Ієрархічнаструктура законодавства

Розглянуті в попередньому параграфі системообразующие й системоприобретенные зв'язку існують у дійсності, звичайно, не изолированно, а в складній взаємозалежності. Аналіз цих залежностей дозволяє визначити, які види зв'язків на даному етапі необхідно зміцнити для впорядкування, підвищення логічної стрункості й керованості системи законодавства й тим самим посилення ефективності впливу приписань, що втримуються в нормативних актах, на суспільне, соціальну й економічне життя країни.

Досягненню цієї мети в першу чергу може сприяти зміцнення всіх різновидів (генетичних, субординационных) головної, тобто ієрархічної, зв'язку в системі, що зовні може проявлятися в різних формах.

По-перше, це виражається у вигляді підвищення ролі законів як у загальної, так й у галузевих системах законодавства. Зміцнення зверхності законів, важливе для забезпечення законності, посилення охорони прав й інтересів громадян й інших суб'єктів права, належного розвитку демократії, має не менше значення й для вдосконалювання системи законодавства, підвищення рівня її керованості.

По-друге, зміцнення ієрархічних залежностей у системі законодавства залежить від рішення завдання виявлення кола питань, що підлягають регламентації відповідно в законах, урядових постановах, відомчих актах і нормативних актах органів місцевого самоврядування. Це завдання нерозривно пов'язана з важливою теоретичною й практичною проблемою розробки типології нормативних актів відповідних видів. Причому як елементи ідеального типу нормативних правових актів служать такі ознаки, як: а) юридична чинність актів; б) норми, що втримуються в них, права; в) суспільні відносини, на регулювання яких ^вони спрямовані1.

Юридическая чинність нормативного правового акту - його головна ознака, порівняльна властивість, що виражає ступінь підпорядкованості даного нормативного правового акту актам вищих органів, а виходить, і його місце в ієрархічній структурі законодавства.

Разом з тим юридичний нормативний акт є носієм, формою закріплення й вираження норм права, і саме цим обумовлена його нормативність. Іншими словами, головна функція нормативного правового акту полягає в тому, що він є форма реального буття, існування норм права. При цьому бажано з погляду ефективності законодавства, щоб норми права виступали в нормативному правовому акті, насамперед у законі, у всій їхній повноті, тобто містили гіпотезу, диспозицію й санкцію, що відображають відповідно проблемну ситуацію, правило поведінки в даній ситуації й негативні наслідки недотримання цього правила. На жаль, прийняті в останнє десятиліття закони не відповідають такій вимозі. Вони переповнені деклараціями, побажаннями, поясненнями, відсиланнями. Із цим прямо зв'язана бездіяльність багатьох законів.

Їстьь ще одна причина недоліку або відсутності в законах норм права, на яку звертала увагу Р. О. Халфина, Мова йде про спроби врегулювати законом відносини, які повинні регламентуватися на іншій, відповідній їхній природі, більше низькому рівні керування. До їхнього числа ставляться федеральні закони "Про бібліотечну справу", "Про безпеку дорожнього руху", "Про племінне тваринництво", "Про музейний фонд Російської Федерації й музеї в Російській Федерації" і багато хто інші. Очевидно, що на рівні Федеральних Зборів немає й не може бути повний, безпосередньої й об'єктивної інформації про всі деталі й подробиці таких відносин, що є, зокрема, у федеральних органах виконавчої влади й у регіонах. Тому законодавець, приймаючи подібні закони, найчастіше обмежується загальними деклараціями, побажаннями й відсиланнями до тих органам керування, які й повинні встановлювати відповідні правила.

Крім того, прийняття законів по окремих видах діяльності, які повинні бути врегульовані на іншому, більше низькому рівні, не тільки спричиняє значне погіршення якості законів, але й впливає на всю систему державного керування. Видання законів по окремих видах діяльності підстьобує прагнення й інші міністерства й відомств домогтися прийняття закону "про себе", що захищає відомчі, групові інтереси і як би "піднімаючого" їхній статус.

Що стосується суспільних відносин, на регулювання яких спрямований нормативний правовий акт, як елемента ідеального типу таких актів, то вони не є його ознакою у властиво юридичному змісті слова. Стосовно до типу нормативного правового акту регульовані їм суспільні відносини виступають, виражаючись мовою системного підходу, як зовнішнє середовище.

Сама по собі ієрархічна структура російського законодавства складається з наступних зрізів:

1) Конституція Російської Федерації, включаючи інкорпоровані в неї виправлення;

2) федеральні конституційні закони;

3) федеральні закони;

4) підзаконні нормативні правові акти.

