Основные формы участия населения муниципальных образований в решении вопросов местной жизни

Основные вопросы темы

Тема 12. Формы участия населения муниципальных образований в решении вопросов местной жизни

1. Основные формы участия населения муниципальных образований в решении вопросов местной жизни.

2. Местный референдум

3. Сход местных жителей.

4. Территориальное общественное самоуправление.

5. Опрос жителей муниципального образования.

6. Собрания, конференции граждан (собрания делегатов).

7. Народная правотворческая инициатива и публичные слушания.

8. Другие формы непосредственного осуществления населением местного самоуправления.

Широкая децентрализация власти на местном уровне обязательно должна дополняться внутримуниципальной децентрализацией: развитием общественных начал в деятельности органов местного самоуправления, раскрепощением самодеятельной активности жителей - без этого местное публичное управление не станет подлинным самоуправлением. Невозможно решать все проблемы муниципальных образований силами исключительно муниципальных органов. Поэтому вовлечение населения в самоуправленческий процесс важно не только для повышения самоуправленческой культуры населения, но и для повышения эффективности муниципальных властных структур.

Фактически речь идет о создании и функционировании помимо муниципальных органов власти еще и «общественной ветви» самоуправленческого движения – непосредственного общественного самоуправления жителей.

Здесь необходимо учесть, что местное самоуправление жителей находит выражение в ряде организационно-правовых форм. Условно они могут быть разделены на формы непосредственной муниципальной демократии, когда сам местный житель непосредственно принимает участие в решении того или иного вопроса, а также на формы представительной муниципальной демократии, осуществляемой через выборные и другие органы местного самоуправления, когда местный житель через механизм выборов предоставляет право принятия решений и отстаивания своих интересов своим представителям в названных органах. Особенности представительной демократии более подробно были рассмотрены нами в теме №8. Если же говорить о формах непосредственной демократии, то согласно Закону от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ они также подразделяются на две группы. Первая группа – формы непосредственного осуществления населением местного самоуправления путем принятия обязательных решений (императивные формы). Сюда относятся:

· местные референдумы;

· местные выборы и отзыв депутатов, выборных должностных лиц;

· голосование по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразований муниципального образования;

· сходы граждан в малых муниципальных образованиях;

Вторая группа – формы, участия населения в осуществлении местного самоуправления на основе собственных инициатив, которые носят факультативное значение:

· правотворческие инициативы граждан;

· территориальное общественное самоуправление жителей (ТОС);

· публичные слушания;

· наказы избирателей;

· опросы жителей;

· собрания, конференции (собрания делегатов);

· обращения граждан в органы местного самоуправления;

· различные формы корпоративной демократии: негосударственные (немуниципальные) коммерческие и некоммерческие объединения (общественные, религиозные объединения, средства массовой информации);

· митинги, демонстрации, уличные шествия, пикеты, тому подобные массовые публичные акции;

· деятельность в составе представительных органов местного самоуправления;

· осуществление муниципальной службы.

В обеих названных группах фактически дан перечень возможных ситуаций, в которых житель может непосредственно[95] приобщиться к местному самоуправлению, как процессу. Все эти формы самодеятельности граждан можно назвать «очагами формирования психологии свободы и самоответственности»[96] местных жителей. Важно, также уточнить, что участие граждан в общественном местном самоуправлении во всех упомянутых формах возможно исключительно на принципах добровольности и законности. Некоторые из перечисленных форм нами были раскрыты в предыдущих темах (муниципальные выборы, отзыв депутата). Рассмотрим иные формы непосредственного самоуправления граждан.

2.Местный референдум

Местный референдум - утверждение публично-властных решений путем общего прямого голосования жителей, постоянно или преимущественно проживающих в границах муниципального образования (его отдельных территорий), по вопросам местного значения.

Близок к референдуму опрос по вопросам местного значения (консультативный референдум), проводимый в форме голосования жителей. Однако выявленное в ходе опроса мнение жителей не имеет силы обязательного решения - органы местного самоуправления, государственные органы обязаны лишь учитывать выраженное путем опроса мнение жителей в своей деятельности.

Нельзя утверждать, что референдум - наиболее часто используемый и эффективный способ решения проблем местного уровня[97]. Скорее его можно назвать факультативным инструментом осуществления местного самоуправления.

Как элемент конституционной системы, местный референдум закреплен в ч. 3 ст. 3 Конституции РФ, Федеральных законах об общих принципах организации местного самоуправления (ст. ст. 3, 22 и др.), об основных гарантиях избирательных прав (ст. 2 и др.).

