И особенности Европейского права 3 страница

Лиссабонский договор привел объединившуюся Европу к единой и однородной юридической форме - Европейскому союзу. На основе ЛД создан новый Европейский союз - одновременно наследник и правопреемник прежнего Союза, учрежденного Маастрихтским договором, и Европейского сообщества.

По Евроконституции могло бы быть создано не только юридически, но и по названию новое интеграционное образование, новый субъект права и новое юридическое лицо. В доказательство приведем такой факт. С самого начала работы Конвента по выработке Конституции его члены пытались решить вопрос о наименовании новой организации, которую они стремились учредить.

В подготовительных материалах Конвента чаще всего фигурировали четыре названия: "Соединенные Штаты Европы", как это предлагали в свое время писатель Виктор Гюго и британский политический деятель Уинстон Черчилль, "Европейское сообщество", "Европейский союз", "Единая Европа". От первого варианта члены Конвента отказались, поскольку он слишком напоминал название государства Соединенные Штаты Америки, а европейцы не хотели быть обвиненными в слепом следовании заокеанскому примеру. Наименование "Европейское сообщество" было отведено, поскольку напоминало скорее начало "европейского строительства" с его сообществами и могло создать впечатление отхода в интеграции назад. Оставался выбор между наименованиями "Единая Европа" и "Европейский союз". Любопытным фактом является то, что председатель Конвента Валери Жискар д'Эстен, пользовавшийся большим авторитетом среди членов Конвента и в целом среди европейской общественности, активно выступал за вариант "Единая Европа" (Europe unie, United Europe). Он заявлял, в частности, выступая против названия "Европейский союз", что различных союзов много: Международный союз велосипедистов, Всемирный почтовый союз и т.д., стремясь, возможно, с помощью подобного сарказма склонить на свою сторону большинство. Многие члены Конвента тем не менее выступили против варианта, избранного их председателем. В ряде источников приводится пример с выступлением на Конвенте британского представителя М. Эйна, который использовал тот же ораторский прием В. Жискар д'Эстена и заявил, что словосочетание United Europe напоминает ему название известного футбольного клуба Manchester United.

В результате длительной дискуссии большинство членов Конвента пришли к соглашению в пользу уже известного и устоявшегося наименования "Европейский союз", хотя могло случиться и по-иному.

Учитывая возникшие с ратификацией Евроконституции проблемы, в ходе подготовки ЛД вопрос о переименовании Европейского союза, естественно, не поднимался.

Итак, по Лиссабонскому договору наименование Союза осталось прежним, как это было в Маастрихтском договоре, однако новый Европейский союз наделен правосубъектностью, в том числе статусом юридического лица (ст. 47 ДЕС). По ЛД Союз объединяется с Сообществом, которое он замещает и правопреемником которого становится. Иными словами, происходит объединение, слияние Союза и Сообщества.

Любопытна ситуация с Европейским сообществом по атомной энергии (Евратомом). Оно было одним из трех (позднее двух) сообществ и поэтому являлось составной частью Европейского союза. Поскольку ЛД не включил Евратом в состав нового Европейского союза, это Сообщество продолжает существование в качестве отдельного субъекта права. В то же время ЕС и Евратом действуют в рамках единых институтов. О Евратоме говорится в Протоколе N 2, приложенном к ЛД. Касающиеся этого Сообщества институциональные положения остаются без изменений, в связи с чем по требованию ряда стран должна быть созвана Межправительственная конференция специально для актуализации Договора о Евратоме, текст которого почти не менялся по существу с момента образования данного Сообщества. Это требование отражено в Декларации N 54, содержащейся в приложениях к ЛД.

В том, что касается сотрудничества в ядерной сфере, объединенная Европа на основе ЛД пока будет представлена двумя субъектами - Союзом и Евратомом, что может создавать проблемы, в частности при подписании международных договоров с третьими сторонами в области "мирного атома".

Легитимность Европейского союза по Лиссабонскому договору основывается на государствах и гражданах. Это следует из ст. 1 ДЕС: "Настоящим договором высокие договаривающиеся стороны учреждают... "Союз", которому государства-члены делегируют полномочия...". Таким образом, полномочия Союзу делегируют государства. Эта легитимность воплощена в межгосударственных институтах - Европейском совете и Совете Европейского союза.

В абзаце 2 данной статьи говорится, что Союз создается между народами Европы и что решения в нем принимаются на уровне, наиболее близком к гражданам. То есть второй источник легитимности - граждане, которые также входят в понятие народов Европы. Права граждан Союза гарантированы, причем эти гарантии усиливаются в ЛД приданием Хартии ЕС об основных правах юридически обязательного характера. Данная легитимность выражается в способах формирования и составе наднационального Европейского парламента.

