Конституционные основы правового регулирования земельных отношений. Конституция РФ выступает в качестве основополагающего источника практически всех отраслей права

Конституция РФ выступает в качестве основополагающего источника практически всех отраслей права.

Конституция РФ имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории

страны. Кроме федеральной, в пределах соответствующих юрисдикции действуют 21 конституция

республик. Предусматривается принятие уставов другими субъектами РФ.

Конституция РФ содержит ряд статей, как прямо, так и косвенно регулирующих земельные отношения.

Заметное место в Конституции занимают вопросы собственности на землю (ст. 8, 9

и 36).

Статья 8 Конституции содержит своего рода перечень форм собственности, которые признаются и

защищаются в РФ. Этот перечень не законченный, и помимо частной, государственной и муниципальной

допускается существование иных форм собственности. Конституция не уточняет, каких, и этот перечень

дополняется практикой. К примеру, собственность общественных организаций, создаваемых в соответствии

с Федеральным законом от 19 мая 1995 г. № 82-ФЗ «Об общественных объединениях»¹, определяется при

регистрации как общественная. При этом в общественной собственности не могут быть земли, а лишь

товарно-материальные ценности. Данное положение ст. 8 Конституции прямо связано с ч. 2 ст. 9, которая

распространяет данный перечень форм собственности на землю и другие природные ресурсы. В ней про-

возглашено: «Земля и другие природные ресурсы могут находиться в частной) государственной,

муниципальной и иных формах

собственности».

Статья 36 Конституции подтверждает возможность иметь в частной собственности землю и уточняет

субъектный состав: земля может находиться в частной собственности граждан и их объединений. На основе

этой статьи можно говорить о существовании двух видов частной собственности: частной собственности

физических и юридических лиц. Частью второй этой же статьи закрепляется право свободно владеть,

пользоваться и распоряжаться землей, которое, однако, может быть реализовано в той мере, в какой оно не

будет наносить экологического ущерба, а также нарушать права и законные интересы иных лиц. Таким

образом, здесь отражен принцип приоритета общественных интересов

¹ СЗ РФ. 1995. № 21. Ст. 1930.

Глава 3. Источники земельного права

перед частными. Часть третья ст. 36 устанавливает процессуальные требования, предусматривая, что

условия и порядок пользования землей, находящейся в частной собственности, определяются на основе

федерального закона.

Правильное толкование данного положения ст. 36 Конституции важно, так как речь идет о распределении

нормотворческих полномочий. Практически важно знать, обладает ли Федеральное Собрание РФ

исключительным правом регулирования в данной области, или это право принадлежит всем субъектам,

обладающим нормотворческими полномочиями (Президенту РФ, Правительству РФ), которые, однако,

должны определять порядок пользования землей на основе принятого федерального закона по этому

вопросу. Данное положение Конституции получило известность в связи с принятием Указа Президента РФ

от 7 марта 1996 г. № 337 «О реализации конституционных прав граждан на землю», подвергшегося критике,

в том числе за нарушение Конституции¹.

В качестве конституционной основы правового регулирования земельных отношений выступает ст. 42,

провозгласившая право граждан на благоприятную окружающую среду и другие экологические права.

Учитывая, что земля является составной частью окружающей среды (ст. 1 ЗК), действие данной статьи

Конституции распространяется и на земельные отношения. Государство, в свою очередь, обязано

обеспечить защиту данного праве, поддерживая благоприятное качество земель, предоставляя имеющуюся

достоверную информацию об их состоянии и обеспечивая возмещение ущерба, причиненного здоровью

http://www.natahaus.ru/

граждан или их имуществу земельным правонарушением. Право граждан на благоприятную окружающую

среду дополняется обязанностью каждого сохранять природу и окружающую среду, бережно относиться к

природным богатствам, провозглашенной ст. 58 Конституции. Данное конституционное положение

закрепляет возможность определять обязанности граждан в области охраны земель и обеспечения

рационального землепользования.

В ст. 71 и 72 Конституции РФ определены соответственно сферы ведения РФ и совместного ведения РФ и

субъектов РФ. Преимущественно регулирование земельных отношений относится к области совместного

ведения, а за РФ остается право управления федеральной собственностью, в том числе земельной, принятие

гражданского законодательства.

¹ См.: Кто сеет семена раздора? // Российская земля. Общественно-политическая газета Аграрной партии. 1996. Апр.