Детально порядок организации и проведения местных референдумов определяют законы субъектов РФ, например, Закон г. Москвы от 25 июня 1997 г. N 22 "О местном референдуме в городе Москве", Закон Московской области от 16 июня 1995 г. "О референдуме Московской области" и т.д.. а также уставы муниципальных образований. В ряде муниципальных образований принимаются свои положения о местных референдумах, в которых детально расписывается, как проводить эти референдумы.

Решения, принятые на местном референдуме в пределах его компетенции, вступают в силу на следующий день после его официального опубликования (обнародования), если иное не предусмотрено в формулировке вопроса, принятого на референдуме. Решения местного референдума имеют обязательный характер на территории соответствующего муниципального образования. Эти решения не нуждаются в утверждении органами государственной власти, их должностными лицами, органами местного самоуправления.

Принятые на референдумах решения, например уставы муниципальных образований, подлежат государственной регистрации. Однако регистрация - это не утверждение акта, а форма проверки его законности. Если для реализации решения референдума требуется издание иного нормативного акта, соответствующий орган местного самоуправления обязан издать такой акт. Причем названный орган обязан в течение 15 дней со дня вступления в силу решения, принятого на местном референдуме, определить срок подготовки такого акта. Срок подготовки данного акта не может превышать один год.

Решение местного референдума может быть отменено или изменено путем принятия иного решения на местном референдуме, но не ранее чем через два года после его принятия. Нормативные акты, принятые на местном референдуме, могут быть изменены не ранее чем через пять лет со дня их принятия.

На местный референдум могут выноситься только вопросы местного значения. На местный референдум не могут быть вынесены вопросы:

1) о досрочном прекращении или продлении срока полномочий, приостановлении осуществления полномочий органов местного самоуправления, а также о проведении досрочных выборов в органы местного самоуправления либо об отсрочке указанных выборов;

2) о персональном составе органов местного самоуправления;

3) об избрании депутатов и должностных лиц, утверждении, назначении на должность и об освобождении от должности должностных лиц, а также о даче согласия на их назначение на должность и освобождение от нее;

4) о принятии или об изменении местного бюджета, исполнении и изменении финансовых обязательств муниципального образования;

5) о принятии чрезвычайных и срочных мер по обеспечению здоровья и безопасности населения.

Вопросы, выносимые на референдум, должны быть сформулированы так, чтобы на них можно было дать однозначный ответ, чтобы исключалась неопределенность правовых последствий принятых по ним решений.

Право гражданина на участие в референдуме строится на тех же принципах, что и право граждан избирать и быть избранными в органы местного самоуправления. Граждане участвуют в референдуме свободно, непосредственно, лично на основе всеобщего права, равенства, тайны голосования.

Местные референдумы не могут назначаться и проводиться:

· в условиях военного или чрезвычайного положения, а также в течение трех месяцев после его отмены;

· если местный референдум должен проводиться с такой же по смыслу формулировкой вопроса, что и на предыдущем референдуме (указанный срок не может превышать двух лет со дня официального опубликования результатов предыдущего референдума). Данное ограничение не абсолютное, оно действует только, если предусмотрено законом субъекта Федерации либо в уставе муниципального образования.

Референдум признается комиссией референдума несостоявшимся, если в нем приняло участие не более половины участников референдума, внесенных в списки участников референдума на территории проведения референдума.

Решение по вынесенному на местный референдум вопросу считается не принятым, если за него проголосовало не более половины участников референдума, принявших участие в голосовании (получивших бюллетени).

Результаты референдума могут быть признаны недействительными:

а) в случае, если допущенные при проведении голосования или установлении итогов голосования нарушения не позволяют с достоверностью определить результаты волеизъявления участников референдума;

б) в случае, если они признаны недействительными на части участков, списки участников референдума, на которых на момент окончания голосования в совокупности включают не менее чем 1/4 часть от общего числа участников референдума, внесенных в списки участников референдума на момент окончания голосования в округе референдума;

в) по решению суда.

Гражданин Российской Федерации, достигший возраста 18 лет, имеет право голосовать на референдуме, участвовать в выдвижении инициативы проведения референдума, а также в иных законных действиях по подготовке и проведению референдума.

Федеральный закон "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" предоставил активное и пассивное избирательное право иностранным гражданам, постоянно проживающим на территории соответствующего муниципального образования при выборах в органы местного самоуправления, участвовать в иных избирательных действиях на указанных выборах, а также участвовать в местном референдуме на тех же условиях, что и граждане Российской Федерации. Обязательными условиями включения их в эти списки является наличие международного договора Российской Федерации и соответствующего ему федерального закона, закона субъекта Федерации.

Такое положение соответствует нормам Конвенции об участии иностранцев в общественной жизни на местном уровне 1992 г. (хотя этот документ еще не ратифицирован Россей).

3.Сход местных жителей.