Таке ієрархічне угруповання нормативних правових актів відображає принцип верховенства закону, проголошений у ст. 4 Конституції. Конституція вперше ввела також нове поняття "федеральний конституційний бакон". Як відомо, спроби -іменувати конституційними закони, необхідність видання яких прямо згадана в Конституції, уживали й раніше. Особливо активно відстоювала цю точку зору Л. А. Морозова, Однак до 1993 р. таке тлумачення носило чисто доктринальний характер, тим більше, що порядок прийняття будь-яких законів, і згаданих у Конституції, і не названих у ній, був єдиним, і вони займали в ієрархії нормативних актів ту саму щабель.

Тепер ситуація змінилася. Згідно ч. 3 ст. 76 Конституції Російської Федерації федеральні закони не можуть суперечити федеральним конституційним законам й, отже, підлеглі останніми. Частиною 1 ст. 108 Конституції Російської Федерації проголошено, що "федеральні конституційні закони приймаються з питань, передбаченим Конституцією Російської Федерації". Звідси треба висновок, що список федеральних конституційних законів (усього 13) даний вичерпно в самій Конституції, а будь-яке доповнення цього переліку можливо лише шляхом відповідної її зміни.

Високому рівню федеральних конституційних законів в ієрархічній структурі законодавства листується й особливий порядок їхнього прийняття (ч. 2 ст. 108). Вони вважаються прийнятими, якщо схвалені більшістю не менш трьох чвертей від загального числа членів Ради Федерації й не менш двох третин голосів від загального числа депутатів Державної Думи.

Настільки твердому й важко реалізованому на практиці порядку прийняття федеральних конституційних законів листується важливість питань, по яких вони повинні видаватися. До їхнього числа ставляться: введення й здійснення військового й надзвичайного стану (ст. 87 й 88), зміна статусу суб'єктів Федерації (ст. 66), порядок прийняття в Російській Федерації й утворення в її складі нових суб'єктів (ст. 65), опис і порядок офіційного використання державних прапора, герба й гімну Російської Федерації (стне правових 70), закон про референдум (ст. 84), положення Уповноваженого по правах людини (ст. 103), порядок діяльності Уряду Російської Федерації (ст, 114), визначення судової системи Російської Федерації (ст. 118), повноваження, порядок утворення й діяльності Конституційного Суду, Верховного Суду, Вищого Арбітражного Суду Російської Федерації й інших федеральних судів (ст. 128) і порядок скликання й діяльності Конституційних Зборів (ст. 135). Кожний із цих питань принциповий, і підняття рівня їхньої законодавчої регламентації стосовно "простого" федеральним законам цілком з'ясовно.

Разом з тим важко усвідомити, чому до числа конституційних головний закон країни не відніс федеральний закон про громадянство (ст. 6 й 62) і регламентацію загальних принципів організації представницьких і виконавчих органів державної влади в Російській Федерації (ст. 77).

Хоча Конституція 1993 р. не вживає прикметник "підзаконні" у сполученні зі словами "нормативні правові акти", аналіз її статей показує, що поняття "підзаконні" застосовне як і раніше для позначення всіх інших, крім властиво законів, щаблів ієрархічної структури законодавства. Це випливає насамперед зі ст, 4 (ч. 2) Конституції, де говориться, що "Конституція Російської Федерації й федеральні закони мають верховенство на всій території Російської Федерації", Крім того, у ч. 1 ст. 15 згадується про закони й інші нормативні акти, прийнятих у країні. Про устави, закони й інших нормативних правових актах суб'єктів Федерації говориться в ст. 72 Конституції Росії.

По своїй правовій природі укази Президента Російської Федерації також ставляться до числа підзаконних актів¹. Цей висновок випливає зі ст. 80 (ч. 3) і 90 (ч. 3) Конституції Росії. Перша з названих статей проголошує, що Президент визначає основні напрямки внутрішньої й зовнішньої політики держави "відповідно до Конституції Російської Федерації й федеральних законів". Ще чіткіше вирішений це питання в ч. 3 ст. 90, де записане, що "укази й розпорядження Президента Російської Федерації не повинні суперечити Конституції Російської Федерації й федеральних законів".

