Социальное право определяется как сфера пересечения частного и публичного права, их взаимодействие порождает социальное право. 19 страница

В ряде зарубежных стран право на получение гарантированного минимального дохода в системах социальной защиты связывают еще с одним юридическим фактом - договором социальной службы и трудоспособного лица о его социальной и профессиональной реинтеграции. Так, во Франции с такими лицами подписываются муниципальными органами "интеграционные соглашения", где определяются персональные условия включения гражданина в общественно полезную деятельность, прохождения профессиональной подготовки и т.п. Финансируются интеграционные программы за счет специального фонда солидарности, т.е. специальных налогов, с 1994 г. Полагаем, что этот опыт с учетом национальных условий может быть шире использован в законотворческой практике РФ.

Кроме того, в зарубежной практике в недавнее время стали практиковаться специальные механизмы добровольного социального страхования по уходу за пожилыми людьми. ФРГ была первой страной, которая еще 10 лет назад оформила такой вид социального страхования. Урбанизация жизни, малые семьи объективно требуют дополнительных форм социальной защиты пожилых людей, которые не могут рассчитывать на поддержку со стороны семьи или какой-либо сети социальных служб. Иными словами, эти лица заранее заботятся о своей старости и надлежащем уходе, уплачивая на эти цели страховые взносы. Таким образом, система государственной социальной помощи дополняется системами добровольного социального страхования, где социальный риск продиктован необходимостью дополнительных социально значимых расходов на уход за пожилым лицом. В российской науке права социального обеспечения М.О. Буянова предлагает заимствовать зарубежный опыт и ввести у нас новый вид социального страхования - страхование социального обслуживания <1>.

--------------------------------

<1> См.: Буянова М.О. Экономические гарантии права граждан на социальное обслуживание. Некоторые вопросы методики преподавания права социального обеспечения // Роль социального обеспечения в решении проблемы бедности и совершенствование методики преподавания права социального обеспечения. М., 2004. С. 276 - 277.

Субъектами правоотношения по социальной помощи и социальному обслуживанию выступают, с одной стороны, физическое лицо, нуждающееся в таковой, с другой - социальные службы. Социальная помощь оказывается всем физическим лицам независимо от возраста, дееспособности, гражданства и т.п. Социальная правоспособность возникает у лица с рождения и прекращается смертью. Лиц, не достигших 14 лет или признанных судом недееспособными, представляют их законные представители (ст. 9 Закона от 2 августа 1995 г. "О социальном обслуживании граждан пожилого возраста и инвалидов"). Таким образом, самостоятельное обращение за социальной помощью (социальная дееспособность) связано с возрастным критерием - достижением 14 лет - и волевым.

Другой стороной правоотношения выступают государственные и муниципальные органы социальной защиты населения, учреждения социального обслуживания (государственные и негосударственные) или предприятия, организации, где трудится гражданин. Специализированные учреждения социального обслуживания подразделяются на два вида. Государственные и муниципальные службы финансируются из государственных и местных бюджетов. Частные социальные службы учреждаются либо в форме юридических лиц, либо в форме индивидуальной предпринимательской деятельности. И в том и в другом случае их деятельность осуществляется на основе лицензии, выданной органами исполнительной власти субъекта РФ. Для социальных служб характерна специализация социального обслуживания по кругу лиц-клиентов (территориальные центры социальной помощи семье и детям, специальные дома для одиноких престарелых и др.), а также видам социальных услуг (социальное обслуживание в стационарах, на дому, центры экстренной психологической помощи по телефону и др.)

Предприятия, организации всех организационно-правовых форм также вправе оказывать социальную, чаще материальную, помощь своим работникам, в том числе и бывшим пенсионерам, как на основании коллективного договора, так и "по доброй воле" работодателя. В советский период многие предприятия, особенно крупные, имели довольно развернутую социальную инфраструктуру: детские дошкольные учреждения, пионерские лагеря, дома отдыха, профилактории с медицинским обслуживанием и т.п. Глубокий экономический распад и обвальная приватизация привели к свертыванию этих структур, они в лучшем случае передавались на баланс местных органов исполнительной власти (муниципалитетов), но чаще закрывались, а помещения сдавались в аренду или продавались. Только подъем экономики создает условия работодателям возродить утраченную социальную инфраструктуру предприятий при содействии и стимулировании этого процесса со стороны государства.