Сход - форма непосредственного участия жителей муниципального образования в обсуждении и решении вопросов местного значения. Этот институт дает возможность гражданам непосредственно высказывать свои мнения и выражать волю по вопросам местного значения. Действовавший ранее Закон от 28 августа 1995 г. также предусматривал сход (собрания) граждан как институт непосредственной демократии. Однако Закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ называет сходы как институт публичной власти для поселений с небольшой численностью населения, а собрания относятся к консультативным институтам непосредственной демократии. При этом сход является формой осуществления властных функций для всей соответствующей территории маленького муниципального образования (фактически он выполняет функции представительного органа местного самоуправления, пусть и действующего эпизодически), а собрания проводятся лишь на части территории муниципального образования.

Сходграждан проводится для решения вопросов местного значения в поселениях с численностью жителей, обладающих избирательным правом, не более 100 человек. Процедура созыва и проведения схода граждан регламентируется уставами муниципальных образований в соответствии с законами субъектов РФ. Условием правомочности сходов признается обязательное участие в нем более половины жителей муниципального образования, обладающих избирательным правом, т.е. правом избирать, как оно определено для выборов органов местного самоуправления законами соответствующих субъектов РФ на основе федерального избирательного законодательства.

Решение о возможности осуществления полномочий представительного органа местного самоуправления сходом граждан принимается сходом и закрепляется в уставе муниципального образования.

Инициатива созыва схода граждан принадлежит главе муниципального образования либо группе жителей поселения численностью не менее 10 человек.

О времени и месте проведения схода граждан, вопросах, выносимых на его рассмотрение, население оповещается через средства массовой информации. Исходя из полномочий схода граждан и его роли в решении вопросов местного значения, законодатель предусматривает обязательность участия в сходе граждан выборных лиц местного самоуправления.

На сходе граждан избирается выборное должностное лицо - глава данного муниципального образования (или иное выборное лицо), который считается избранным, если за него проголосовало более половины граждан, принимающих участие в сходе граждан и обладающих избирательным правом. Избранный сходом граждан глава муниципального образования подотчетен ему и может быть отозван сходом граждан в порядке, определенном уставом муниципального образования.

Обычно на сходах также обсуждаются и принимаются: программы развития территории; местный бюджет; положения о внебюджетных фондах, их целевом назначении; программы и условия приватизации объектов муниципальной собственности; порядок предоставления и изъятия земельных участков, а также распоряжения ими на территории муниципального образования; правила пользования природными ресурсами; планы и правила застройки муниципального образования; другие положения и правила, непосредственно затрагивающие интересы населения муниципального образования.

На сходе граждан председательствует глава муниципального образования или иное лицо, избираемое сходом граждан.

Решение схода граждан принимается открытым или тайным голосованием. Оно считается принятым, если за него проголосовало более половины граждан, присутствующих на сходе.

Решение, принятое на сходе граждан в пределах его компетенции и соответствующее действующему законодательству, обязательно для исполнения органами и должностными лицами органов местного самоуправления, предприятиями, учреждениями, организациями, гражданами на соответствующей территории. Оно не нуждается в утверждении какими-либо органами государственной власти, государственными должностными лицами или органами местного самоуправления. Если для его реализации требуется издание нормативного правового акта, орган местного самоуправления, в чью компетенцию входит данный вопрос, обязан принять такой акт.

4.Территориальное общественное самоуправление.

Под территориальным общественным самоуправлением (ТОС) понимается самоорганизация граждан по месту их жительства на части территории поселения для самостоятельного и под свою ответственность осуществления собственных инициатив по вопросам местного значения. ТОС – максимально приближенная к населению и исключительно гибкая форма участия граждан в местном самоуправлении.

Представительные органы муниципального образования устанавливают порядок организации и осуществления территориального общественного самоуправления своими нормативными правовыми актами. Например, решением Совета депутатов г.Электросталь Московской области от 26 июня 2003 г. N 104/19 утверждено Положение о территориальном общественном самоуправлении. В ряде субъектов РФ вопросы организации территориального общественного самоуправления решаются специальными законами, а также законами о местном самоуправлении[98].

ТОС может осуществляться в пределах следующих территорий:

· подъезд многоквартирного жилого дома;

· многоквартирный жилой дом, двор;

· группа жилых домов, квартал;

· жилой микрорайон;

· небольшой сельский населенный пункт, не являющийся поселением;

· иные территории проживания граждан.

Границы территорий, на которых осуществляется ТОС (территориальных общин[99]) устанавливаются представительным органом поселения по предложению населения, проживающего на данной территории.

ТОС осуществляется в поселениях непосредственно населением путем проведения:

· собраний;

· конференций граждан;

· создания органов территориального общественного самоуправления.

