенчатость, що заміняє "коло узгодження". Підзаконне правотворчество є більше оперативним по цілям підготовки й прийняття актів через свою очевидну динамічність. Тому кожен орган сам визначає порядок підготовки, узгодження, розгляду проектів актів, їхнього прийняття й підписання. Існує порядок підготовки проектів указів Президента Російської Федерації, є порядок підготовки постанов і розпоряджень Уряду, так само як і загальний регламент його діяльності. В органах виконавчої влади суб'єктів Російської Федерації діють аналогічні процедури.

Для міністерств і відомств часом потрібні загальні правила підготовки й прийняття актів. Вони втримуються в законах про міністерства, як, наприклад, в Австрії. У Російській Федерації - у Правилах підготовки нормативних правових актів федеральними органами виконавчої влади і їхньої державної реєстрації, затверджених постановою Уряду Російської Федерації в 1997 р., або в Положенні про кожне міністерство, відомство. У Міністерстві палива й енергетики діють Правила підготовки, прийняття й виконання правових актів. У Тверской, Воронезької й ряді інших областей схвалені "Правила підготовки, прийняття й реалізації актів обласної адміністрації і її органів (підрозділів)".

Приведемо деякі положення. Президент Російської Федерації видає укази нормативного характеру з питань виконання законів. Розпорядження приймаються Президентом з питань організації роботи його апарата, а також по інших організаційних або оперативних питаннях, що не мають загального значення.

Уряд Російської Федерації видає постанови з питань, віднесеним Конституцією, іншими законами до його компетенції. У формі постанов випускаються рішення федерального Уряду, що мають нормативний характер або важливе народногосподарське або загальне значення. Рішення по оперативних й інших поточних питаннях ненормативного характеру можуть виходити також у формі розпорядження Уряду.

Міністерства, державні комітети й інші федеральні органи виконавчої влади в межах їхніх повноважень готовлять нормативні акти відповідно у формі наказів і постанов на основі й у виконання Конституції, законів й інших рішень законодавчого органа, указів і розпоряджень Президента, постанов і розпоряджень Уряду. Видавані міністерствами, державними комітетами й іншими федеральними органами нормативні акти інших найменувань (інструкції, положення, методичні вказівки й т.д.) затверджуються наказами й постановами.

Важливим є правило: структурні підрозділи міністерств, державних комітетів, інших органів не вправі видавати акти нормативного характеру, крім випадків, передбачених чинним законодавством. Необхідно звернути увагу на те, що при підготовці федеральним органом виконавчої влади нормативного акту в ньому вказується, у виконання якого акту (його статті або пункту) видається даний акт.

Через спільність цілей і принципів правотворчества важливо домагатися погодженої участі одних суб'єктів у правотворчестве інших. Відомо, що існують конституційні рамки участі Президента й Уряди в підготовці проектів законів - з першого етапу й до розгляду, схвалення й підписання. У Росії зараз діє Положення про законопроектну діяльність Уряду, що не допускає, зокрема, прямого внесення міністерствами й іншими органами проектів законів у комітети Державної Думи й Ради Федерації, минаючи Уряд

Різновидом правотворчества є порядок прямого, безпосереднього прийняття правових актів. Мова йде насамперед про референдум як конституційному способі прийняття законів й інших рішень державного значення. Процедура проведення референдуму звичайно регулюється крім норм конституцій у спеціальних законах, Такі, наприклад, Федеральний конституційний закон "Про референдум Російської Федерації", закони суб'єктів Російської Федерації про порядок проведення референдумів у республіках, областях і т.п., а також закони про місцевий референдум В Австрії й Швейцарії діють закони про народне голосування.

Пряме правотворчество такого роду характеризується рядом ознак:

а) воно проводиться з ініціативи груп громадян, населення
(певної чисельності);

б) у референдумі беруть участь виборці, чия сукупна воля
є прямим й єдиним правообразующим джерелом
конституції, іншого закону або іншого рішення;

в) підсумки референдуму (народного голосування) є остаточними, не підлягають якому-небудь затвердженню й мають найвищу юридичну чинність;

г) підготовка й проведення референдуму покладають на державні органи, виборчі комісії або комісії референдуму, громадські організації, чиї права й обов'язки підлеглі досягненню головної мети — забезпечити повне й вільне народне волевиявлення.

У широкому змісті слова в правотворчестве бере участь і місцеве самоврядування. Але ця подвійна участь — воно стосується державного правотворчества в тих або інших формах і власного правотворчества. Через віддаленість місцевого самоврядування від державної влади формоване муніципальне право складається із двох "верстов", рівнів.

Перший рівень норми законів й інших нормативних актів, прийнятих на рівні Російської Федерації і її суб'єктів з питань місцевого самоврядування (такі, наприклад, Федеральний закон "Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації" й аналогічні закони республік, областей й ін.).

Другий рівень — норма саморегуляції. До числа останніх ставляться устави місцевого самоврядування, рішення сільських сходів й інших народних зборів, підсумки опитувань населення, місцеві референдуми. Особливе значення має ініціатива, що дозволяє громадянам населених пунктів розробляти й брати участь в обговоренні проектів актів у місцевих органах. Саморегулювання на місцях виражається в широких рамках локального нормотворчества й у прояві суспільних ініціатив як фактору нормообразования. Ініціатива, самостійність, нормы-самообязательства, самовідповідальність — такі риси локального нормотворчества.

У відомому змісті можна говорити й про професійному, трудовому й корпоративному нормотворчестве в рамках законів про акціонерні товариства, сільськогосподарській і виробничій кооперації, житловій кооперації, економічних асоціацій. Тут норми, прийняті спільно, регулюють діяльність кожного члена асоціації.

Різновидом правотворчества є діяльність державних органів за висновком нормативних договорів. Це — конституційні, усередині федеральні, управлінські, функціональні договори й угоди, що укладають між різними державними органами на добровільній основі. Проведені переговори й досягнення домовленостей завершуються висновком договорів й угод. Зобов'язання^-зобов'язання-норми-зобов'язання, що втримуються в них, є основою для прийняття інших правових актів і здійснення необхідних юридичних дій. Договірне нормотворчество стає помітним у загальному обсязі конституційного й адміністративного правотворчества.

Дата добавления: 2015-05-10