И правосудия в праве Европейского Союза 1 страница

Европейское право - это система правовых норм, регулирующих взаимоотношения, сложившиеся в рамках европейских интеграционных объединений, таких как европейские сообщества, Европейский союз и в определенной степени Совет Европы. Европейское право может быть определено и как система правовых норм, обеспечивающих развитие европейской интеграции и регулирующих общественные правоотношения, связанные с этим процессом. Понятие европейского права включает в себя также правовые нормы, регулирующие взаимоотношения Европейского союза с третьими государствами и международными организациями (внешнее европейское право).

Именно в этом смысле термин европейское право получил широкое распространение в зарубежной и отечественной учебной и научной литературе.

Европейское право представляет собой особую правовую систему. Оно образует новую правовую реальность, сочетающую элементы, свойственные национальным системам права и международно-правовой системе, а это порождает специфику и оригинальность европейского права как особого вида правовой системы.

Система норм, созданных ранее в трех сообществах <1>, образовывала общее право сообществ и являлась стержнем и основой европейского права.

--------------------------------

<1> ЕОУС, ЕЭС и Евратом.

До возникновения Европейского союза для обозначения европейского права использовался также термин "право европейских сообществ" или даже термин "право Европейского сообщества". В последнем случае подразумевалось, что рассматриваемая правовая система была сформирована прежде всего Договором о Европейском экономическом сообществе (1957) с изменениями, внесенными Маастрихтским договором 1992 г., либо термин "Европейское сообщество" в данном случае использовался как собирательный, а не просто для обозначения одного из трех (после 2002 г. двух) интеграционных сообществ. Очевидно, что фактически и юридически точнее было говорить о праве сообществ, а не о праве Сообщества.

В данной работе используются все указанные термины при том понимании, что под "правом сообществ", "правом Сообщества" подразумевается европейское право в узком смысле слова, не включающее, в частности, правовые нормы, которые вырабатывались в рамках второй и третьей опор прежнего Европейского союза. Здесь уместно напомнить, что Лиссабонский договор упразднил деление ЕС на три опоры и сделал структуру Союза однородной (гомогенной).

Для обозначения рассматриваемой правовой системы и учебной дисциплины используется в специальной литературе и термин "право Европейского союза". Повторим, что существовавший с 1993 г. Евросоюз образовывали прежде всего европейские сообщества, которые назывались его первой опорой. Понятие Союза включало также вторую опору, т.е. общую внешнюю политику и политику безопасности, и третью опору - сотрудничество полиций и судебных органов в уголовно-правовой сфере.

Нормы права европейских сообществ (первой опоры) содержались в учредительных договорах, а также создавались институтами самих сообществ (в разных источниках - "производное", "вторичное" или "дополнительное" право). Нормы права сообществ обеспечивались судебной (юрисдикционной) защитой.

Сотрудничество в рамках второй и третьей опор в основном осуществлялось на межправительственной, международно-правовой основе. То есть появившийся в 1992 г. термин "право Европейского союза" был шире понятия "право европейских сообществ", поскольку он дополнял последнее сотрудничеством государств-членов в сфере внешней политики, юстиции и внутренних дел. Акты, принимаемые в рамках второй и третьей опор, появлялись в основном в результате межгосударственного сотрудничества и не были обеспечены юрисдикционной защитой со стороны находящегося в Люксембурге Суда ЕС. Видимо, по этой причине Суд европейских сообществ <1> сохранял прежнее название, несмотря на образование по Маастрихтскому договору 1992 г. нового объединения - Европейского союза. Это означало, что Суд был не вправе вмешиваться в ту часть компетенции Европейского союза, которая относилась к его второй и третьей опорам, и под его юрисдикцию (т.е. право на рассмотрение и разрешение дел) подпадало только право сообществ.

--------------------------------

<1> Изначальное официальное наименование рассматриваемого института судебной власти - Court of Justice (см. п. 1 ст. 4 Договора о ЕЭС). На практике, в специальной зарубежной и отечественной литературе, а также в официальных документах ЕС "долиссабонского" периода устоялось название - Суд европейских сообществ или Суд ЕС. В ст. 13 Лиссабонского договора (ДЕС) дается новое наименование данного института - la Cour de justice de I'Union europeenne (фр.) - Суд Европейского союза, или сокращенно по-русски, как и ранее, - Суд ЕС.