Содержание правоотношений по социальной помощи и социальному обслуживанию раскрывается через права и обязанности сторон, а именно: право физического лица претендовать на определенный вид социальной помощи и обязанность социальной службы ее предоставить на основании закона или договора. На основании закона социальная помощь предоставляется государственными (муниципальными) социальными службами тем категориям лиц, которые прямо указаны в законе. Такая социальная помощь предоставляется бесплатно в объеме регионального стандарта (минимума) социальных услуг. Так, в соответствии с Федеральным законом "Об основах социального обслуживания населения в Российской Федерации" (1995 г.) бесплатное социальное обслуживание в государственной системе социальных служб в объемах, определенных государственными стандартами социального обслуживания, предоставляется:

1) гражданам, не способным к самообслуживанию в связи с преклонным возрастом, болезнью, инвалидностью, не имеющим родственников, которые могут обеспечить им помощь и уход, - если среднедушевой доход этих граждан ниже прожиточного минимума, установленного для субъекта РФ, в котором они проживают;

2) гражданам, находящимся в трудной жизненной ситуации в связи с безработицей, стихийными бедствиями, катастрофами, пострадавшим в результате вооруженных и межэтнических конфликтов;

3) несовершеннолетним детям, находящимся в трудной жизненной ситуации.

Согласно Закону РФ "О социальной защите инвалидов" (1995 г.) лицам, официально признанным инвалидами, гарантируется перечень реабилитационных услуг и социальных льгот на бесплатной основе в пределах федерального перечня реабилитационных мероприятий инвалидов.

Напротив, на договорных началах социальное обслуживание предоставляется за плату в двух случаях. Во-первых, любое социальное обслуживание в частных социальных службах является платным. Во-вторых, в государственных и муниципальных социальных службах на договорной платной основе обеспечивается социальное обслуживание двум категориям лиц: тем, чей среднедушевой доход превышает установленный региональный прожиточный минимум, и лицам, получающим социальные услуги сверх региональной базовой программы.

Платные услуги в государственной системе социальных служб оказываются в порядке, установленном органами государственной власти субъектов РФ. В этой части их социально-обеспечительный, публичный характер очевиден. Эти правоотношения являются по своей природе социально-обеспечительными, а не гражданско-правовыми. Условия и порядок оплаты социальных услуг в социальных службах иных форм собственности устанавливаются ими самостоятельно. Между тем к этим услугам предъявляются требования к качеству в соответствии с региональными социальными стандартами. В законах субъектов РФ о социальном обслуживании населения довольно часто встречаются положения о том, что требования, установленные государственными стандартами социального обслуживания, являются обязательными для социальных служб независимо от формы собственности. Так, согласно Федеральному закону "О социальном обслуживании граждан пожилого возраста и инвалидов" (1995 г.) контроль за деятельностью по предоставлению социальных услуг в негосударственном секторе социального обслуживания осуществляется в порядке, предусмотренном федеральным законодательством и законодательством субъектов РФ. Таким образом, и в этом случае может идти речь о социально-обеспечительной природе рассматриваемых правоотношений.

Итак, по содержанию правоотношения по государственной социальной помощи и обслуживанию являются социально-алиментарными. Возмездный характер носят правоотношения по социальному обслуживанию на основе договора, предусматривающего частичную или полную оплату социальных услуг.

Названный подход к содержанию рассматриваемых правоотношений не разделяется рядом авторов. Так, Е.Е. Мачульская, по сути, отрицает социально-обязательственный характер правоотношений по государственной социальной помощи. В частности, она пишет, что "если оказание социальной помощи производится адресно, то никакой обязанности по ее предоставлению на государственный орган не возлагается. Решение принимает территориальный или муниципальный орган социальной защиты по своему усмотрению после предварительной оценки уровня доходов и имущественного положения" <1>. Здесь, на наш взгляд, автор допускает необоснованную подмену понятий: "процедурные правоотношения" смешиваются с "материальными правоотношениями" по социальной помощи. В рамках процедурных правоотношений вопрос действительно решается о предоставлении социальной помощи по усмотрению органа социальной защиты. Но после принятого решения органа социальной защиты материальное правоотношение по предоставлению такой помощи носит социально-алиментарный характер. Как указывалось, решение органа социальной защиты населения является необходимым юридическим фактом в фактическом составе - основании возникновения материального правоотношения по социальной помощи и обслуживанию.