Европейский союз по Лиссабонскому договору представляет собой союз государств, общий правопорядок которого включает два правопорядка: коммунитарный и классический международный. Пока трудно сказать, как они будут сочетаться, учитывая "заявку" авторов Лиссабонского договора на гомогенный (однородный) характер Союза и действующего в нем права.

По ЛД правопорядок ЕС основывается на двух договорах - Договоре о Европейском союзе (формально Маастрихтский договор с изменениями) (ДЕС) и Договоре о функционировании Европейского союза (бывший Договор об учреждении Европейского сообщества) (ДФЕС). Между ДЕС и ДФЕС не существует субординации, иерархии. Они тесно взаимосвязаны и обладают равной юридической силой. Третьим актом, равным по юридической силе названным договорам, является Хартия ЕС об основных правах.

Резюмируем.

Европейский союз и в будущем сохранит свою юридическую сущность чего-то среднего - он больше чем международная организация, но меньше чем государство в традиционном смысле. Эта гибридная природа выражается в том числе в построении институциональной структуры. Федеративная сторона проявляется в наднациональных Комиссии, Европарламенте и суде ЕС, межгосударственная природа - в Совете и Европейском совете.

Отметим, что вышеприведенные черты конфедераций и федераций, а также известные нам признаки государств и международных организаций характерны для законченных форм подобных феноменов теории права. Однако признаем, что процесс европейского строительства далеко не закончен. Он происходит на наших глазах. Может быть, разумнее, исследуя особую природу ЕС, не "зацикливаться" на общепринятых, традиционных понятиях права. Мы наблюдаем Европейский союз в развитии. Поэтому, может быть, с точки зрения окончательной дефиниции правовой природы ЕС целесообразно остановиться на вышеприведенных рассуждениях и оставить более точные определения будущему.

2.3. Цели Европейского союза по Лиссабонскому договору

Европейский союз призван стать супердержавой (une superpuissance - фр.), уважающей и обеспечивающей права государств, которые в него входят и которые являются важнейшими субъектами перед лицом наступающей глобализации. При этом он не должен превратиться в супергосударство по типу федеративных США с сильной централизованной властью <1>.

--------------------------------

<1> Sauron J.-L. Comprendre le Traite de Lisbonne. Paris, 2008. P. 65. Констатируем, что в данном случае в трактовке зарубежного эксперта "супердержава" не есть синоним "супергосударства".

Собственно цели Союза перечислены в ст. 3 ДЕС. Данная статья отвечает на главные вопросы: зачем нужен Союз, каковы цели, для достижения которых объединились 500 млн. жителей Европы из 27 государств?

Статья 3 ДЕС является ярким примером упрощения и синтеза положений о целях предыдущих организаций, содержащихся, в частности, в ст. 2 Римского договора о ЕЭС (1957), ст. 2 Договора о Европейском союзе (1992) и ст. 2 Договора о Европейском сообществе (1992). Следует отметить, что ряд целей ранее учрежденных европейских сообществ определялись положениями, расположенными в разных частях учредительных договоров. Ниже в сокращенном виде приводятся основные положения ст. 3 ДЕС в лиссабонской редакции.

1. Союз имеет целью содействовать миру, своим ценностям и благосостоянию своих народов.

2. Союз предоставляет своим гражданам пространство свободы, безопасности и правосудия без внутренних границ.

3. Союз создает внутренний рынок, стремится обеспечить устойчивое развитие Европы, основанное на сбалансированном экономическом росте и стабильности цен, наличие в высокой степени конкурентоспособной социальной рыночной экономики, стремящейся к полной занятости и социальному прогрессу, а также высокий уровень охраны и улучшения качества окружающей среды. Он способствует научно-техническому прогрессу, уважает богатство своего культурного и языкового разнообразия и заботится о сохранении и развитии европейского культурного наследия.

4. Союз создает экономический и валютный союз, денежной единицей которого является евро.

5. В своих отношениях с остальным миром Союз утверждает и продвигает свои ценности и интересы и содействует защите своих граждан. Он способствует миру, безопасности, устойчивому развитию планеты, солидарности и взаимному уважению народов, свободной и справедливой торговле, ликвидации бедности и защите прав человека, в том числе прав ребенка, а также строгому соблюдению и развитию международного права, особенно соблюдению принципов Устава Организации Объединенных Наций.

6. Эти цели достигаются надлежащими средствами в пределах компетенции, предоставленной Союзу учредительными договорами.