3.2. Особенности европейского права

3.2.1. Европейское право как особая правовая система.

Внутреннее и внешнее европейское право

Вопросы содержания и особенностей европейского права продолжают оставаться в центре внимания специалистов, исследующих юридические аспекты европейской интеграции. При этом на их позиции существенное влияние оказывают как базовое образование, так и политические убеждения, а также теоретические и личные предпочтения. Порой каждый замечает лишь то, что хочет заметить, и оставляет без внимания факты, которые не подтверждают выбранную концепцию. Возможно, не свободен от влияния указанных выше факторов и автор данных строк, предпочитающий как основной международно-правовой подход в оценке природы и сущности Европейского союза и действующего в рамках этого объединения права.

Правовой проблематикой интеграции занимаются и юристы-международники, и правоведы в области конституционного права, и юристы, специализирующиеся на коммунитарном праве.

В первом случае в зарубежной литературе авторов исходя из терминов international law, droit international называют "интернационалистами"; специалистов в области конституционного права соответственно именуют "конституционалистами"; юристов, специализировавшихся на праве сообществ (community), - "коммунитаристами".

Согласно широко распространенной точке зрения право ЕС представляет собой особую самостоятельную правовую систему, существующую наряду с национальными правовыми системами и международным правом, тесно связанную с ними, но существующую автономно.

В подтверждение ссылаются на ряд решений Суда ЕС. В том числе упоминается решение по делу 6/64 от 15 июля 1964 г. Costa v. ENEL <1>. В решении, в частности, говорится, что в отличие от обычных договоров "Договор об учреждении ЕЭС создал особый правовой порядок, интегрированный в систему права государств-членов с момента его вступления в силу и имеющий обязательную силу для их судебных органов".

--------------------------------

<1> О содержании дела см.: Суд Европейских сообществ. М., 2001. С. 1 - 23.

Учитывая исторический контекст, речь шла о коммунитарном праве, т.е. о праве Европейского экономического сообщества. Таким образом, согласно данному решению суда именно коммунитарное право (право Европейского экономического сообщества) было особым правовым порядком.

Позднее, с учреждением Европейского союза 1992 г. появилось и право Союза с его международно-правовой составляющей второй и третьей опор. С точки зрения автора этой книги, право прежнего Союза, учитывая его сложный, причудливый характер (сочетание коммунитарных норм с нормами международного права в рамках второй и третьей опор), также носило особый, самостоятельный, оригинальный характер.

Несмотря на упразднение Лиссабонским договором трехопорной конструкции Евросоюза и официальное провозглашение гомогенного (однородного) характера действующего в данном объединении права, на деле большинство норм, вырабатываемых в рамках ОВПБ и СПСО, по-прежнему имеют международно-правовой характер и в этом смысле в природе права ЕС мало что изменилось.

Вполне обоснованна также точка зрения, согласно которой право Евросоюза, с учетом неуклонного расширения сферы его применения, конечно же, представляет собой самостоятельную правовую систему, но с определенными оговорками. Это, скорее, частично оформившийся правопорядок, отражающий политическое равновесие на данном этапе развития Союза. Право ЕС - это развивающаяся система, окончательные очертания которой пока непредсказуемы. Направление ее развития зависит в основном от государств-членов. В частности, от их волеизъявлений зависит, каким путем пойдет дальнейшая эволюция Союза - к европейскому федеративному государству или он останется союзом суверенных государств, как это выглядит сейчас.

Следует также различать нормы, регулирующие отношения внутри Союза, и нормы, регулирующие его внешние отношения с третьими государствами и международными организациями. Отсюда - другая двойственность в квалификации правопорядка Евросоюза. Во-первых, это внутреннее право, соотношение которого с общим международным правом сравнимо с соотношением национального права государств. Во-вторых, это часть общего международного права либо международного права регионального характера.

Отмеченная двойственность вытекает из сложной правовой природы бывших европейских сообществ, специфический характер которой вызывал много вопросов с момента их создания. Вопросы касались сходства и различий сообществ в сравнении с другими международными организациями.

Коммунитарный правопорядок вырос из международного права. Он постепенно приобретал автономную специфику, утверждаемую в ряде решений Судом ЕС. Эта автономная специфика делала характер сообществ все более отличающимся от других существующих международных организаций.

