Окружающей среды на предприятии

Аудит платежей за загрязнение

Показатели деятельности по выявлению правонарушений государственными органами природно-ресурсного блока в

Российской Федерации в 1999 г.

Ведомства	Проведено	Выявлено	Привлечено	Штрафы за	Возмещено
	проверок,	нарушений,	к админист-	нарушение	ущербов по
	тыс.	тыс.	ративной	законода-	искам, млн.
			ответствен- ности, тыс.	тельства, млн. руб.	руб.
			человек
				нало-	взыз-
				жено	кано
Госкомэкологии России			62,0	н/д	41,3	87,2
Госкомзем России			73,2	170,8	88,0	12,3
Министерство
природных ресурсов
(в части охраны и рационального использования водных водных водных
	13,5	23,9	н/д	14,0	0,3	0,7
водных
ресурсов)
Госгортехнадзор России	273,1	1966,3	99,4	н/д	276,4	н/д
Госкомрыболовства России	н/д	193,4	н/д	н/д	23,2	142,8

В общем виде аудит платежей за загрязнение окружающей природной среды (экологических платежей) предполагает в первую очередь выяснение соответствия процедур их обоснования и перечисления действующим законодательным и другим нормативным требованиям, наличия или отсутствия задолженности по этим платежам и в случае наличия такой задолженности — финансовых возможностей ее погашения. Вместе с тем задачи аудита платежей за загрязнение окружающей природной среды на предприятии существенно шире, что обусловлено исключительно важной и многообразной ролью экологических платежей на всех уровнях системы управления охраной окружающей среды, действующей в Российской Федерации.

По существу нормативно регламентированные процедуры обоснования и перечисления экологических платежей выходят далеко за пределы сугубо финансовых вопросов и являются важным элементом системы контроля за воздействием деятельности организаций на окружающую среду и стимулирования природоохранных мероприятий со стороны государственных специально уполномоченных органов в области охраны окружающей природной среды. На предприятии процедуры обоснования и перечисления экологических платежей в той или иной степени затрагивают многие виды деятельности в рамках административного управления, по которым установлены требования к системам управления окружающей средой в стандартах ИСО серии 14000.

Кроме того, особо следует отметить, что процедуры обоснования и перечисления экологических платежей, как и результаты их поэтапного осуществления, практически повсеместно детально зарегистрированы, т.е. являются наиболее контролепригодными и благодаря этому уже изначально по характеру оформления в значительной степени соответствуют требованиям стандартов ИСО серии 14000 к системам управления охраной окружающей среды как документированным системам административного управления на предприятии. При этом использование достаточно длительного опыта документированного оформления и актуализации процедур обоснования и перечисления экологических платежей может в некоторой степени способствовать обеспечению осведомленности и компетентности персонала при формализации и документальном оформлении большинства элементов системы управления окружающей средой в соответствии с требованиями стандартов ИСО серии 14000.

Наряду с этим, для методического обеспечения расчета экологических платежей характерны некоторые субъективные подходы, обусловленные спецификой самой системы этих платежей, что необходимо учитывать и при их аудите.

Современная система экологических платежей построена на основе отечественных методических разработок по вопросам оценки экономического ущерба от загрязнения окружающей природной среды 80-х годов и определяется условиями ее внедрения и развития в последнее десятилетие.

Проблемы использования экономических методов управления природопользованием и, в частности, платежей за загрязнение как экономического инструмента охраны окружающей среды, стали изучаться еще в 70-е годы в Центральном экономико-математическом институте (ЦЭМИ) АН СССР. Вместе с тем реальных экономических условий для практического применения предлагаемых платежей до конца 80-х годов не было. Проблемы экономических рычагов рассматривались только с точки зрения эффективности штрафов за нарушение природоохранного законодательства.

