Федеративна структура системи законодавства

Федеративна структура законодавства — одна із трьох основних підсистем системи законодавства в цілому. Головна її _: особливість полягає в тому, що вона охоплює дві складові частини — сукупність федеральних нормативних правових актів різної правової чинності, виданих у межах сфери виняткової компетенції Федерації й у рамках спільного ведення Федерації і її суб'єктів (ст. 71 й 72 Конституції Російської Федерації), з одного боку, і сукупність виданих кожним суб'єктом Федерації законів і підзаконних актів — з іншої. У свою чергу прийняті кожним суб'єктом нормативні акти, починаючи з конституції (уставу) суб'єкта й кінчаючи підзаконними актами цього суб'єкта, утворять побудовану відповідно до ієрархічної залежності підсистему актів даного суб'єкта. У рамках кожної -такої підсистеми діють розглянуті вище системообразующие й системоприобретенные зв'язку, у тому числі зв'язку керування, про які говорилося вище. При цьому конституції (устави) виступають як активні центри відповідних підсистем.

Следует відзначити досить високий рівень внутрішньої організованості підсистем нормативних правових актів суб'єктів Федерації. Це обумовлено наявністю в багатьох суб'єктах законів про нормативні правові акти відповідних суб'єктів або законів про закони даного суб'єкта. Так, у Москві ще 14 грудня 1994 р. був прийнятий Закон "Про законодавчі акти міста Москви". Роком раніше (26 березня 1993 р.) був прийнятий Закон "Про нормативно-правові акти Республіки Саха (Якутія)", в 1995 р. - "Про правові нормативні акти Воронезької області", 12 серпня 1996 р. - "Про нормативні правові акти Республіки Башкортостан". Процес упорядкування систем нормативних актів суб'єктів Федерації триває й понині. Наприклад, 2 березня 1999 м, аналогічний закон був прийнятий у Свердловській області. Все це свідчить про те, що прагнення суб'єктів Російської Федерації підняти керованість у рамках систем своїх нормативних правових актів нерідко вище, ніж у центрі.

Що стосується федеральної частини федеративної структури законодавства, то вона впорядкована поки явно недостатньо. Насамперед певні дорікання викликає фактична відмова в останні роки від такої форми федеральних законів з питань спільного ведення Федерації й регіонів, як Основи законодавства по тимі або інших галузях. На їхнє місце прихід кодекси Російської Федерації, Такого роду заміна досить спірні в теоретичному, і в практичному плані. Адже перехід від Основ законодавства до кодексів означає зміна не тільки форм але й змісту федерального закону, не повною мірою відповідним принципам розмежування ведення між Росії (Федерацією і її суб'єктами.

Законодавчо не дозволений поки й істотний для пост роїння й функціонування федеральної структури законодавства питання про правову природу угод між органами виконавчої влади Російської Федерації і її суб'єктів з питань розмежування компетенції, число яких увесь час зростає. Спірні, зокрема, що зустрічаються спроби додати цим угодам пріоритет стосовно федеральних законів. Такий підхід не тільки ввійшов би в протиріччя із проголошеним Конституцією Російської Федерації (ст. 4) принципом верховенства федеральних законів на всій території Російської Федерації, але й не відповідав би закріпленому в ст. 5 Конституції принципу рівноправності суб'єктів Російської Федерації. На наш погляд, найбільш правильним було б або висновок таких угод на рівні законодавчих, а не виконавчих органів відповідно Федерації і її суб'єктів або їхня ратифікація парламентами.

Перетворення в життя конституційних норм про сферу спільного ведення Федерації і її суб'єктів - завдання важка не тільки на практиці, але й з теоретичної точки зору. От чому в літературі й на конференціях час від часу висуваються пропозиції вирішити її кардинально, тобто взагалі ліквідувати інститут спільного ведення, "розсортувати" сферу спільного ведення Федерації і її суб'єктів "по приналежності" і тим самим закрити проблему. Автори таких пропозицій хотіли б віднести ряд позицій ст. 72 Конституції Російської Федерації до сфери виняткового ведення Федерації, передавши інші позиції в сферу виняткового ведення суб'єктів Федерації.