Разом з тим на практиці питання про співвідношення законів й указів вирішується далеко не просто². Насамперед мова йде про так званих "" укази, щопопереджають, що як би випереджають майбутні закони. Легітимність таких указів, хоча й получившая підтвердженні з боку Конституційного Суду Російської Федерації, щонайменше дискусійна. Адже тільки законодавець вправі визначати, чи входить дане питання в сферу правової регламентації або повинен регулюватися іншими, не правовими коштами. Крім того, в указах Президента зустрічаються навіть факти прямого виходу за рамки Конституції. Так, згідно п. "б" ст. 89 Конституції Президентові належить право нагороджувати державними нагородами Росії, але не засновувати, а тим більше не встановлювати Положення про державні нагороди Російської Федерації, що було зроблено Указом від 2 березня 1994 р.

Підзаконними є, зрозуміло, і постанови й розпорядження Уряду Російської Федерації. Однак вони повинні відповідати не тільки федеральним законам, але й указам Президента Російської Федерації (ст. 115 й 113 Конституції). На відміну від раніше, що діяла Конституції, Росії Конституція 1993 р. не містить статті, що встановлює обов'язковість відповідності відомчих актів Конституції, федеральним законам, указам Президента й постановам Уряду Російської Федерації. Подзаконность цих актів і необхідність їхньої відповідності нормативним правовим актам більше високого рівня ієрархії й може бути виведена з інших статей головного закону країни. Контроль за цим повинне здійснювати Міністерство юстиції Російської Федерації при реєстрації відомчих актів.

Конституційна регламентація основних параметрів побудови й функціонування ієрархічної структури законодавства - хоча й необхідна, але лише вихідна посилка в забезпеченні справжнього верховенства закону. Як показує практика, збільшення в останні роки числа видаваних законів аж ніяк не привело всупереч очікуванню до скорочення числа й питомої ваги підзаконних актів будь-якого рівня (починаючи з указів і кінчаючи актами відомств) в ієрархічній структурі законодавства, Більше того, відсутність у Конституції предметних характеристик законів і різновидів підзаконних актів, у тому числі указів й урядових постанов, породжує нерідко досить істотні протиріччя між ними.

Багато в чому сприяти реальному верховенству закону могло б, "як неодноразово вказувалося в науці, прийняття "закону про закони й інші нормативні акти", важливою складовою частиною якого повинне бути законодавче закріплення виняткової сфери чинності закону й відповідно отграничение її від сфери дії указів Президента, урядових постанов, адміністративних правил й інших підзаконних актів¹.

Такий перелік не повинен бути вичерпної. У ньому варто передбачити, що при всіх випадках тільки законами варто було б регулювати: 1) правовий статус громадян, включаючи основні права й волі, способи їхньої охорони, юридичну відповідальність і застосування мер примуса стосовно громадян; 2) умови створення й діяльність партій і суспільних об'єднань; 3) порядок формування й роботи органів представницької, виконавчої й судової влади; 4) питання конституційного порядку; 5) установлення, скасування й зміну всіх видів податків; 6) юрисдикционное законодавство (карне, карно-процесуальне, кримінально-виконавче, цивільно-процесуальне й адміністративно-процесуальне законодавство, законодавство про судоустрій, прокуратуру, адвокатури, інших правоохоронних органах); 7) сімейне законодавство; 8) правовий статус засобів масової інформації. Тим часом, як відомо, саме стаття проекту федерального закону "Про нормативні правові акти в Російській Федерації", що встановлювала коло питань (не вичерпний}, які можуть регламентуватися тільки законами, послужила основною перешкодою при проходженні цього проекту в другому читанні через Державну Думу минулого скликання. Зрозуміло, що така стаття, у випадку прийняття даного закону, стане багато в чому лімітувати нормотворческую діяльність Президента й Уряду країни й навіть поставить під сумнів правомірність рішень Конституційного Суду Російської Федерації про право Президента видавати нібито попереджають видання законів укази. Очевидно, що прийняття закону "Про нормативні правові акти в Російській Федерації", необхідного для зміцнення законності в країні, стане можливим лише при активній взаємодії в його лобіюванні юридичної науки й практики,

Не менш важливо визначити законами сферу й рамки правової регламентації суспільних відносин постановами Уряду Росії, у тому числі коло питань, по яких Уряд вправі видавати первинні норми.

У федеральному законі "Про нормативні правові акти в Російській Федерації" варто також передбачити, що відомчі інструкції, дія яких виходить за рамки їхнього відомства, що прийняло (так називані надвідомчі акти), повинні видаватися тільки з доручення Федеральних Зборів, Президента або Уряди Росії й набувати чинності лише після їхньої реєстрації в Міністерстві юстиції Російської Федерації.

Всі ці законодавчі міри могли б значно зміцнити зв'язку керування в системі законодавства й тим самим сприяли б підвищенню її ефективності. У тому числі виросла б роль законів у питаннях керування галузевими й міжгалузевими (комплексними) підсистемами законодавства.

