Структура органов местного самоуправления

Структуру органов местного самоуправления можно трактовать двояко: во-первых, как набор органов местного самоуправления, взаимоотношения между ними, во-вторых, как внутреннее их подразделение на отделы, управления, сектора, комитеты, группы, тому подобные единицы и взаимоотношения последних.

В данном параграфе структура органов местного самоуправления комментируемый будет трактоваться нами, как система имеющих самостоятельный статус органов, осуществляющих на территории муниципального образования функции и полномочия местного самоуправления

Структура - элемент системы органов местного самоуправления, которой охватываются не только набор органов местного самоуправления, взаимоотношения между ними, внутренняя структура отдельных органов местного самоуправления, но и компетенция органов, должностных лиц, нормативная основа их деятельности, материально-финансовые ресурсы.

В соответствии с ч. 1 ст. 130 Конституции РФ структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно. Под самостоятельностью населения в вопросе определения структуры органов местного самоуправления подразумевается право населения соответствующей территории решать указанный вопрос как через прямое волеизъявление, так и через представительный орган местного самоуправления.

Согласно ст. 37 Закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ структура органов местного самоуправления подлежит изложению в уставе муниципального образования. В отсутствие устава муниципального образования представительный орган, обладающий правом представлять интересы населения и принимать от его имени решения, действующие на территории муниципального образования, вправе своим решением определить структуру органов местного самоуправления.

Важно отметить, что в теории и практике муниципального права, применение принципа разделения властей, касательно местного самоуправления не признается обязательным. Причинами этого являются следующие суждения:

· в чистом виде выделить на местном уровне три ветви власти невозможно, разделении здесь представлено только представительным и исполнительным началом[77];

· механизм разделения властей, как ограничивающий сосредоточение власти в одних руках, создающий элементы сдержек и противовесов (что важно на федеральном и региональном властных уровнях), на местном уровне может серьезно усложнить работу муниципальных органов, затруднив принятие оперативных решений.

· мировой опыт показывает, что чем ниже уровень власти, тем менее контрастно разделение властей на виды.

Таким образом, принцип разделения властей не является определяющим для местного самоуправления. Однако в некоторых муниципальных образованиях он может быть реализован, например, путем установления контроля представительного органа за деятельностью главы местной администрации, либо путем предоставления главе муниципального образования права вето на решения представительного органа местного самоуправления.

При формировании структуры органов местного самоуправления муниципального образования на местном референдуме (сходе граждан), а также и представительным органом местного самоуправления устанавливаются:

1) структура (перечень) и наименования органов местного самоуправления;

2) порядок избрания и полномочия главы муниципального образования.

Изменение структуры органов местного самоуправления осуществляется путем внесения изменений в устав муниципального образования. Для внесения изменений в устав муниципального образования, как правило, предусматривается особая процедура. Например, внесение изменений в Устав г. Саратова производится только населением путем проведения местного референдума или городской Думой квалифицированным большинством (2/3 голосов от числа избранных депутатов).

Следует иметь в виду, что решение представительного органа муниципального образования об изменении структуры органов местного самоуправления вступает в силу не ранее чем по истечении срока полномочий представительного органа муниципального образования, принявшего указанное решение.

Органы государственной власти субъекта РФ проводят местный референдум или сход граждан по вопросу определения структуры органов местного самоуправления вновь образованного муниципального образования в случае, если в течение месяца со дня вступления в силу закона субъекта Федерации об установлении границ соответствующего муниципального образования с инициативой о проведении местного референдума (схода граждан) выступила группа избирателей муниципального образования численностью не менее 3% от общей численности избирателей муниципального образования. При отсутствии предусмотренной Федеральным законом инициативы граждан о проведении местного референдума (схода граждан) структура органов местного самоуправления определяется представительным органом вновь образованного муниципального образования после его избрания.

Разнообразие структуры органов местного самоуправления возможно в определенных пределах, установленных действующим отечественным законодательством:

· установлено, что наличие в структуре органов местного самоуправления представительного органа муниципального образования, главы муниципального образования, местной администрации является обязательным, за исключением случаев, предусмотренных данным Законом;

· формирование невыборных органов местного самоуправления должно быть, хотя бы косвенно, связано с волеизъявлением граждан. Речь идет о тех органах и должностных лицах (в первую очередь местной администрации), которые сформированы органами (должностными лицами), обретшими полномочия в ходе волеизъявления граждан (представительный орган, глава муниципального образования);

· порядок формирования, полномочия, срок полномочий, подотчетность, подконтрольность органов местного самоуправления, а также иные вопросы организации и деятельности указанных органов определяются уставом муниципального образования;

· органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти.

