Процесс формирования и развития СНГ

8 декабря 1991 года в Вискулях, было подписано Соглашение о прекращении существования Советского Союза (СССР) и создании Содружества Независимых Государств (СНГ). Свои подписи под этим документом поставили: председатель Верховного совета Республики Беларусь Станислав Шушкевич, президент Российской Федерации Борис Ельцин и президент Украины Леонид Кравчук. Подписанное соглашение знаменовало собой завершение истории Союза Советских Социалистических Республик и одновременно начало функционирования нового объединения - СНГ.

В преамбуле соглашения говорилось о том, что Республика Беларусь, Российская Федерация и Украина как государства, учредившие в 1922 году СССР, констатируют, что СССР как субъект международного права и геополитическая реальность прекращает свое существование. Соглашение содержало 14 статей. В них подчеркивалась неприкосновенность существующих государственных границ, заявлены гарантии их открытости и свободы передвижения граждан.

Был обозначен перечень основных направлений совместной деятельности, которую страны намеревались осуществлять через общие координирующие институты: Высокие Договаривающиеся Стороны признали, что к сфере их совместной деятельности, реализуемой на равноправной основе через общие координирующие институты Содружества, относятся: координация внешнеполитической деятельности; сотрудничество в формировании и развитии общего экономического пространства, общеевропейского и евразийского рынков, в области таможенной политики; сотрудничество в развитии систем транспорта и связи; сотрудничество в области охраны окружающей среды, участие в создании всеобъемлющей международной системы экологической безопасности; вопросы миграционной политики; борьба с организованной преступностью.

Руководители трех государств также декларировали, что будут сохранять и поддерживать под объединенным командованием общее военно-стратегическое пространство, включая единый контроль над ядерным оружием. Соглашение объявлялось открытым для присоединения к нему всех республик бывшего Советского Союза, а также иных государств, разделяющих цели и принципы этого документа.

10 декабря 1991 года парламент Беларуси практически единодушно одобрил соглашение, против проголосовал лишь один депутат и двое воздержались. 12 декабря в Москве в российском парламенте за ратификацию соглашения проголосовали 188 депутатов, 6 высказались против, 7 – воздержались. Верховный Совет Украины также одобрил положения документа.

В то же самое время президенты Казахстана, Узбекистана, Киргизии, Туркменистана и Таджикистана обсуждали проект создания конфедерации центрально-азиатских государств как ответ на беловежское соглашение. В конце концов, участники переговорного процесса поддержали позицию президента Казахстана Нурсултана Назарбаева и решили не допускать развала СССР по оси Европа - Азия. Но было поставлено условие, что среднеазиатские республики войдут в состав СНГ на правах учредителей, а не в роли присоединившихся.

Таким образом, юридическое оформление произошло, и было образовано Содружество Независимых Государств в результате принятия двух актов: Соглашения об образовании СНГ от 8 декабря 1991 г. (Беларусь, Россия и Украина) и Протокола к нему от 21 декабря 1991 г., подписанного 11 суверенными государствами.

Следует обратить внимание, что ни в одном основополагающем документе СНГ Россия не признавалась в полном смысле «правопреемницей» Советского Союза. Ей был определен статус «продолжательницы» Советского Союза с несколько размытыми смысловыми функциями данного понятия. Речь, в частности, шла о том, что Россия наследует место СССР в качестве постоянного члена Совета Безопасности ООН. Что касается ряда международных договоров, например, об участии в ОБСЕ, о сотрудничестве с ЕС, о вхождении в ЕБРР и др., то по ним правопреемниками выступали все государства СНГ.