Собственно система платежей за загрязнение природной среды стала внедряться в практику управления с 1989 г., причем первоначально в порядке экономического эксперимента в отдельных регионах страны. После проведенного эксперимента платежи за загрязнение природной среды на территории всей России первоначально были установлены постановлением Совета Министров РСФСР от 9 января 1991 г. № 13 «Об утверждении на 1991 год нормативов платы за выбросы загрязняющих веществ в природную среду и порядка их применения». Конкретные ставки нормативов платы за выбросы (сбросы) загрязняющих веществ содержались в приложении к упомянутому выше постановлению и трактовались как количественное выражение удельного экономического ущерба от загрязнения окружающей среды. Вместе с тем фактически они представляли собой ориентировочные размеры затрат на извлечение из сточных вод, улавливание из отходящих газов и обезвреживание образующихся в производстве основных (эталонных) загрязняющих веществ. Последующее распространение нормативов платежей на остальные загрязняющие вещества осуществлялось уже по другим принципам, исходя из относительной опасности этих веществ, на основе соотношений их предельно допустимых концентраций (ПДК) в соответствующих природных средах, независимо от стоимости улавливания (извлечения из сточных вод) этих веществ.

По существу постановление Совета Министров РСФСР от 9 января 1991 г. № 13 юридически закрепило методические положения и конкретные результаты расчетов, которые содержала «Временная типовая методика определения экономической эффективности осуществления природоохранных мероприятий и оценки экономического ущерба, причиняемого народному хозяйству загрязнением окружающей среды», одобренная постановлением Госплана СССР, Госстроя СССР и Президиума АН СССР от 21 октября 1983 г. № 254/284/134 (см. раздел 3.2).

Первоначально установленные базовые ставки платежей за загрязнение природной среды в основном соответствовали уровню затрат, связанных с предотвращением выбросов (сбросов) загрязняющих веществ в природную среду, в силу чего они могли быть существенным стимулом к активизации природоохранной деятельности. В дальнейшем их стимулирующая роль неуклонно снижалась. В 1992 г. постановлением Правительства РФ № 632 «Об утверждении Порядка определения платы и ее предельных размеров за загрязнение окружающей природной среды, размещение отходов, другие виды вредного воздействия» были установлены новые базовые нормативы платы за сбросы (выбросы) загрязняющих веществ, введенные с 1993 г. Однако фактически они отражали просто индексацию (причем весьма незначительную) ставок платежей за загрязнение природной среды (воды — в 5,9 раза, воздуха — в 5,5 раза), ранее установленных в постановлении Совета Министров РСФСР от 9 января 1991 г. № 13. Учитывая, что индексы цен производителей на промышленную продукцию и цен по капитальным вложениям в 1993 г. составляли около 200 раз к 1991 г., очевидно резкое снижение экономической значимости платежей за загрязнение окружающей среды уже в 1993 г. Впоследствии базовые ставки указанных платежей индексировались без издания специальных правительственных постановлений, причем в течение нескольких лет с отставанием от темпов инфляции.

В результате этого размер экологических платежей оказался несопоставимым по масштабам с уровнем затрат на извлечение из сточных вод и улавливание из отходящих газов загрязняющих веществ. Специально выполненные расчеты поданным 1996 г. показывают, что кратность превышения затрат на улавливание отходящих загрязняющих веществ над величиной платежей за их сверхнормативный выброс существенно различается (исходя из особенностей дифференциации ставок платежей по отдельным веществам), но практически по всем веществам уже в 1996 г. была весьма значительна (по пыли, сернистому ангидриду и окислам азота — в 10—30 раз, по окиси углерода — в 100 раз).

За последние годы в связи с недостаточной индексацией ставок экологических платежей кратность превышения затрат на предотвращение загрязнения окружающей среды над величиной ставок платежей практически не уменьшилась. В связи с недостаточным информационным обеспечением указанные выше обобщенные соотношения затрат на предотвращение выбросов отдельных загрязняющих веществ в природную среду и нормативов экологических платежей по этим веществам установить достаточно трудно. Поэтому можно привести лишь некоторые частные показатели. Например, на одном из типичных средних предприятий — Московском шинном заводе, где улавливаются только отходящие твердые вещества (сажа), текущие затраты на охрану атмосферного воздуха (эксплуатацию циклонов) составляли в 1999 г. 303,2 тыс. руб., было уловлено за год 130 т сажи, т.е. удельные текущие затраты на улавливание сажи оказались равными 2332 руб./т. Норматив платы за выброс сажи в пределах ПДВ (в условиях Москвы) с индексацией платежей в 1999 г. в 62 раза составлял всего 68 руб./т, в пределах временно согласованных нормативов — 342 руб./т, т.е. соответственно в 34 и 7 раз меньше затрат на улавливание сажи. И даже платеж за сверхлимитный выброс оказывается в 1,4 раза меньше указанных затрат. Таким образом, осуществление затрат природоохранного назначения на предприятиях диктуется в большинстве случаев не жесткими финансовыми рычагами, а в основном традициями сложившейся организации производства (включая эксплуатацию имеющихся основных производственных фондов природоохранного назначения), что необходимо учитывать при оценке деятельности предприятия по охране окружающей среды.