Для коммунитарного права характерно стремление утвердить собственную автономию. Как отмечалось, это происходило прежде всего на основе ряда последовательных решений суда ЕС. Выдвижение концепции автономного правопорядка в рамках сообществ происходило в результате естественного стремления Суда ЕС обеспечить высокую эффективность интеграционного процесса.

Концепция автономности правопорядка сообществ и Союза базировалась в основном на двух принципах - прямом применении европейского права и его верховенстве во внутренних правопорядках государств-членов.

С одной стороны, можно предположить, что концепция верховенства права сообществ по отношению к внутреннему праву государств-членов уходила своими корнями в международное право. В то же время стремление обеспечить эффективное правовое регулирование интеграционного процесса, а также учет различных подходов государств-членов к соотношению международного и национального права побудили Суд ЕС укрепить концепцию автономного правопорядка сообществ принципом верховенства (примата) европейского права над нормами внутреннего права государств-членов.

Наиболее наглядно в обобщенном виде суть правопорядка сообществ Суд ЕС выразил в своем Заключении от 14 декабря 1991 г. N 1/91. В нем, в частности, говорилось следующее: "...Учредительные договоры устанавливают новый правопорядок, в интересах которого государства-члены ограничивают свои суверенные права в определенных сферах... количество которых постепенно увеличивается, и субъектами которого становятся не только государства-члены, но и их граждане. Наиболее важной отличительной чертой, характеризующей уже созданный правопорядок Сообщества, является в первую очередь его примат по отношению к национальным порядкам стран-членов, а также прямое действие целого ряда норм, непосредственно применяемых к ним и их гражданам".

Принцип примата (верховенства) норм европейского права нашел свое выражение в ст. I-6 текста Конституционного договора 2004 г., которая гласит: "Конституция и право, принятое институтами Союза при реализации компетенций, которые им приданы, имеют примат (priment - фр. глагол) над правом государств-членов".

Что касается Лиссабонского договора, данный принцип в его тексте отсутствует. Это было шагом назад по сравнению с Евроконституцией. Однако в прилагаемой к ЛД Декларации N 17 <1> говорится: "...согласно устойчивой судебной практике Суда Европейского Союза договоры и право, создаваемое Союзом... обладают приматом над правом государств-членов...". В тексте Декларации приведено также Заключение Юридической службы Совета от 22 июня 2007 г., в котором говорится, что примат права Сообщества является основополагающим принципом этого права.

--------------------------------

<1> Не является составной частью ЛД и не имеет юридически обязательной силы.

Важнейшим следствием верховенства (примата) европейского права стало исключение такого явления, как несовместимость нормы внутреннего права с европейским правом. При этом неважно, какой по времени принятия характер носит норма внутреннего права - предшествующий или последующий (более поздний). Национальный судья просто должен принять норму права Союза к исполнению, не дожидаясь отмены несовместимой нормы внутреннего права.

Множество проблем, возникших между Судом ЕС и судебными учреждениями, а также парламентами государств-членов в ходе реализации доктрины верховенства европейского права, указывали на то, что государства и их суды продолжали придерживаться международно-правового подхода к данной доктрине. Суд ЕС многократно наталкивался на позицию национальных судов, состоящую, в частности, в необходимости имплементации учредительных договоров в национальные правовые системы.

Принцип верховенства европейского права, впрочем, как и прямое действие его норм, оспаривался правительствами государств-членов. Суду ЕС пришлось преодолевать их сопротивление. В результате так называемая "тихая революция", заключавшаяся в инкорпорации государствами-членами данных принципов в конституционное право, все-таки свершилась <1>.

--------------------------------

<1> Выразилось это также в том, что вначале положение о примате (верховенстве) права Европейского союза было включено в текст проекта Евроконституции 2004 г., а после ее провала соответствующие положения, как выше отмечалось, появились в Декларации N 17 к Лиссабонскому договору.

В странах с монистической концепцией прямое применение и верховенство европейского права практически не отличается от прямого действия других международных договоров. Государства, придерживающиеся дуалистической концепции, для вступления в сообщества либо вносили поправки в их конституции, либо принимали специальный закон, как это сделала Великобритания <1>.