--------------------------------

<1> Мачульская Е.Е. Право социального обеспечения. Перспективы развития. М., 2000. С. 121.

Объектами правоотношений по социальной помощи и обслуживанию в соответствии с действующим законодательством выступают:

материальная помощь: 1) в виде денежных социальных пособий; 2) в натуральной форме (продукты питания, одежда, средства санитарии, гигиены, специальные технические средства реабилитации инвалидов и др.); 3) в виде социальных субсидий (жилищные субсидии и др.); 4) в виде социальных компенсаций;

социальное обслуживание на дому и в стационарных социальных учреждениях;

реабилитационные услуги (медико-социальные, по профессиональной и психологической реабилитации и др.);

консультационная помощь (педагогико-психологическая, социально-правовая и др.);

социальные льготы (оплата коммунальных услуг, льготный проезд на транспорте и т.д.).

Перечень видов социальной помощи и социального обслуживания, обязательных на всей территории России, устанавливается федеральным законодателем. К ведению субъектов РФ относятся определение размеров, условий и порядка назначения и выплаты государственной социальной помощи малоимущим семьям и одиноко проживающим гражданам, а равно перечня гарантированных государством услуг по социальному обслуживанию, разработка и реализация государственных региональных программ социальной помощи и социального обслуживания. До внесения изменений в действующее законодательство в связи с принятием Федерального закона от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ ("О монетизации льгот") государственные стандарты социального обслуживания устанавливались на федеральном уровне Правительством РФ. В настоящее время это прерогатива субъектов РФ.

Виды правоотношений по социальной помощи и обслуживанию. Критериями классификации могут быть перечисленные объекты правоотношений и порядок их предоставления (по закону и по договору). В последнем случае мы выделяем:

А. Правоотношения по государственной социальной помощи и социальному обслуживанию, которые характеризуются следующими признаками:

1) основанием их возникновения являются нуждаемость (бедность) и трудная жизненная ситуация, в которой находится лицо;

2) социальная помощь и обслуживание как объект правоотношения призваны обеспечить уровень жизни нуждающимся до определенного законом минимального уровня. Финансирование осуществляется за счет средств государственных и местных бюджетов, а перечень гарантированных социальных услуг предоставляется безвозмездно;

3) права и обязанности участников - государственных и муниципальных социальных служб, с одной стороны, и физического лица - с другой, носят социально-алиментарный характер, а указанные социальные службы обязаны предоставить социальную помощь и обслуживание на условиях и в порядке, предусмотренных законом.

Б. Договорные правоотношения по социальной помощи и социальному обслуживанию, которые отвечают следующим признакам:

субъектами названных отношений являются, с одной стороны, любые физические лица независимо от признака нуждаемости (бедности), с другой - не только государственные и муниципальные социальные службы, но и частные;

объектом правоотношения выступают социальные услуги и иные виды социального обслуживания, но их уровень не должен быть ниже установленных государственных стандартов качества социального обслуживания, но предоставляются они на платной основе (полностью или частично). Установлен государственный контроль за деятельностью по предоставлению услуг частными социальными службами вплоть до лишения их лицензии;

взаимные права и обязанности сторон определяются договором на условиях частичной или полной оплаты предоставляемых социальных услуг.

Таким образом, правоотношение по социальной помощи и социальному обслуживанию - это социально-обязательственное отношение, по которому одна сторона - физическое лицо вправе требовать от другой стороны - государственных (муниципальных) или частных социальных учреждений предоставления адресной социальной помощи и обслуживания в объеме и порядке, предусмотренных законом или договором.