§ 3. Федеральное земельное законодательство

При всей кажущейся ясности некоторые положения этих статей, касающиеся земельных вопросов, наводят

на размышления. К примеру, ст. 71 Конституции (п. «о») передает в ведение РФ гражданское

законодательство, а ст. 72 (п. «к») — земельное. В соответствии с Гражданским кодексом РФ (ст. 130) земля

— недвижимое имущество, регулирование отношений по поводу которого осуществляется в рамках

гражданского законодательства (ст. 2). Если исходить из такой теоретической позиции, то субъекты РФ не

могут регулировать вопросы собственности на землю и другие имущественные земельные отношения. На

практике же происходит иначе, и субъекты РФ как в своих основных законах (конституциях, уставах), так и

в законодательстве, регулирующем земельные отношения, обращаются к вопросам собственности. По всей

видимости, такие действия субъектов РФ выходят за рамки конституционных полномочий.

§ 3. Федеральное земельное законодательство

Федеральное земельное законодательство в широком смысле слова образуют законы и подзаконные нормативные правовые акты, принятые на федеральном уровне. К федеральному земельному законодательству относятся также указы Президента РФ, регулирующие земельные отношения. Федеральное земельное законодательство развивается достаточно интенсивно, отражая и закрепляя политику государства по реформированию земельных отношений. Уже перестали действовать некоторые федеральные законы, принятые в первые годы политических преобразований в России, — законы о земельной реформе (1990), о собственности в РСФСР (1990). После принятия Конституции РФ в 1993 г. и в несколько изменившихся политических условиях происходит дальнейший рост числа земельных законов и подзаконных нормативных правовых актов. Важным событием в развитии земельного законодательства стало принятие в 2001 г. Земельного кодекса РФ¹, а также Федерального закона «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации»², признавшего недействующими ряд законов, в том числе Закон РФ от 23 декабря 1992 г. «О праве граждан Российской Федерации на получение в частную собственность и на продажу

¹ СЗ РФ. 2001. № 44. Ст. 4147.

² СЗ РФ. 2001. № 44. Ст. 4148.
54

Глава 3. Источники земельного права

§ 3. Федеральное земельное законодательство

земельных участков для ведения личного подсобного и дачного хозяйства, садоводства и индивидуального жилищного строительства».

Земельный кодекс РФ является комплексным кодифицированным федеральным законом, регулирующим значительное разнообразие земельных отношений. Он определяет порядок предоставления и изъятия земельных участков, использования земель гражданами и организациями для строительства, ведения фермерского хозяйства, личного подсобного хозяйства, использования земель, предоставленных в качестве служебных земельных наделов. Здесь содержатся основополагающие нормы, устанавливающие правовой режим различных категорий земель, регулирующие вопросы платы за землепользование, юридической ответственности за земельные правонарушения.

Земельный кодекс восполнил пробелы, возникшие в земельном законодательстве за предшествующие годы, а также создал ряд новых норм. В частности, урегулированы отношения собственности на землю, изменены порядок и условия предоставления земельных участков в постоянное (бессрочное) пользование, введено понятие делимых и неделимых земельных участков. Важное место занимают положения, предусматривающие основания и порядок прекращения прав на землю, отсутствовавшие в Земельном кодексе РСФСР. В развитие положений ЗК принят Федеральный закон от 24 июля 2002 г. № 101-ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения». Этим Законом определены особые условия совершения сделок, возникновения и прекращения прав на сельскохозяйственные угодья и другие сельскохозяйственные земли, находящиеся в собственности или пользовании сельскохозяйственных организаций, фермерских хозяйств, а также граждан, владеющих долями в общей собственности сельскохозяйственных организаций. Финансовые аспекты земельных отношений развиты в Законе «О плате за землю» 1991 г., пережившем многочисленные изменения. Закон детально определяет порядок исчисления и взимания платежей за использование земель различного целевого назначения, а также распределения полученных средств. Особенностью Закона является то, что он не охватывает все виды земельных плат. Вопросы

http://www.natahaus.ru/

налогообложения продажи земельных участков, взимания платы за перерегистрацию земельных участков и некоторые другие регулируются отдельно.

Порядок ведения государственного учета земельных участков установлен в Федеральном законе «О государственном земельном

кадастре»¹. Законом установлен порядок сбора, хранения и предоставления заинтересованным лицам сведений о земельных участках, включая информацию об их состоянии и использовании, местоположении, экономических и качественных характеристиках. Проведение мероприятий по изучению состояния земель, планированию и организации рационального использования земель и их охраны, организации территорий и земельных участков регулируется Федеральным законом от 18 июня 2001 г. № 78-ФЗ «О землеустройстве»². Вопросам охраны земель посвящены Федеральные законы от 10 января 1996 г. № 4-ФЗ «О мелиорации земель»³ и от 16 июля 1998 г. № 101-ФЗ «О государственном регулировании обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения»⁴. В первом детально сформулированы правила по проведению мероприятий, направленных на улучшение земель, установлены требования по государственной экспертизе документации на строительство мелиоративных систем, их паспортизации, мониторингу и учету мели-орированных земель, определен правовой режим использования земель для проведения мелиоративных мероприятий и порядок финансирования мелиорации. Во втором — установлены меры обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения при осуществлении пользователями хозяйственной деятельности. Они включают установление прав и обязанности пользователей по повышению плодородия почв на предоставленных им землях, обязанности Правительства РФ ежегодно готовить Национальный доклад о состоянии плодородия земель сельскохозяйственного назначения, порядок государственного нормирования и мониторинга плодородия земель, сертификации почв, агрохимика-тов и пестицидов, а также меры государственного контроля за воспроизводством плодородия земель и их рациональным исполь-зованием.