Здається, оцінка цієї пропозиції не може бути однозначної. В окремих випадках його можна й навіть потрібно реалізувати. Так, згідно п. "до" ч. 1 ст, 72 Конституції Російської Федерації в спільному веденні Російської Федерації і її суб'єктів перебуває трудове законодавство, що досить одіозно з погляду завдання створення в країні єдиного правового й економічного простору. Досить повчальний у зв'язку із цим і досвід створення Європейського Союзу, Найважливішою умовою інтеграції членів спочатку Європейського співтовариства, а нині Європейського Союзу було усунення перешкод для вільного переміщення на території країн-членів не тільки товарів, послуг і фінансових коштів, але й робочої чинності. З урахуванням даної обставини можливе черезсмужжя норм трудового законодавства, що допускає п. "до" ч. 1 ст. 72 Конституції, здатна створити в економіці країни серйозні й труднопреодолимые бар'єри. Тому регламентацію трудового законодавства безумовно варто перевести зі сфери спільного ведення Федерації і її суб'єктів у сферу виняткового ведення Російської Федерації.

Здатна ускладнити життя громадян і запрограмована в Конституції можливість розходжень у регламентації, наприклад, адміністративного процесу на території Калузької й Рязанської областей або Москви й Санкт-Петербурга. Вона може стати реальністю відповідно до правил того ж пункту ст. 72 Конституції. Ці питання, на наш погляд, теж повинні регулюватися одноманітно на території всієї країни актами федерального законодавства.

Сутужніше обстоит справа з іншими питаннями, віднесеними ч. 1 ст. 72 федеральної Конституції до сфери спільного ведення Федерації і її суб'єктів. Здавалося б, захист споконвічного середовища перебування й традиційного способу життя нечисленних етнічних общностей (п. "м") по всій логіці повинна здійснюватися відповідно до законів суб'єктів Російської Федерації, на території яких вони проживають. Однак фінансові можливості різних суб'єктів можуть істотно розрізнятися, що не повинне проте відображатися на інтересах тих або інших нечисленних етнічних общностей. А раз так, даний питання варто як і раніше зберігати в сфері спільного ведення Федерації і її суб'єктів.

Те ж ставиться й до питань здійснення мер по боротьбі з катастрофами, стихійними лихами, епідеміями, ліквідації їхніх наслідків (п. "з" ч. 1 ст. 72). А чи можна представити передачу у ведення суб'єктів Федерації регламентацію питань володіння, користування й розпорядження водними ресурсами країни в умовах, коли багато рік й озера обмивають землі цілого ряду областей і країв? Адже це питання теж віднесене Конституцією Російської Федерації до сфери спільного ведення.

Інша справа, що поки недостатньо врегульовано питання про форми й процедури участі суб'єктів Федерації в роботі по підготовці проектів федеральних законів з питань спільного ведення Федерації і її суб'єктів. Із цього погляду становить інтерес пропозиція про створення в суб'єктах законодавчо-процесуальних кодексів, у яких варто було б урегулювати процес, не тільки спрямований на прийняття законів суб'єктів Федерації, але й здійснюваний на регіональному рівні при прийнятті федеральних законів. При цьому регламентація законодавчого процесу, пов'язаного з участю регіонів у законотворчості Російської Федерації, повинна охоплювати як механізм реалізації суб'єктами Федерації права законодавчої ініціативи в Державній Думі, так і процедуру обговорення проектів федеральних законів по предметах спільного ведення Федерації і її суб'єктів, переданих регіонам Федеральними Зборами Росії¹.

И, звичайно, дотепер не створений ефективний механізм, що забезпечував би реальну відповідність законів і підзаконних актів суб'єктів Федерації Конституції Росії федеральним законам (у рамках компетенції Федерації) і міжнародним зобов'язанням країни. Надання Федеральним законом від 6 жовтня 1999 р. "Про загальні принципи організації законодавчих (представницьких) і виконавчих органів державної влади суб'єктів Російської Федерації"² права Президентові Російської Федерації припиняти дія не відповідних перерахованим вище вимогам регіональних нормативних правових актів варто розглядати лише як перший крок у потрібному напрямку. Адже по наявних неофіційних відомостях від 20 до 30% актів суб'єктів Федерації, включаючи їхньої конституції (устави), не відповідають вимогам ст. 4 Конституції Російської Федерації про верховенство Конституції й федеральних законів на всій її території.

Дата добавления: 2015-05-10