8.8. Правоотношения по государственному социальному

обеспечению

В основе этих правоотношений лежит публичное социально-обеспечительное одностороннее обязательство государства. Здесь, как правило, отсутствуют договорные механизмы, т.к. это безусловные обязательства государства в случаях, установленных законом. Между тем и здесь возможны исключения. Так, на добровольных договорных началах может вводиться дополнительное пенсионное обеспечение работников бюджетной сферы. Например, Ханты-Мансийский негосударственный пенсионный фонд выступает в качестве уполномоченного НПФ Правительства Ханты-Мансийского автономного округа по реализации регионального закона "О дополнительном пенсионном обеспечении работников бюджетной сферы Ханты-Мансийского автономного округа" (2003 г.). Названным законом предусматривается формирование накопительной части дополнительной пенсии за счет паритетного финансирования работниками бюджетной сферы и правительством автономного округа <1>.

--------------------------------

<1> См.: Пенсионные деньги. 2006. N 1 - 2. С. 28 - 30.

На получение социального обеспечения в рассматриваемых правоотношениях не влияют наличие (отсутствие) страхового стажа, юридический факт - состояние "быть застрахованным", как это имеет место в социально-страховых отношениях. Однако в государственном пенсионном обеспечении юридически значим специальный трудовой стаж: стаж государственной, муниципальной службы, выслуга лет военнослужащих, сотрудников органов внутренних дел, прокурорско-следственных работников и других приравненных к ним категорий.

Не имеет юридического значения по общему правилу и факт нуждаемости (бедности) лица, трудной жизненной ситуации, которые являются основанием возникновения правоотношений по социальной помощи и социальному обслуживанию.

Рассматриваемые правоотношения можно классифицировать на правоотношения:

1) по государственному пенсионному обеспечению (государственные пенсии за выслугу лет, социальные пенсии, пожизненное содержание судей, обеспечение лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации; пенсионное обеспечение граждан, пострадавших в результате радиационных и техногенных катастроф, и др.);

2) по предоставлению государственных пособий (выплат), компенсирующих социально значимые расходы граждан (единовременные государственные пособия при рождении ребенка, государственный сертификат на материнский капитал; государственное пособие при передаче ребенка на воспитание в семью; пособия детям-сиротам; пособие на погребение; компенсации по уходу за нетрудоспособными гражданами <1>, единовременное пособие на обзаведение имуществом первой необходимости военнослужащим и др.);

--------------------------------

<1> САПП РФ. 1994. N 12. Ст. 877.

3) по предоставлению государственных пособий, социальных услуг, льгот, компенсирующих причинение вреда жизни и здоровью лица (единовременные пособия гражданам, привлеченным для борьбы с терроризмом и пострадавшим в результате террористической акции <1>; гражданам, пострадавшим от поствакцинального осложнения <2>; медицинским работникам, заразившимся ВИЧ <3>, и др.);

--------------------------------

<1> См.: Федеральный закон от 25 июля 1998 г. N 130-ФЗ " О борьбе с терроризмом" // СЗ РФ. 1998. N 31. Ст. 3808.

<2> См.: Федеральный закон от 17 сентября 1998 г. N 157-ФЗ "Об иммунопрофилактике инфекционных болезней" // СЗ РФ. 1998. N 38. Ст. 4736.

<3> См.: Федеральный закон от 30 марта 1995 г. N 38-ФЗ "О предупреждении распространения в Российской Федерации заболевания, вызываемого вирусом иммунодефицита человека (ВИЧ-инфекции)" // СЗ РФ. 1995. N 14. Ст. 1212.

4) по предоставлению государственных выплат и социальных услуг и льгот лицам за выдающиеся достижения и особые заслуги перед государством и обществом <1>;

--------------------------------

<1> См.: Федеральный закон от 4 марта 2002 г. N 21-ФЗ "О дополнительном ежемесячном материальном обеспечении граждан Российской Федерации за выдающиеся достижения и особые заслуги перед Российской Федерацией" // СЗ РФ. 2002. N 10. Ст. 964.

5) по государственному обеспечению безработных;

6) по государственной медицинской помощи.