Значительное число земельных норм содержится в федеральных законах, регулирующих наряду с земельными также иные разновидности общественных отношений. Первое место среди данной группы законов по объему и значимости правовых норм принадлежит Гражданскому кодексу РФ. Фактически все его статьи, где речь идет о недвижимом имуществе, распространяются на

¹ СЗ РФ. 2000. № 2. Ст. 149.

² СЗ РФ. 2001. № 26. Ст. 2582.

³ СЗ РФ. 1996. № 3. Ст. 142.

⁴ СЗ РФ. 1998. № 29. Ст. 3399.
56

Глава 3. Источники земельного права

соответствующие земельные отношения: гл. 9 «Сделки», соответствующие главы, входящие в Раздел II «Право собственности и другие вещные права», гл. 31 и 32 «Мена», «Дарение», гл. 34 «Аренда», гл. 36 «Безвозмездное пользование», гл. 59 «Обязательства вследствие причинения вреда». Гражданский кодекс содержит также гл. 17 «Право собственности и другие вещные права на землю», которая с учетом специфики земель как объекта имущественных прав устанавливает специальные правила владения, пользования и распоряжения землей.

Федеральный закон от 7 мая 2001 г. № 49-ФЗ «О территориях традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации»¹ развивает ст. 72 (п. «м») Конституции РФ о защите исконной среды обитания и традиционного образа жизни малочисленных этнических общностей. В целях такой защиты установлен особый правовой режим жизнедеятельности, в том числе землепользования, в местах проживания малочисленных народов в пределах большого географического региона страны. Такие земли отнесены к категории особо охраняемых территорий, а земельные участки предоставляются малочисленным народам и общинам малочисленных народов в безвозмездное пользование. Правовое регулирование общественных отношений на этих территориях осуществляется не только на основании нормативных правовых актов, но и обычаев малочисленных народов при условии, что они не противоречат законодательству РФ и субъектов РФ. Основные процессуальные требования, предъявляемые к юридическому оформлению права собственности на землю, а также вопросы организации государственного управления в данной области содержатся в Федеральном законе от 21 июля 1997 г. № 122-ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним»². Закон вносит изменения в порядок регистрации прав на земельные участки, предусматривая, в частности, создание Единого государственного реестра прав и передавая в систему Министерства юстиции РФ полномочия по его ведению.

Эти процессуальные нормы развиты в Федеральном законе от 17 июля 2001 г. № 101-ФЗ «О разграничении государственной собственности на землю»³, который устанавливает порядок обра-

¹ СЗ РФ. 2001. № 20. Ст. 1972.

² СЗ РФ. 1997. № 30. Ст. 3594.

³ СЗ РФ. 2001. № 30. Ст. 3060.

3. Федеральное земельное законодательство

зования федеральной собственности, собственности субъектов РФ и муниципальной собственности на

землю.

Правовой режим земель, предоставленных гражданам и их объединениям для ведения садоводства,

http://www.natahaus.ru/

огородничества и дачного хозяйства, определен в Федеральном законе от 15 апреля 1998 г. № 66-ФЗ «О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан»¹. Земельные нормы сконцентрированы в гл. III Закона. Закон ориентирован на установление государственного контроля за развитием садоводства, огородничества и дачного хозяйства путем использования таких механизмов, как зонирование территории, регистрация и учет желающих получить земельные участки, определение оснований предоставления и отказа в предоставлении земель и др.

Федеральный закон от 16 июля 1998 г. № 102-ФЗ «Об ипотеке (залоге недвижимости)»², заменивший принятый в 1992 г. Закон «О залоге», регулирует порядок ипотеки (залога) недвижимого имущества, включая землю. Глава XI Закона определяет особенности порядка ипотеки земельных участков, хотя за пределами этих особенностей все иные требования Закона в равной степени распространяются на земли. В данном разделе определяются субъекты и объекты ипотеки, установлены ограничения на совершение сделок ипотеки земель, права и обязанности сторон договора ипотеки.

Федеральный закон от 19 июля 1997 г. № 109-ФЗ «О безопасном обращении с пестицидами и агрохимикатами»³, не регулируя прямо земельные отношения, может быть также отнесен к источникам земельного права, так как его положения дополняют нормы о правовом режиме земель, используемых для ведения сельского хозяйства. Данный Закон, в частности, устанавливает механизм реализации требования земельного законодательства об обязанности землепользователей эффективно использовать землю, повы-шать ее плодородие, не допускать ухудшения экологической обстановки.