Кроме того, необходимо обратить внимание на неоднозначность подходов к расчету экологических платежей, как по категориям ставок, так и по номенклатуре загрязняющих веществ, поступающих в окружающую среду. Во исполнение упомянутого ранее постановления Правительства России от 28 августа 1992 г. № 632 в 1993 г. были подготовлены «Инструктивно-методические указания по взиманию платы за загрязнение окружающей природной среды», утвержденные Минприроды РФ по согласованию с Минфином и Минэкономики России и зарегистрированные Минюстом России (№ 190 от 24 марта 1993 г.). В них закреплены принципы и порядок определения платы за загрязнение окружающей среды, порядок расчета массы загрязняющих веществ, поступающих в окружающую среду, а также корректировки размеров платежей природопользователей с учетом освоения ими средств на выполнение природоохранных мероприятий. Эти принципы и порядок (за исключением корректировки платежей) в основном используются и в настоящее время.

Применительно к сбросам загрязняющих веществ в водные объекты и выбросам в атмосферный воздух в Инструктивно-методических указаниях предусмотрена трехзвенная система платежей по дифференцированным (в соотношении 1: 5: 25) ставкам за предельно допустимый сброс или выброс (ПДС, ПДВ), за временно согласованный (т.е. в пределах установленного лимита) сброс или выброс (ВСС, ВСВ) и за сверхлимитный сброс (выброс).

Плата за сброс загрязняющих веществ в размерах, не превышающих предельно допустимые нормативы сбросов (П _{н вод}), определяется путем умножения соответствующих ставок платы (С _{нi вод}) на коэффициент их индексации в текущем году (К _инд) и на фактическую массу загрязнения каждого вида (М _{i вод}) и суммирования полученных произведений по всем видам загрязняющих веществ:

П _{н вод} = S К _инд ´ С _{нi вод} ´ М _{i вод} , при М _{i вод} < М _{нi вод},

где М _{нi вод} — предельно допустимый сброс i-го загрязняющего вещества (т).

Плата за сброс загрязняющих веществ в пределах установленных лимитов (П _{л вод},) определяется путем умножения соответствующих ставок платы (С _{лi вод}) на коэффициент их индексации в текущем году (К _инд) и на разницу между фактической массой сброса загрязнения в пределах лимита (М _{i вод}) и предельно допустимым сбросом загрязнения каждого вида (М _{нi вод}) и суммирования полученных произведений по всем видам загрязняющих веществ:

П _{л вод} = S К _инд ´ С _лi ´ (М _{i вод} - М _{нi вод}), при М _{нi вод} < М _{i вод} < М _{лi вод},

где М _{лi вод} — сброс i-гo загрязняющего вещества в пределах установленного лимита (т).

Ставки платы за сброс 1 т i-гo загрязняющего вещества в границах предельно допустимого сброса (С _{нi вод}) и в пределах установленного лимита (С _{лi вод}) определяются умножением соответственно базовых нормативов платы за сброс 1 т i-гo загрязняющего вещества в пределах допустимого сброса (Н _{бнi вод}) и установленного лимита (Н _{блi вод}) на коэффициент экологической ситуации и экологической значимости поверхностного водного объекта (К_э):

С _{нi вод} = Н _{бнi вод} ´ К_э и С _{лi вод} = Н _{блi вод} ´ К_э.