Имея в виду отдельные, слишком "пафосные" положения вышеприведенной статьи, с учетом нынешней "инфляции" высоких слов и деклараций, хочется привести пример критики подобных положений со стороны, в частности, британских представителей. Справедливости ради следует уточнить, что критика была направлена в сторону аналогичного текста Конституционного договора. Как об этом написал Этьен Понсэн, член секретариата Конвента по выработке Конституции, представители Великобритании называли статью о целях "рождественской елкой" (Christmas tree), увешанной многочисленными украшениями <1>.

--------------------------------

<1> Vers une Constitution europeenne: Texte commente du projet de traite constitutionel etabli par la Convention europeenne / Presentation et commentaries par E. de Poncins. Paris, 2003. P. 89.

Несмотря на это скептическое замечание, из анализируемой статьи вытекают следующие весьма серьезные выводы:

- цели, указанные в данной статье, носят общий, основополагающий характер и определяют компетенцию Союза как новой интеграционной организации;

- в то же время при внимательном рассмотрении можно заметить, что среди целей перечисляются так называемые частные цели, вытекающие из секторальных общих политик - сельскохозяйственной, в области защиты окружающей среды, транспортной, социальной и др. Эти цели фигурируют в наименованиях соответствующих разделов части третьей ДФЕС.

Перечисление общих политик Европейского союза дает понятие об объеме полномочий, переданных государствами-членами Европейскому союзу, а точнее его брюссельским институтам, что тесно связано с проблемой ограничения суверенитета государств-членов. Приведем в этой связи некоторые наши оценки.

Не следует упускать из виду, что цели Союза, как общие, так и частные, направлены в будущее. Многого еще нет либо оно далеко от завершения. Об этом, в частности, свидетельствует редакция глаголов в статье о целях в настоящем времени. Так, например, Союз создает внутренний рынок, стремится обеспечить устойчивое развитие, создает экономический и валютный союз.

Возьмем также в качестве примера цели социального характера, связанные с понятием "объединенная социальная Европа". Еще при подготовке Конституции над социальными вопросами работала специальная рабочая группа Конвента, ее члены не хотели, чтобы общая социальная политика являлась частью общей экономической политики. Эта группа добивалась автономной социальной политики и особых социальных целей Союза. Пока, правда, в Европейском союзе обе эти политики существуют в "эмбриональном" виде. Тем не менее авторам Лиссабонского договора удалось в перечень целей нового Союза включить понятия "устойчивое развитие", "конкурентоспособная социальная рыночная экономика", "социальная справедливость", "полная занятость" вместо "высокий уровень занятости", как это записано в прежних учредительных договорах. Данные положения представляют суть "европейской социальной модели", т.е. модели, при которой экономическое развитие способствует сплоченности населения и социальному прогрессу. Считается, что эта европейская модель, наиболее яркими примерами которой считаются французская и германская экономика, принципиально отличается от моделей американского или азиатского развития.

Хотелось бы также обратить внимание на формулировку цели культурного характера о том, что Союз уважает богатство своего культурного и языкового разнообразия. Указанное положение не раз встречается в различных разделах ЛД. Это можно понимать как указание на то, что новый Союз будет и в будущем состоять из самостоятельных государств-членов. Заключение соглашений, которые могли бы нанести этому разнообразию ущерб, допускается только на основе голосования единогласием, т.е. с согласия всех государств-членов. Смысл этого в том, что любое государство-член, которое сочтет, что соглашение нанесет ему ущерб, сможет наложить вето на его заключение.

Цели, связанные с отношениями с остальным миром, детализируются в статьях, посвященных Общей внешней политике и политике безопасности (ОВПБ).

2.4. Проблема международной правосубъектности

европейских сообществ и Европейского союза

Европейские сообщества были наделены статусом субъекта международного права прежде всего на основе толкования Судом ЕС положений учредительных договоров и решений суда ЕС. Так, 31 марта 1971 г. в деле 22/70 "Комиссия против Совета" суд ЕС постановил, что положение Договора об учреждении Европейского сообщества относительно наделения Сообщества правосубъектностью означает также способность заключать договоры с третьими государствами. В отсутствие специальных положений о международной правосубъектности организации это качество может быть выведено также из смысла всего учредительного договора и подтверждено решением суда. Здесь следует отметить, что в некоторых отечественных работах по европейскому праву признание за Сообществом или Союзом правосубъектности (в текстах работ - статуса юридического лица) приравнивается к наделению организации и статусом субъекта международного права. На деле это не так. Статус юридического лица означает соответствующую правоспособность внутреннего характера. В нашем случае с Европейским сообществом Суд ЕС наделил его международной договорной правоспособностью, а отсюда было выведено качество субъекта международного права.