· они не могут назначаться "сверху", их состав не должен согласовываться с государственными органами. Участие органов государственной власти и их должностных лиц в формировании органов местного самоуправления, назначении на должность и освобождении от должности должностных лиц местного самоуправления допускается только в случаях и порядке, установленных ч. ч. 5 и 11 ст. 37[78] Закона от 6 октября 2003 г.;

· не допускается направление органами государственной власти своих кандидатов на невыборные должности;

· неправомерно указывать сверху, какие органы местного самоуправления (общие, отраслевые, функциональные) должны учреждать у себя муниципальные образования;

· у одного муниципального образования не может быть нескольких представительных органов. В муниципальном образовании могут формироваться наряду с представительным органом иные коллегиальные органы для выполнения отдельных функций местного самоуправления. Однако они не могут выполнять по закону те функции, которыми наделены представительные органы.

· хотя на уровне местного самоуправления формально не применяется принцип разделения властей, каждый орган должен действовать так, чтобы не дублировать другие.

Рассмотрим подробнее статус обязательных важнейших органов местного самоуправления.

3.Основные модели организации муниципальной власти в современной России.

Ныне вопросам организации местного самоуправления в Российской Федерации уделяется достаточно много внимания, что объясняется той ролью, которую оно играет в жизнеобеспечении нашего населения. Так, по данным ученых, более 85 % всех социальных потребностей люди удовлетворяют в системе соответствующего муниципального образования. В связи с этим очень важно найти оптимальную модель местного самоуправления, пригодную как для России в целом, так и для соответствующего ее региона, и в конечном счете для конкретного населенного пункта. Естественно, что должны учитываться как обстоятельства глобального политического, экономического и иного характера, которые проявляются на федеральном государственном уровне, так и обстоятельства регионального и местного значения.

Разнообразие природно-климатических, социально-экономических, политических, культурных и других условий местной жизни в России делает невозможным введение единого стандарта структуры органов местного самоуправления, что предполагает возможность выбора разными местными сообществами несовпадающих моделей организации аппарата местной власти. Интересно, что в 1917 г. в стране насчитывалось 26 моделей земского самоуправления[79]. Приведем классификацию моделей, применение которых возможно в условиях действия норм Закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ.

Первая модель. Предусматривает, что глава муниципального образования и представительный орган местного самоуправления избираются непосредственно населением. Глава выступает одновременно и высшим должностным лицом своего муниципального образования, его официальным представителем, и главой местной администрации. Эта модель, воспроизводит сложившуюся на общефедеральном уровне форму полупрезидентского правления с доминирующим положением в ней Президента РФ. Эта модель наиболее распространена в России.

Вторая модель. Так же, как и в первой модели, представительный орган местного самоуправления и глава муниципального образования избираются непосредственно населением. Однако глава такого образования соединяет в своем статусе полномочия высшего должностного лица муниципального образования и председателя представительного органа. Глава муниципального образования как его высшее должностное лицо, представляет муниципальное образование в целом, подотчетен в первую очередь избравшему его населению. Функции главы администрации исполняет иное лицо, замещающее свою должность по контракту.

Здесь глава в определенном смысле противопоставляется исполнительному аппарату местной власти - он взаимодействует с администрацией как официальный представитель жителей и представительного органа.

Таким образом, здесь налицо «три центра силы»: представительный орган, глава муниципального образования, глава администрации (муниципальный менеджер).

Данная схема может иметь вариацию, когда глава муниципального образования избирается не населением, а представительным органом муниципального образования из своего состава, являясь его председателем. В этом случае он находится под сильным влиянием представительного органа. Так как его полномочия производны от него.

Эта модель усиленно лоббируется центральными властями в качестве наиболее перспективной для муниципальных районов и городских округов, хотя к началу 2000-х годов она использовалась только в 10 крупных городах России[80].

Третья модель. Представительный орган избирается непосредственно населением. Глава муниципального образования независимо от способа его избрания одновременно является председателем представительного органа муниципального образования и главой местной администрации. Глава муниципального образования здесь выступает одновременно в трех лицах: как высшее должностное лицо своего муниципального образования; как глава местной администрации; как руководитель представительного органа, в состав которого он входит по должности. Во всей полноте своих полномочий он подотчетен населению. Представительному органу он подотчетен и как глава администрации и как его, представительного органа, руководитель.

Важно отметить, что изложенная модель допускается только в поселениях с численностью населения менее 1 тыс. человек.

Четвертая модель принципиально отличается от других моделей тем, что представительный орган муниципального образования в ней отсутствует. Его полномочия осуществляются сходом граждан. Глава местного самоуправления (староста, председатель сельсовета) избирается населением (на сходе), ему подотчетен, формирует администрацию, руководит ею и олицетворяет все местное самоуправление своего небольшого населенного пункта. Ведь такая модель предусмотрена для поселений, в которых численность жителей, обладающих избирательным правом, составляет менее 100 человек. К концу 1999 г. только в 4,26 проц. муниципальных образований (534 в 15 субъектах РФ) полномочия представительных органов осуществляли сходы (собрания).[81]

Пятая модель. Представительный орган муниципального образования формируется в ходе непрямых выборов. Этот вариант предусмотрен для муниципальных районов. Представительный орган может состоять из глав поселений, входящих в состав муниципального района, и из депутатов представительных органов указанных поселений. Глава муниципального района входит в состав представительного органа, являясь его председателем.

Дата добавления: 2015-05-10