--------------------------------

<1> Закон о Европейских сообществах 1972 г. Смысл Закона состоял в том, что он заранее предусмотрел применение норм европейского права, имеющих прямое действие. В случае же других международных договоров каждый раз применяется имплементационный акт (см.: Hartley T.C. Constitutional Problems of the European Union. Oxford, 1999. P. 135). В Великобритании в отсутствие писаной конституции законы, трансформирующие (инкорпорирующие) международные нормы в национальный правопорядок, получают статус парламентских актов, которые теоретически могут быть отменены последующим парламентом в силу его суверенитета. Эта возможность существует и поныне.

Возникает вопрос, почему суд ЕС в порядке своего толкования учредительных договоров занял позицию в пользу придания праву Сообщества автономного, обособленного характера. Как отмечалось, суд стремился, исходя из интеграционных целей учредительных договоров, сделать правовое регулирование интеграции более эффективным. Этому служили и концепции прямого действия и верховенства норм европейского права. При этом суд ЕС как один из наднациональных институтов сообществ, видимо, не считал общее международное право достаточно эффективной системой (и во многом он был и остается прав), чтобы достичь целей и высокой степени интеграции в сообществах и Союзе. Равным образом суд ЕС не хотел, чтобы другие, помимо сообществ, международные организации оценивали его деятельность и с помощью международно-правовых рычагов пытались в нее вмешиваться. Именно этим объясняется, например, длительное время существовавшая отрицательная позиция суда ЕС по отношению к коллективному присоединению сообществ к Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод, тем более что это могло бы также поставить суд ЕС в подчиненное положение по отношению к Европейскому суду по правам человека.

Лиссабонский договор, как известно, содержит положение о присоединении Союза к ЕКПЧ.

Резюмируем.

Тезис об автономности и особом характере европейского права был утвержден судом ЕС. Одновременно данный тезис об автономности восприняла и развила доктрина. В учредительных договорах прямо об этом не говорится.

Многие авторы отмечали, что Суд ЕС отдает предпочтение телеологическому методу толкования. Данный метод, основанный на выявлении целей учредительных договоров, позволял формулировать далеко идущие последствия применения права сообществ. Скорее всего, благодаря телеологическому методу Суду удалось, в частности, установить в ряде своих решений принципы верховенства права сообществ, прямого применения ряда его норм в национальных правопорядках государств-членов и др.

Здесь следует отметить, что даже отдельные зарубежные юристы сомневаются в достаточной легитимности подобных решений суда, считая, что для них отсутствует достаточная правовая база <1>. Под этим понимается отсутствие соответствующих положений, а значит, и отсутствие правового основания (правовой базы) в учредительных договорах.

--------------------------------

<1> См., например: Droit international et droit communautaire. Colloque de Bordeaux. Paris, 2000. P. 22 - 23.

Концепция автономии, по мнению этих специалистов, также противоречит утверждению, согласно которому коммунитарный правопорядок интегрирован в правовую систему государств-членов (принцип интегрированности). Согласно их мнению, при подлинной автономии правопорядок должен быть независим от иных правопорядков и внешних условий и не может подчиняться никакому другому правопорядку.

Однако, как представляется, все это могут быть не более чем схоластические и мало интересные широкой публике рассуждения, не меняющие общей очевидной тенденции автономизации европейского права.

Очевидно также следующее. Право сообществ представляло собой обособленную, автономную правовую систему. Такова прежде всего точка зрения Суда ЕС. Его решения признаются многими, в том числе и российскими специалистами, одним из важнейших источников европейского права. Признавая это, логично признать и автономный характер права бывших сообществ и особый характер права нынешнего Союза.

Многие авторы относят судебную практику, решения суда ЕС к основным источникам европейского права. Общепризнанно, что суд ЕС оказал и оказывает большое влияние на развитие системы европейского права. Одним из факторов, благодаря которым Суд смог обеспечить такое влияние, является его монополия на обязательное толкование права сообществ (ныне Союза), признанная за ним учредительными договорами. В данном случае государства-члены признали за Судом ЕС исключительное право на толкование норм европейского права, чем обеспечили ему большую свободу действий и возможность правотворчества.