В том, что касается Европейского союза 1992 г., в намерения его создателей и авторов Маастрихтского договора не входило наделение ЕС ни правосубъектностью (и статусом юридического лица), ни статусом субъекта международного права. Правосубъектность и статус юридического лица Союз должен был приобрести по Евроконституции, но она в силу не вступила.

Аналогичное положение о наделении ЕС таким статусом содержится в Лиссабонском договоре. Согласно ст. 47 ДЕС "Союз обладает правосубъектностью". В тексте на английском языке - "The Union shal have legal personality", во французском тексте Договора - "L'Union a la personnalite juridique".

Что касается другого аспекта международной правосубъектности - о праве на установление и поддержание дипломатических и консульских сношений, то согласно ст. 20 Договора о Европейском союзе 1992 г. таким правом обладали государства-члены и Комиссия. Представительские функции были возложены также на председательствующее государство и Верховного представителя по ОВПБ. В то же время дипломатическую и консульскую защиту граждан Евросоюза обеспечивали и обеспечивают государства-члены, а не сам Союз.

Многие как отечественные, так и зарубежные авторы, ссылаясь на ст. 24 Договора о Европейском союзе, появившуюся в Амстердамском договоре, однозначно интерпретировали ее как признак международной правосубъектности Европейского союза. Эта статья наделяла Совет способностью на основе единогласия заключать соглашения с третьими государствами и международными организациями. В то же время такое соглашение не являлось обязательным для государства-члена, представитель которого в Совете заявлял, что он должен подчиняться собственным конституционным процедурам. Другие члены Совета могли заявить, что по отношению к ним соглашения применяются временно. Подобный механизм был близок к позитивному воздержанию, принятому в международной практике.

В порядке дискуссии с теми, кто считал ст. 24 доказательством международной правосубъектности прежнего Союза, хотелось бы высказать предположение, что соглашение заключалось Советом от имени государств (причем не всех), а не от имени Европейского союза как единого целого. В этом смысле подобная ситуация была близка к механизму продвинутого сотрудничества. Можно также предположить, что Совет и его председатель не представляли Союз, а выступали на основании коллективного полномочия государств-членов. В этом случае Совет выступал не как институт ЕС, а как межправительственный форум - международная конференция. К тому же согласно Декларации N 4, приложенной к Амстердамскому договору, ст. 24 не влекла передачи компетенций от государств-членов Союзу. Таким образом, включение ст. 24 в Договор о Европейском союзе Амстердамским договором не наделило Союз бесспорной правосубъектностью.

Поскольку существовавшая еще до Европейского союза 1992 г. институциональная структура сообществ стала также общей структурой и для Союза, меры, принимавшиеся институтами от имени Европейского сообщества, порой воспринимались вовне международным сообществом как мероприятия Союза, и наоборот. Представляется, что длительное время Европейский союз воспринимался внешним миром в основном в виде общей внешней политики - ОВПБ.

По вопросу о правосубъектности образованного в 1992 г. Европейского союза напрашиваются по меньшей мере два вывода. Во-первых, государства-члены не захотели придать прежнему Союзу статус субъекта права. Во-вторых, на практике тенденция приобретения такого статуса постоянно набирала силу. Во многом этой тенденции способствовало мировое сообщество, которому "удобно" было иметь дело с одним субъектом - Союзом, в компетенцию которого (но не в компетенцию Сообщества) входили и вопросы внешней политики и безопасности. На практике с Союзом хотели иметь дело, не вникая в проблемы правосубъектности и сложности отношений Союза и Европейского сообщества. Как представляется, кажущаяся международная правосубъектность Союза была результатом ожиданий международного сообщества.

В итоге создалась ситуация, когда согласно оценкам некоторых зарубежных экспертов правосубъектность Союза существовала, но прямо этого говорить не следовало.

Возникает естественный вопрос, почему создатели Европейского союза с самого начала не наделили в Маастрихтском договоре свое детище статусом юридического лица и международной правосубъектностью. Ответ, скорее всего, кроется в сложном составе Евросоюза, т.е. в том, что он представлял собой союз государств и международных организаций. Официальное придание ЕС статуса субъекта международного права могло бы повредить сообществам, повлечь передачу их компетенций Союзу, а также привести к дальнейшему ограничению суверенных полномочий государств-членов и соответствующему расширению компетенции Союза в сферах межправительственного сотрудничества.

Отметим, что Лиссабонский договор реализовал указанные процессы. По Договору Союз поглощает компетенцию сообщества и само сообщество, а полномочия государств ограничиваются ввиду расширения процедуры голосования большинством на многие сферы.

Глава 3. О РАЗВИТИИ ПОНЯТИЯ

3.1. Определение и понятие европейского права

Дата добавления: 2015-05-29