Алма–Атинская декларация: 21 декабря 1991 года в Алма-Ате (Казахстан) руководители Азербайджана, Армении, Белоруссии, Казахстана, Киргизии, Молдавии, России, Таджикистана, Туркмении, Узбекистана и Украины (всех бывших советских республик кроме трех стран Прибалтики и Грузии) подписали Декларацию о создании Содружества Независимых Государств (СНГ). Участники еще раз констатировали территориальную целостность входящих в СНГ стран, а также гарантировали выполнение международных обязательств, вытекающих из договоров и соглашений бывшего Советского Союза. В декабре 1993 г. к Содружеству присоединилась Грузия.[43]

В Декларации отмечалось, что Содружество Независимых Государств открыто с согласия всех его участников для присоединения к нему постсоветстких республик, а также иных государств, разделяющих цели и принципы Содружества. Подтверждалась приверженность сотрудничеству в формировании и развитии общего экономического пространства, общеевропейского и евразийского рынков. Констатировалось, что с образованием Содружества Независимых Государств Союз Советских Социалистических Республик прекращает свое существование.

Указывалось также, что взаимодействие участников Содружества будет осуществляться на принципе равноправия через координирующие институты, формируемые на паритетной основе и действующие в порядке, определяемом соглашениями между участниками Содружества, которое не является ни государством, ни надгосударственным образованием; во-вторых, в целях обеспечения международной стратегической стабильности и безопасности будет сохранено объединенное командование военно-стратегическими силами и единый контроль над ядерным оружием; стороны будут уважать стремление друг друга к достижению статуса безъядерного и (или) нейтрального государства; в-третьих, подтверждалась приверженность к сотрудничеству в формировании и развитии общего экономического пространства, общеевропейского и евразийского рынков; в-четвертых, государства — участники Содружества гарантировали в соответствии со своими конституционными процедурами выполнение международных обязательств, вытекающих из договоров и соглашений бывшего Союза ССР.

Кроме того, в Алма-Ате был принят ряд других документов. В их числе — Соглашение о координационных институтах СНГ. В нем было предусмотрено для решения вопросов, связанных с координацией деятельности государств Содружества в сфере общих интересов, создать высший орган Содружества Совет глав государств, а также Совет глав правительств. Следствием встречи 11 руководителей бывших союзных республик в Алма-Ате стало формирование органов СНГ. Таким образом, на алма-атинской встрече был завершен процесс преобразования бывших союзных республик в суверенные государства и создания нового международного образования — Содружества Независимых Государств (СНГ).

В ряде положений алма-атинских соглашений были заложены основы интеграционных процессов на постсоветском пространстве. Безусловно, на том этапе не было ясной привязки именно к понятию интеграции. Скорее, руководители новых суверенных государств руководствовались необходимостью взаимодействия в целях обеспечения безопасности своих стран.

Цель и структура органов СНГ

Алма-Атинская декларация определила принципы отношений между новыми независимыми государствами, сформировала условия для решения широкого спектра проблем, связанных с распадом СССР. Были урегулированы вопросы, касавшиеся ядерного оружия, выполнения международных договоров о разоружении и контроле над вооружениями, правопреемства, включая вопросы собственности. Был осуществлен согласованный переход от единой армии к созданию национальных вооруженных сил – участников СНГ. Несмотря на отдельные локальные конфликты, развитие событий по непредсказуемому сценарию в целом удалось предотвратить.

Не менее важно и то, что учредительные документы СНГ обеспечили нормальное функционирование необходимых для повседневной жизни людей социальных механизмов: выплаты пенсий и пособий, работу транспорта и энергетики, сохранение беспрепятственного передвижения на всем постсоветском пространстве.

Несомненная заслуга декларации в том, что созданное на ее основе Содружество значительно смягчило процесс размежевания бывших союзных республик, устранив опасность возникновения более глубоких геополитических потрясений.

Несмотря на критику в адрес Содружества, в первую очередь, оно способствовало политической стабилизации в период становления новых независимых государств, облегчило процедуру мирного «развода» бывших советских республик и помогло сохранить экономические и политические связи между ними. Также были обеспечены принципиальные возможности как для становления политической системы каждой из входящих в Содружество стран, так и для формирования механизмов политических взаимоотношений между ними.