Толкование международно-правовых норм, осуществляемое, например, Международным судом ООН, также имеет обязательный характер (ст. ст. 36 и 59 Статута Международного суда ООН), однако он в отличие от Суда ЕС не обладает монополией на такое толкование, поскольку обращение к нему государств - членов ООН носит не обязательный, а факультативный характер. В то же время в рамках Европейского союза установлена система обязательного разрешения споров Судом ЕС.

Данная система была создана определенной совокупностью статей Договора об учреждении Европейского сообщества (ныне - ДФЕС). Так, ст. 258 ДФЕС предоставляет Комиссии возможность обращения в Суд ЕС в отношении государства-члена, которое, по мнению Комиссии, "не выполнило какое-либо из обязательств, возложенных на него согласно Договорам". Статья 259 ДФЕС предоставляет право любому государству-члену обратиться с иском в Суд ЕС против другого государства-члена, уклоняющегося от выполнения обязательств по договорам. Согласно ст. 260 решение Суда имеет обязательный характер. Наконец, в соответствии со ст. 344 ДФЕС "государства-члены обязуются не разрешать споров, касающихся толкования или применения Договоров, иными путями, кроме тех, которые ими предусмотрены". Совокупность перечисленных статей создала в праве ЕС систему обязательного разрешения споров Судом ЕС.

Обладание Судом ЕС обязательной юрисдикцией такого рода не ставит под вопрос его статус международного суда. Очевидно, он является международным судом. По крайней мере, никто не доказал иного. Более того, представляется, что к подобной эффективности Суда ЕС должна стремиться вся международная система урегулирования споров. Формально наряду с обязательной юрисдикцией Суда ЕС за государствами-членами остается право использования общепризнанных по Уставу ООН средств мирного урегулирования международных споров.

В период до Евроконституции и до Лиссабонского договора автономия правовой системы ЕС была выстроена судебной практикой и затем научной доктриной на основах, отчасти позаимствованных у международного права, отчасти отличающихся от него.

Резюмируем.

Европейское право (право Европейского союза) представляет собой особую правовую систему; оно образует новую правовую реальность, сочетающую элементы, свойственные как национальным системам права, так и международно-правовой системе, а это порождает специфику и оригинальность европейского права как особого вида правовой системы.

Европейское право представляет собой новую эффективную правовую систему, нацеленную на реализацию стоящих перед Союзом задач.

Поскольку европейское право включает в себя элементы национального права и международно-правовой системы, то логично предположить, что для европейского права скорее характерна полисистемность. Европейское право имеет межгосударственный характер и одновременно в том, что касается норм, ранее называвшихся коммунитарными, обладает определенным набором черт внутригосударственного права.

3.2.2. Об обоснованности термина "европейское право"

Обращаясь к теме множественности наименований исследуемой правовой системы, следует отметить, что в российских научных кругах не считается завершенной дискуссионная тема, касающаяся юридической обоснованности термина "европейское право".

Интересно вспомнить позицию известного юриста-международника В.И. Кузнецова, который считал, что "выражение "европейское право" носит претенциозный и ненаучный характер" <1>.

--------------------------------

<1> Кузнецов В.И. Европейское экономическое сообщество и международное право: Учебное пособие. М., 1983. С. 38.

В самом деле, назвать право европейским на заре интеграции, когда европейские сообщества состояли лишь из шести государств, а десятки европейских стран в ЕС не участвовали, было, и с нашей точки зрения, слишком смелым.

Сегодня, учитывая участие в Европейском союзе уже 27 европейских государств и перспективы нового расширения, вряд ли было бы корректным оспаривать наименование дисциплины "европейское право", исходя хотя бы из географического критерия. К тому же оно широко распространилось и укоренилось не только в зарубежном образовательном процессе и юридической науке, но также и в российском правоведении. Не будем забывать, что содержащаяся в номенклатуре ВАК специальность научных работников называется 12.00.10 - Международное право, Европейское право.

В российских юридических вузах до определенного времени европейское право не преподавалось. Да и сейчас эта дисциплина еще не вошла в официально утвержденную обязательную программу подготовки российских специалистов в области права.

В последние годы курс европейского права стал преподаваться во многих российских вузах. Это говорит о том, что сегодня в знании европейского права нуждаются многие из тех, кто изучает международные отношения, особенно те, кто вовлечен в отношения с Европейским союзом и кто хочет знать систему существующего в его рамках права.