В особых пояснениях нуждаются два последних из перечисленных видов правоотношений по государственному социальному обеспечению. В рамках правоотношений по государственной медицинской помощи реализуется конституционное право каждого на охрану здоровья и медицинскую помощь, которая оказывается бесплатно в государственных и муниципальных учреждениях здравоохранения (ст. 41 Конституции РФ.) Гарантированный объем бесплатной медицинской помощи определяется в соответствии с Программой государственных гарантий обеспечения граждан РФ бесплатной медицинской помощью, утверждаемой Постановлением Правительства РФ. В рамках данной Программы бесплатно должна предоставляться скорая медицинская помощь, амбулаторно-поликлиническая помощь и стационарная помощь, включая лекарственное обеспечение при оказании скорой помощи и при помещении в стационар. Финансируется медицинская помощь за счет средств как государственных бюджетов (федерального, субъектов РФ), так и обязательного медицинского страхования. Более того, по действующему законодательству неработающее население обеспечивается медицинской помощью и в рамках социально-страховых отношений, т.к. органы исполнительной власти субъектов РФ выступают страхователями. Однако названные отношения по своей природе не должны носить страхового характера, это правоотношения по государственному медицинскому обеспечению.

Правоотношения по государственному обеспечению безработных, наоборот, по своей природе должны быть социально-страховыми. Первоначально так оно и было. В соответствии с Законом РСФСР от 19 апреля 1991 г. N 1032-1 "О занятости населения в Российской Федерации" социальное страхование безработных осуществлялось за счет средств Государственного фонда занятости населения РФ. Более того, Федеральный закон "Об основах обязательного социального страхования" до сих пор рассматривает признание гражданина безработным как вид социального страхового риска, а пособие по безработице - как вид социального страхового обеспечения. Однако с 1 января 2001 г. названный фонд был упразднен и социальное обеспечение безработных стало осуществляться в форме государственного социального обеспечения, финансируемого за счет средств бюджетной системы. Вместе с тем при выплате пособия по безработице учитывается наличие страхового стажа. Действующее законодательство разграничивает безработных на две категории. Первую категорию составляют лица, которые в течение 12 месяцев, предшествовавших началу безработицы, имели оплачиваемую работу не менее 26 календарных недель на условиях полного рабочего времени. При этом размер пособия исчисляется исходя из среднемесячного заработка, который эти лица утратили, потеряв работу (в первые три месяца - 75% заработка, в следующие четыре - 60%, в дальнейшем (до момента трудоустройства или до истечения срока первого периода выплаты пособия) - 45%, но не ниже минимального размера пособия). Кроме того, продолжительность выплаты пособия по безработице увеличивается за каждый год работы, превышающий страховой стаж (55 лет - для женщин и 60 лет - для мужчин) на две календарные недели. Такое правовое регулирование социального обеспечения характерно для социально-страховых отношений. Ко второй категории безработных относятся все остальные лица, не имеющие необходимого страхового стажа. В отношении этих лиц имеет место государственное социальное обеспечение.

Следует отметить, что в странах Восточной Европы (бывшего социалистического лагеря) законодательно установлено финансирование специальных фондов занятости (выплаты пособий по безработице) за счет страховых взносов как работодателей, так и работников (Болгария, Венгрия, Румыния, Чехия).

Кроме того, по уровням правового регулирования можно выделить правоотношения по государственному социальному обеспечению за счет средств федерального бюджета (федеральный уровень), бюджетов субъектов РФ (региональный) и местных бюджетов (муниципальный уровень). Так, например, на уровне субъектов РФ и органов местного самоуправления принимаются законы и иные нормативные правовые акты о социальной поддержке многодетных семей, предусматривающие следующие меры: скидки при оплате коммунальных услуг, бесплатное обеспечение детей из многодетных семей до достижения ими возраста 6 лет лекарствами, приобретаемыми по рецептам врачей; бесплатное посещение учреждений культуры, находящихся в государственной собственности субъекта РФ, и др.; законы о поддержке одаренных детей, устанавливающие выплату ежегодных стипендий и премий, издание публикаций творческих работ одаренных детей и др.; законы о губернаторских дополнительных пособиях на случай рождения ребенка, на дополнительное питание беременным женщинам, о ежегодных выплатах гражданам, проживающим на территории муниципального образования, награжденных знаком "Почетный донор России"; и т.д.

Дата добавления: 2015-05-31