Особенности правового режима отдельных категорий земель определены в Лесном (1997) и Водном (1995) кодексах, законах «О недрах» (1992), «О сельскохозяйственной кооперации» (1995), «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» (2002),

¹ СЗ РФ. 1998. № 16. Ст. 1801.

² СЗ РФ. 1998. № 29. Ст. 3400.

³ СЗ РФ. 1997. № 29. Ст. 3510.
58

Глава 3. Источники земельного права

«О Государственной границе Российской Федерации» (1993), «Об особо охраняемых природных территориях» (1995), «Об основах федеральной жилищной политики» (1992), «О товариществах соб-ственников жилья» (1996), Градостроительном кодексе (1998).

Указы Президента РФ играют важную самостоятельную роль в регулировании земельных отношений. Президент РФ, используя свое конституционное право, издает от своего имени указы и распоряжения. Большинство указов Президента РФ, посвященные вопросам частной собственности на землю, основаны на политике либерализации данного права, расширении и снятии ограничений на реализацию правомочий собственников по распоряжению землями. Одним из наиболее дискутируемых стал Указ Президента РФ от 7 марта 1996 г. № 337 «О реализации конституционных прав граждан на землю»¹, которым расширены права собственников земельных долей по распоряжению собственностью, а также урегулированы некоторые вопросы предоставления земель для сельскохозяйственных целей.

Наиболее многочисленную группу источников земельного права составляют подзаконные нормативные акты, представленные постановлениями Правительства РФ и ведомственными решениями. По своему назначению они развивают и обеспечивают исполнение отдельных положений законов, поэтому не носят комплексного характера, а являются тематически узкоспециальными.

Небольшое число постановлений Правительства РФ касается вопросов приватизации земель и реализации отношений собственности. Среди них — постановления от 29 декабря 1991 г. № 86 «О порядке реорганизации колхозов и совхозов», от 4 сентября 1992 г. № 708 «О порядке приватизации и реорганизации предприятий и организаций агропромышленного комплекса», постановление Совета Министров — Правительства РФ от 30 мая 1993 г. № 503 «Об утверждении Порядка купли-продажи гражданами Российской Федерации земельных участков».

Более значительна роль постановлений Правительства РФ в регулировании исполнения государственными органами функций земельного управления. В развитие Закона «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» были приняты постановления Правительства РФ от 18 февраля 1998 г. № 219 «Об утверждении Правил ведения Единого государственного реестра прав на недвижимое имущество и сделок с ним», от

¹ СЗ РФ. 1996. № 11. Ст. 1026.

§ 3. Федеральное земельное законодательство

1 ноября 1997 г. № 1378 «О мерах по реализации Федерального закона «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним». Постановлением Совета Министров — Правительства РФ от 23 декабря 1993 г. № 1362 (в ред. от 12 марта 1996 г.) «Об утверждении Положения о порядке осуществления государственного контроля за использованием и охраной земель в Российской Федерации», постановлениями Правительства РФ от 12 июля 1993 г. № 659 «О проведении инвентаризации земель для определения возможности их предоставления гражданам», от 2 декабря 2000 г. № 918 «Об утверждении Правил предоставления сведений государственного земельного кадастра» определяются содержание и порядок выполнения контрольных и учетных функций государственных органов. Постановление Правительства РФ от 1 марта 2001 г. № 154 «Об утверждении Правил государственного

http://www.natahaus.ru/

учета показателей состояния плодородия земель сельскохозяйственного назначения» обеспечивает исполнение федеральных законов «О государственном регулировании обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения» и «О государственном земельном кадастре».

В связи с принятием Земельного кодекса РФ в 2001 г. следует ожидать дальнейшего расширения земельного законодательства. Кроме того, в соответствии со ст. 4 Федерального закона «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации» Президенту РФ и Правительству РФ надлежит в трехмесячный срок привести свои нормативные правовые акты и заключенные с субъектами РФ договоры в соответствие с Земельным кодексом РФ. Сроки исполнения этой обязанности уже нарушены. Продолжают действовать прежние подзаконные акты, хотя они применяются в той степени, в какой не противоречат федеральному законодательству, т.е. ЗК.

Серьезной проблемой развития земельного законодательства, а также других отраслей законодательства, регулирующих земельные отношения, стал рост числа коллизионных норм. Такие коллизии возникли относительно прав собственности на земли сельскохозяйственного назначения государственных унитарных предприятий и некоторых других организаций, ипотеки, права собственности и права аренды.

Глава 4

Дата добавления: 2015-05-31