Данный термин еще не стал общеупотребительным, но получает все более широкое распространение как в иностранной, так и в отечественной специальной литературе.

В результате появления европейских сообществ, позднее Европейского союза и необходимости адаптации всей экономической жизни и законодательств государств-членов к новым реалиям на Западе потребовалось много специалистов-правоведов, в частности, для более быстрой гармонизации национальных законодательств и их сближения с коммунитарным правом и работы в сфере правового регулирования деятельности сообществ/Союза.

В западных странах уже с начала 1960-х гг. программы обучения на юридических факультетах университетов стали включать курс "Европейские организации", преподававшийся для студентов, специализировавшихся по публичному праву. Основной упор в этом курсе делался на изучение институциональной структуры и полномочий институтов европейских сообществ.

С конца 1960-х гг. во многих западных университетах начали изучать самостоятельный курс "Коммунитарное право" или "Право Сообществ". С 1977 г., т.е. 20 лет спустя после подписания Римских договоров, коммунитарное право было официально включено в качестве обязательной дисциплины в программы подготовки юристов в западных университетах и преподается в качестве самостоятельного курса параллельно с международным публичным правом <1>.

--------------------------------

<1> Isaac Guy. Droit communautaire general. Paris, 1997. Р. 11.

Программу и конкретное наименование дисциплины определяли сами университеты, в результате чего единообразие в этом отсутствовало. Примеры названий - "Европейское право", "Институциональное коммунитарное право", "Право интеграции" и т.п.

С развитием интеграционных процессов и учреждением Европейского союза появилось название "Право Европейского союза". Данное наименование автору настоящей книги представляется сейчас наиболее точным, соответствующим своему предмету регулирования.

Тем не менее в наше время в западных университетах и российских вузах чаще всего данная дисциплина преподается как "Европейское право".

В книжных магазинах и в университетских библиотеках западных стран, по личному впечатлению автора, рубрикаторы и классификаторы четко подразделяют разделы (и полки с книгами) по европейскому праву, по международному публичному праву, по международному частному праву и далее по различным отраслям внутригосударственного (национального) права.

3.2.3. Вертикальная структура европейского права

С точки зрения условий, порядка формирования и иерархии норм европейского права их подразделяют на три группы: нормы первичного (или основополагающего) права, нормы вторичного (или производного) права и нормы дополнительного (в некоторых источниках - третичного) права. Кроме того, создан большой комплекс норм так называемого прецедентного права, появившихся первоначально в соответствующих решениях Суда ЕС.

Под первичным правом понимаются нормы, закрепленные в учредительных договорах об образовании европейских сообществ и Европейского союза. Нормы первичного права обладают верховенством по отношению к нормам вторичного и дополнительного права. Вторичное, или производное, право образуют те правовые нормы, которые издаются в качестве юридически обязательных предписаний институтами Европейского союза. При этом считается, что отдельные нормы могут быть обязательными не только для государств-членов, но также и для физических и юридических лиц (принцип прямого действия). Поскольку учредительные договоры не смогли всего предусмотреть, нормы вторичного права обеспечивали повседневное функционирование европейских сообществ, а ныне обеспечивают функционирование институтов Европейского союза и достижение целей и задач, стоящих перед ними. Вторичное право составляет по количеству основной массив норм европейского права. Обычно подчеркивается, что главные их особенности - это верховенство по отношению к национальным правовым установлениям, прямое действие, интегрированность в национальное право и обеспеченность судебной защитой.

Дополнительное право составляют нормы, содержащиеся в соглашениях, заключаемых государствами-членами в целях реализации предписаний, содержащихся в учредительных договорах. Это соглашения о предоставлении национального режима, об устранении двойного налогообложения и др. Международно-правовая природа подобных актов очевидна. Такие соглашения являются, как правило, закрытыми (т.е. их участниками могут быть только государства - члены ЕС) и содержат оговорку, подчиняющую их юрисдикции Суда ЕС. Примеры подобных соглашений: Неаполитанская конвенция о сотрудничестве таможенных служб 1967 г., Римская конвенция о законе, применимом к контрактным обязательствам 1980 г., Конвенция об устранении двойного налогообложения от 23 июля 1990 г. и др.

Дата добавления: 2015-05-29