Следует заметить, что в одной из своих книг А.Н. Михайленко в качестве основного противоречия современного этапа развития Содружества считает вопрос: действительно ли разошлись бывшие советские республики, или это иллюзия? Вывод, к которому приходит автор однозначен: «..утверждения о состоявшемся разводе стран СНГ не в полной мере отвечает реальному положению дел. Нынешнее состояние отношений между странами СНГ больше похоже на фиктивный развод, чем на настоящий» [44].

1992 год, по существу, явился ключевым периодом в деятельности нового Содружества. Состоялось шесть встреч лидеров новых независимых государств и семь встреч глав правительств. На первом этапе после распада СССР особенно большое внимание уделялось военным вопросам.

На встрече глав государств в Москве 16 января 1992 года в принятом Заявлении было признано необходимым обеспечить на основе национальных законодательств всю полноту политических, социально-экономических и личных прав и свобод для военнослужащих и их семей, исключить любые ограничения в рамках государств Содружества на право остаться на постоянное место жительства по месту прохождения службы или избрать другое место жительства.

На заседании глав государств в Минске 14 февраля 1992 года было подписано 18 документов, связанных с решениями в военной, политической, экономической, торговой, культурной сферах, в топливно-энергетической отрасли, на железнодорожном транспорте.

В Заявлении о согласовании действий в проведении экономической реформы государства обязывались обеспечить принятие ряда скоординированных мер, среди которых: повышение оперативности принятия решений по недопущению разрывов хозяйственных связей и заключению договоров между производителями в различных странах СНГ; обеспечение быстрого и гибкого реагирования органов хозяйственного управления на изменяющиеся условия, включая внесение необходимых корректив в нормативную базу реформ; укрепление всестороннего взаимодействия органов исполнительной власти; строгое соблюдение соглашений между государствами СНГ по экономическим вопросам и обеспечение действенности экономических механизмов предотвращения невыполнения таких соглашений; применение мер экономического воздействия против сторон, систематически не выполняющих межправительственные соглашения по поставкам продукции.

На этой встрече был принят ряд других соглашений. Например, Соглашение о координации межгосударственных отношений в области электроэнергетики СНГ, предусматривавшее создание Электроэнергетического Совета. В него по должности вошли первые руководители органов управления электроэнергетикой.

Для координации работы железнодорожного транспорта был учрежден Совет по железнодорожному транспорту, в состав которого вошли главы органов управления железнодорожным транспортом государств — членов СНГ. В принятом документе о регулировании взаимоотношений в области торгово-экономического сотрудничества участники обязались обеспечить беспрепятственный транзит через территории своих государств товаров и услуг, поставляемых в другие государства, согласовывать предельный уровень тарифов на перевозку грузов, не допускать двойного или многократного налогообложения доходов от торговли между предприятиями государств Содружества.

На заседании глав правительств Содружества, которое состоялось 13 марта 1992 года в Москве, также был принят ряд важных соглашений: Соглашение о гарантиях прав граждан государств — участников СНГ в области пенсионного обеспечения; Соглашение о принципах таможенной политики; Соглашение о согласованных принципах налоговой политики; Соглашение и механизмы обслуживания внутреннего долга быв­шего СССР; Соглашение о научно-техническом сотрудничестве в рамках СНГ.

В статье первой «Временного соглашения о Совете глав государств и Совете глав правительств», принятого 30 декабря 1991 года, говорилось о том, что Совет глав государств является высшим органом, в котором представлены все государства — участники Содружества для обсуждения принципиальных вопросов, связанных с координацией деятельности государств Содружества в сфере их общих интересов. Соглашением было предусмотрено, что по решению Совета глав государств и Совета глав правительств государств Содружества могут создаваться рабочие и вспомогательные органы, как на постоянной, так и на временной основе. На этой же встрече было принято Соглашение о Вооруженных силах и пограничных войсках, в котором за участниками Содружества было признано законное право на создание собственных вооруженных сил. Специальным Соглашением была признана необходимость объединенного командования стратегическими силами.