Плата за сверхлимитный сброс загрязняющих веществ (П _{сл вод}) определяется путем умножения соответствующих ставок платы за загрязнение в пределах установленного лимита (С _{лi вод}) с учетом коэффициента их индексации (К _инд) на величину превышения фактической массы сброса над установленным лимитом (М _{i вод} — М _{лi вод}) и суммирования полученных произведений по видам загрязняющих веществ с последующим умножением этих сумм на пятикратный повышающий коэффициент:

Общая плата за сброс загрязняющих веществ определяется суммированием ее составляющих: П _вод = П _{н вод} + П _{л вод} + П _{сл вод}.

Аналогично производится расчет платы за выбросы загрязняющих веществ в атмосферу от стационарных источников.

Кроме того, в Инструктивно-методических указаниях предусмотрен расчет платы за загрязнение атмосферного воздуха от передвижных источников, которая подразделяется на плату за допустимые выбросы и плату за выбросы, превышающие допустимые. Плата за допустимые выбросы загрязняющих веществ в атмосферу от передвижных источников (П _{н транс}) определяется умножением удельной платы за допустимые выбросы загрязнений при использовании 1 т каждого вида топлива (Y_j) на количество использованного топлива каждого вида (T_j) и суммирования полученных произведений по всем видам топлива: П _{сл вод} = S Y_j ´ T_j

Удельная плата за допустимые выбросы по каждому виду топлива (Y_j) определяется на основе базовых нормативов платы за выброс 1 т i-гo загрязняющего вещества в пределах допустимых нормативов выбросов (Н _{бi атм}) и массы i-гo загрязняющего вещества, содержащегося в отработавших газах технически исправного транспортного средства, при использовании 1 т j-го вида топлива, устанавливаемого поданным НИАТа Минтранса России (M _{ij транс}): Y_j = S Н _{бi атм} ´ M _{i транс} .

Плата за превышение допустимых выбросов загрязняющих веществ от передвижных источников определяется в пятикратном размере относительно платы за допустимые выбросы исходя из доли транспортных средств, не соответствующих стандартам, в общем количестве транспортных средств.

Расчет платы за размещение твердых отходов в целом аналогичен расчету платы за загрязнение водных объектов и атмосферного воздуха от стационарных источников, но плата включает только две категории: за размещение отходов в пределах установленных лимитов и за сверхлимитное размещение отходов. Размер платы за размещение отходов в пределах установленных лимитов определяется путем умножения соответствующих ставок платы с учетом вида размещаемого отхода (нетоксичные, токсичные — I, II, III, IV класса токсичности) на массу размещаемого отхода и суммирования полученных произведений по видам размещаемых отходов. При сверхлимитном размещении отходов плата за превышение фактической массы размещаемых отходов над установленными лимитами взимается в пятикратном размере.

Наиболее спорным в порядке взимания экологических платежей является выделение категории платежей за выбросы (сбросы) загрязняющих веществ в пределах временно согласованных нормативов (ВСН): временно согласованных сбросов и временно согласованных выбросов. Очевидно, что индивидуальные решения о предоставлении отдельным предприятиям возможности осуществлять плату за сверхнормативный выброс (сброс) именно по этой категории являются весьма субъективными и по своей сути существенно ограничивают возможности объективной оценки воздействия деятельности предприятий на окружающую среду. Вероятно, выбросы и сбросы загрязняющих веществ, превышающие ПДВ и ПДС, в любом случае независимо от установленной для них категории платежей следует рассматривать как несоответствие, требующее корректирующих действий (см. раздел 2.4).

Остаются спорными и методы определения экологических платежей. Представляется не вполне оправданным весьма сложный порядок определения платы за загрязнение через механизм учета взаимозависимостей ПДК-ПДВ, при отсутствии непрерывного мониторинга источников выбросов (сбросов) по подавляющему количеству загрязнителей. Как известно, индивидуальные ставки платежей установлены за выброс в атмосферный воздух более 200 наименований загрязнений и около 200 — за сброс в водные объекты, что предполагает согласование этих выбросов и сбросов по категориям предельно допустимых или временно согласованных, хотя инструментальный контроль осуществляется в лучшем случае по 10-15 вредным примесям.

В реальных условиях, когда показатели выбросов (сбросов) большинства загрязняющих веществ в окружающую среду устанавливаются в лучшем случае расчетным путем на основе учета технологических потерь, а в худшем — экспертно, исходя из общих соображений о характере технологического процесса, являющегося источником загрязнения окружающей среды, обоснованность этих показателей вызывает серьезные сомнения, а процедуры их согласования превращаются в некие «торги» между предприятием и специально уполномоченными государственными органами.