Территориальная община считается учрежденной с момента ее регистрации устава уполномоченным органом местного самоуправления соответствующего поселения. Порядок регистрации устава территориальной общины определяется уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования.

Территориальная община в соответствии с ее уставом может являться юридическим лицом и подлежит государственной регистрации в организационно-правовой форме некоммерческой организации. Такая регистрация осуществляется налоговыми органами.

В уставе территориальной общины устанавливаются:

1) территория, на которой осуществляется ТОС;

2) цели, задачи, формы и основные направления деятельности территориальной общины;

3) порядок формирования, прекращения полномочий, права и обязанности, срок полномочий органов территориальной общины;

4) порядок принятия решений;

5) порядок приобретения имущества, а также порядок пользования и распоряжения указанным имуществом и финансовыми средствами;

6) порядок прекращения осуществления территориального общественного самоуправления в территориальной общине.

Дополнительные требования к уставу территориальной общины органами местного самоуправления устанавливаться не могут.

Собрание граждан по вопросам организации и осуществления территориального общественного самоуправления считается правомочным, если в нем принимают участие не менее половины жителей соответствующей территории, достигших шестнадцатилетнего возраста.

Конференция граждан по вопросам организации и осуществления территориального общественного самоуправления считается правомочной, если в ней принимают участие не менее 2/3 избранных на собраниях граждан делегатов, представляющих не менее половины жителей соответствующей территории, достигших шестнадцатилетнего возраста.

К исключительным полномочиям собрания, конференции граждан, осуществляющих территориальное общественное самоуправление, относятся:

1. установление структуры органов территориального общественного самоуправления;

2. принятие устава территориального общественного самоуправления, внесение в него изменений и дополнений;

3. избрание органов территориального общественного самоуправления;

4. определение основных направлений деятельности территориального общественного самоуправления;

5. утверждение сметы доходов и расходов территориального общественного самоуправления и отчета о ее исполнении;

6. рассмотрение и утверждение отчетов о деятельности органов территориального общественного самоуправления.

Органы ТОС избираются на собраниях, конференциях граждан, проживающих на соответствующей территории. К таким органам, как правило, относятся:

· совет или комитет самоуправления;

· председатель ТОС (староста);

· исполнительно-распорядительный директор (исполнительный директор, менеджер);

· общественные комиссии (по работе с подростками, благоустройству, общественному порядку и др.);

· контрольно-ревизионная комиссия.

Органы ТОС:

· представляют интересы населения, проживающего на соответствующей территории;

· обеспечивают исполнение решений, принятых на собраниях и конференциях граждан;

· могут осуществлять хозяйственную деятельность по содержанию жилищного фонда, благоустройству территории, иную хозяйственную деятельность, направленную на удовлетворение социально-бытовых потребностей граждан, проживающих на соответствующей территории, как за счет средств указанных граждан, так и на основании договора между органами территориального общественного самоуправления и органами местного самоуправления с использованием средств местного бюджета;

· вправе вносить в органы местного самоуправления проекты муниципальных правовых актов, подлежащие обязательному рассмотрению этими органами и должностными лицами местного самоуправления, к компетенции которых отнесено принятие указанных актов.

Органы ТОС, являющиеся юридическими лицами, обязаны вести отчетность, в том числе бухгалтерскую.

В отличие от органов местного самоуправления органы ТОС:

· не имеют властных полномочий (это общественное самоуправление), хотя и могут наделяться отдельными распорядительными полномочиями по решениям муниципальных органов;

· не носят обязательного характера (на какой-то части территории муниципального образования они могут действовать, на другой нет, население не обязано их создавать – это дело его инициативы);

· не имеют законодательно установленного перечня решаемых вопросов, его устанавливают сами жители применительно к местным условиям;

· могут заниматься или не заниматься хозяйственной деятельностью и, соответственно, иметь или не иметь статус юридического лица.

Финансовые ресурсы органов территориального общественного самоуправления состоят из собственных, заемных средств, а также средств, передаваемых им представительными органами и местной администрацией. Собственные финансовые ресурсы образуются за счет доходов от экономической деятельности органов территориального общественного самоуправления, добровольных взносов и пожертвований предприятий, учреждений, организаций, граждан, а также других поступлений.

В собственности территориальной общины могут находиться кооперированные денежные средства физических и юридических лиц, иные средства, полученные из законных источников, построенные на эти средства детские дворовые, спортивные площадки, жилые, нежилые и вновь созданные производственные помещения, транспорт, оборудование, инвентарь и другое имущество.

В настоящее время массовому распространению ТОС препятствуют психологическая неготовность жителей (особенно жителей крупных городов) к осуществлению общественного самоуправления, сдержанное отношение муниципальных властей к институту ТОС, отсутствие знаний о ТОС и опыта его организации.

Дата добавления: 2015-05-10