В документе констатировалось, что деятельность Совета глав государств и Совета глав правительств осуществляется на основе взаимного признания и уважения государственного суверенитета и суверенного равенства государств — участников Соглашения, неотъемлемого права на самоопределение, принципов равноправия и невмешательства во внутренние дела, отказа от применения силы и угрозы силой, территориальной целостности и нерушимости существующих границ, мирного урегулирования споров, уважения прав и свобод человека, включая права национальных меньшинств, добросовестного выполнения обязательств и других общепризнанных принципов и норм международного права. В нем предусматривалось, что каждое государство в Совете имеет один голос. Решения Совета принимаются на основе консенсуса, но любое государство может заявить о своей незаинтересованности в том или ином вопросе. В качестве рабочего языка был выбран русский. Совет должен собираться не реже двух раз в год. Председательствуют на его заседаниях поочередно главы государств. Впоследствии для большей преемственности и оперативности было решено избирать председателя сроком на один год.

Для решения вопросов сотрудничества в отдельных областях и разработки рекомендаций для Совета глав государств и Совета глав правительств был введен порядок созыва совещаний руководителей соответствующих государственных органов. Например, Совет министров иностранных дел на основе решений Совета глав государств и Совета глав правительств осуществляет координацию внешнеполитической деятельности государств-членов, включая их деятельность в международных организациях, и организует консультации по вопросам мировой политики.

Блок вопросов социально-экономического взаимодействия был передан в ведение Координационно-консультативного Комитета. Во исполнение решений Совета глав государств и Совета глав правительств Комитет должен вырабатывать и вносить предложения по вопросам сотрудничества в рамках Содружества, развития социально-экономических связей; способствовать реализации договоренностей по направлениям экономических взаимоотношений. В состав Координационно-консультативного Комитета входят, по два полномочных представителя от каждого государства-члена Содружества, и Координатор Комитета, назначаемый Советом глав государств. Местом пребывания Комитета определен город Минск.

По решению глав правительств в 1994 г. Комитет был разделен на два органа: Исполнительный секретариат СНГ и Межгосударственный экономический комитет СНГ. В состав Исполнительного секретариата перешел весь рабочий аппарат Комитета, в то время как Международный экономический комитет базировался на принципе коллегиального руководства (каждая страна направляла в МЭК определенное число своих представителей). На заседаниях комитета проходило обсуждение и готовилась основная часть решений по экономическим вопросам сотрудничества.

Однако ИС и МЭК не предусматривались уставом СНГ, что создавало внутреннюю противоречивость организационной структуры Содружества. К тому же их функции не всегда были достаточно четко разграничены, что приводило к частому дублированию работы.

Совет министров обороны стал органом Совета глав государств по вопросам военной политики и военного строительства государств-членов. Главное командование Объединенных Вооруженных Сил осуществляет руководство Объединенными Вооруженными Силами, а также группами военных наблюдателей и коллективными силами по поддержанию мира в Содружестве. Совет министров обороны и Главное командование Объединенных Вооруженных Сил осуществляют свою деятельность на основе соответствующих положений, утверждаемых Советом глав государств. Совет командующих Пограничными войсками является органом Совета глав государств по вопросам охраны внешних границ государств-членов и обеспечения стабильного положения на них.

Экономический суд действует в целях обеспечения выполнения экономических обязательств в рамках Содружества. К ведению Экономического Суда относится разрешение споров, возникающих при исполнении экономических обязательств. Суд может разрешать и другие споры, отнесенные к его ведению соглашениями государств-членов. Экономический Суд вправе толковать положения соглашений и иных актов Содружества по экономическим вопросам. Экономический Суд осуществляет свою деятельность в соответствии с Соглашением о статусе Экономического Суда и Положением о нем, утверждаемым Советом глав государств.