Крім того, більше чітке визначення границь сфери виняткової дії законів, багато хто з яких є кодификационными актами, сприяло б і деякому скороченню множинності діючих нормативних правових актів і тим самим підвищенню системності й несуперечності законодавства.

Прийняття Конституції 1993 м спричинило й деякі інші зміни структури законодавства. Вони випливають із правила ст. 15 Конституції. У цій статті вперше проголошено, що загальновизнані принципи й норми міжнародного права й міжнародні договори Російської Федерації є складовою частиною її правової системи.

Правова система країни — категорія, відмінна й від системи права, і від системи законодавства. Ці дві останні системи співвідносяться як зміст і форма й тому перебувають у тісному гносеологічному й функціональному зв'язку. У свою чергу вони входять у більше широку по обсязі й колу охоплюваних явищ правову категорію — правову систему країни. Правова система, нагадаємо, — максимально широка правова категорія, що охоплює всі правові явища, всю правову дійсність. У статиці — це сукупність юридичних норм, інститутів, подотраслей, галузей й інших структурних частин системи права й системи законодавства, що утворять нормативну сторону правової системи. До статичної сторони правової системи ставиться також сукупність правових установ (організаційний момент) і сукупність правових поглядів, ідей, подань (ідеологічний момент). У динаміку правова система охоплює ті процеси, які надають їй рухливість (правотворчество, реалізацію права, включаючи виникнення, зміну, припинення правовідносин, правове мислення)¹.

Новела ст. 15 Конституції Російської Федерації, що стосується включення загальновизнаних міжнародно-правових принципів і норм і міжнародних договорів Російської Федерації правову систему країни, істотно розширила масштаби останньої. Однак саме по собі наведене правило ст. 15 Конституції ні в заході-мірі-як-мері не відбилося на структурі нашого права й законодавства, оскільки міжнародне право галуззю ні національного права, ні національного законодавства не є (у свою чергу міжнародне право складається із двох підсистем - міжнародного публічного й міжнародного приватного права).

Разом з тим істотні зміни в ієрархічну структуру законодавства спричинила наступна фраза тієї ж ч. 4 ст. 15 Конституції. У ній проголошено, що "якщо міжнародним договором Російської Федерації встановлені інші правила, чим передбачені законом, то застосовуються правила міжнародного договору". Така норма логічна, оскільки в міжнародному праві виражається колективна воля народів і держав, що виступають суб'єктами цього права. Його норми й інститути закріплюються в різних міжнародних договорах, угодах, уставах, конвенціях, інших документах, Ці акти мають наднаціональний характер і визначають взаємні права й обов'язки держав-учасників міжнародного співтовариства, принципи їхніх взаємин, поводження на міжнародній арені². При всій гаданій визначеності наведеного правила в науці воно тлумачиться не завжди однозначно. Як ми вже відзначали, Конституція Російської Федерації розрізняє федеральні закони й федеральні конституційні закони. При цьому у відповідності зі ст. 76 (ч. 3) Конституції федеральні закони не можуть суперечити федеральним конституційним законам, тобто останні займають в ієрархічній структурі законодавства більше високе місце. Оскільки ст. 15 Конституції, проголошуючи пріоритет міжнародних договорів країни, не згадує термін "федеральні конституційні закони", деякими дослідника-1 мі був зроблений висновок, що міжнародні договори Росії не мо-I гут нібито мати пріоритету стосовно федеральних конституційних законів. Адже ратифікація міжнародних договорів оформляється "простими" федеральними законами. При цьому, однак, не приймається в увагу, що сам закон про ратифікацію міжнародного договору носить технічний-юридико-технічний характер, а його правова чинність не може бути ототожнена із правовою чинністю самого міжнародного документа, представленого на ратифікацію. Правило ч. 4 ст. 15 Конституції Російської Федерації зробило актуальним і питання про правову природу угод суб'єктів Федерації з іноземними державами. Точніше, чи мають вони пріоритет стосовно федерального або хоча б регіональним законам. Крапку в цьому питанні поставила ст, 7 Федерального закону від 4 січня 1999 р. "Про координацію міжнародних і зовнішньоекономічних зв'язків суб'єктів Російської Федерації"¹. Цією статтею встановлено, що угоди про здійснення міжнародних і зовнішньоекономічних зв'язків, укладені органами державної влади суб'єкта Російської Федерації, незалежно від форми, найменування й змісти, не є міжнародними договорами. Отже, на них дія ч. 4 ст. 15 Конституції Росії не поширюється.

Дата добавления: 2015-05-10