Тем не менее, несмотря на все указанные проблемы, экологические платежи остаются пока самым эффективным экономическим инструментом из применяемых в настоящее время в сфере охраны окружающей среды, поскольку они способствуют повышению внимания к вопросам борьбы с загрязнением, улучшению инвентаризации источников загрязнения и мониторинга выбросов. И в этом отношении документация, связанная с расчетом, согласованием и взиманием экологических платежей может представлять интерес для аудита.

В первую очередь указанная документация относится к организованным точечным источникам химического загрязнения водных объектов и атмосферного воздуха, которые в наибольшей степени поддаются учету и контролю.

Кроме того, благодаря некоторым направлениям развития системы экологических платежей связанная с ними документация может представлять интерес при обследовании состояния промышленных площадок с точки зрения их воздействия на окружающую среду.

Как известно, несмотря на резкое снижение учитываемых нагрузок на природную среду в результате спада производства в нашей стране, адекватного улучшения ее качества не наблюдается, а состояние некоторых природных объектов даже ухудшается. Наряду с прочими причинами, несоответствие в динамике фиксируемых показателей техногенных нагрузок и параметров качества природной среды обусловлено резким увеличением значимости в общем антропогенном воздействии на природную среду неорганизованных площадных источников загрязнения. В связи с этим были разработаны «Методические указания по расчету платы за неорганизованный сброс загрязняющих веществ в водные объекты», утвержденные Госкомэкологией России 29 декабря 1998 г. Документы по расчету этих платежей позволяют выполнить оценку значимости площадных источников загрязнения водных объектов.

К числу основных документов, связанных с обоснованием и согласованием экологических платежей, относятся следующие:

— инвентаризация источников загрязнения атмосферного воздуха;

— проекты ПДВ и ПДС;

— лимиты размещения отходов;

— расчет платежей за ожидаемый выброс (сброс) загрязняющих веществ (на планируемый год);

— расчет платежей за выбросы (сбросы) загрязняющих веществ, размещение отходов по фактическим показателям (прошедший год).

Сведения о фактических суммах экологических платежей отражаются в форме статистической отчетности № 4-ОС и должны быть представлены в новых экологических паспортах природопользователей, разрабатываемых согласно стандарту ГОСТ Р 17.0.0.06-2000.

3.4. Аудит природно-ресурсных платежей

В соответствии с требованиями стандартов ИСО серии 14000 система управления охраны окружающей среды должна охватывать не только собственно природоохранную деятельность, но и сферу ресурсопотребления. Исходя из этого, возникает необходимость проверки соответствия установленным требованиям характера использования природных ресурсов и связанных с ним финансово-экономических отношений между предприятием и государством, которые выступают в первую очередь в форме так называемых природно-ресурсных платежей.

В отличие от платежей за загрязнение окружающей природной среды, природно-ресурсные платежи выполняют не только стимулирующую роль, но и фискальные функции, реализуя, таким образом, право собственности государства на природные ресурсы. Поэтому изначально природно-ресурсные платежи полностью поступали в бюджеты разных уровней (т.е. по существу являются налогами), в то время как 90% суммы экологических платежей направлялось в экологические фонды, обычно имевшие внебюджетный статус.

Учитывая сущность природно-ресурсных платежей, представляются вполне закономерными существенно более высокий уровень этих платежей по сравнению с платежами за загрязнение окружающей среды, и соответственно более значительные общие суммы их взимания. При этом наблюдается значительная региональная дифференциация сумм поступления этих платежей, что обусловлено очевидными различиями в обеспеченности регионов природными ресурсами.

Для сравнения экономической значимости природно-ресурсных платежей по регионам можно сопоставить их сумму с величиной валового регионального продукта. Исходя из этого сопоставления очевидна тенденция заметного увеличения значимости природно-ресурсных платежей по направлению из центральных районов на север и восток, где наиболее выражена ресурсная составляющая экономики, с достижением максимального уровня в нефтедобывающих районах Западной Сибири (табл. 5).

Таблица 5

Дата добавления: 2015-05-31