Комиссия по правам человека является консультативным органом Содружества и наблюдает за выполнением обязательств по правам человека, взятым на себя государствами-членами в рамках Содружества. Комиссия состоит из представителей государств-членов Содружества и действует на основе Положения, утверждаемого Советом глав государств.

В состав органов отраслевого сотрудничества входят руководители соответствующих органов исполнительной власти государств-членов. Органы отраслевого сотрудничества в пределах своей компетенции принимают рекомендации, а также в необходимых случаях вносят предложения на рассмотрение Совета глав правительств.

Межпарламентская Ассамблея государств–участников Содружества Независимых Государств (МПА СНГ) была образована 27 марта 1992 г. на основе Алма-Атинского соглашения, подписанного главами парламентов Республики Армения, Республики Беларусь, Республики Казахстан, Кыргызской Республики, Российской Федерации, Республики Таджикистан и Республики Узбекистан, как консультативный орган для подготовки проектов законодательных документов, представляющих взаимный интерес. Кроме того, в задачу Ассамблеи входит приведение законодательств СНГ в соответствие с мировыми стандартами. В 1993–1995 гг. членами Межпарламентской Ассамблеи стали парламенты Азербайджанской Республики, Грузии, Республики Молдова.

В 1999 г. к Алма-Атинскому соглашению присоединилась Верховная Рада Украины. 26 мая 1995 г. главы государств СНГ подписали Конвенцию о Межпарламентской Ассамблее государств – участников Содружества Независимых Государств, которая вступила в силу 16 января 1996 г. В соответствии с этой Конвенцией Межпарламентская Ассамблея получила официальный статус межгосударственного органа и заняла ведущее место в системе органов Содружества Независимых Государств. 28 августа 1997 г. состоялось подписание Соглашения между Межпарламентской Ассамблеей государств–участников Содружества Независимых Государств и Правительством Российской Федерации об условиях пребывания Межпарламентской Ассамблеи на территории Российской Федерации.

В соответствии со статьей 18 Конвенции о Межпарламентской Ассамблее государств – участников Содружества Независимых Государств местом ее пребывания является Санкт-Петербург.

Одной из важнейших задач Межпарламентской Ассамблеи стала миротворческая деятельность. Она предусматривает миротворческие акции в «горячих точках» стран Содружества и разработку правовых основ для последовательного осуществления этой деятельности.

Достигнуты существенные результаты, важнейшим из которых стало подписание в мае 1994 года Бишкекского протокола - единственного политического документа, обеспечивающего прекращение огня в Нагорном Карабахе. В октябре 1999 года и январе 2000 года группа депутатов парламентов - членов МПА работала в районе Северного Кавказа Российской Федерации (Чечня, Ингушетия, Дагестан) с целью получения информации о ходе антитеррористической операции федеральных сил России в Чечне и о положении временно перемещенных лиц на территории Ингушетии. Итоги работы депутатской группы были доведены до сведения депутатов ПАСЕ, ПА ОБСЕ и Европарламента.

В 2004 году в целях противодействия новым угрозам и вызовам на базе Межпарламентской Ассамблеи создана Объединенная комиссия по гармонизации законодательства в сфере борьбы с терроризмом, преступностью и наркобизнесом в СНГ. В состав комиссии вошли члены профильных комитетов (комиссий) национальных парламентов, представители уставных органов Содружества, отраслевых органов СНГ по вопросам военного, пограничного сотрудничества и в сфере борьбы с преступностью, представители государственных правоохранительных ведомств стран Содружества. Целью деятельности Объединенной комиссии стала подготовка законопроектных предложений для Межпарламентской Ассамблеи в сфере борьбы с преступностью, терроризмом и иными проявлениями экстремизма, незаконным оборотом наркотиков и незаконной миграцией на основе реализации соответствующих межгосударственных программ.

Дата добавления: 2015-05-29