И правосудия в праве Европейского Союза 2 страница

Соглашения, оформляющие сотрудничество в новых областях - внешней политике и безопасности, уголовно-правовой сфере, часто также относят к дополнительному праву или к дополнительным источникам.

3.2.4. Горизонтальная структура европейского права

Право сообществ было первой составляющей европейского права. Общая внешняя политика и политика безопасности, а также сотрудничество полиций и судов в уголовно-правовой сфере стало второй составляющей. Третьей составляющей являются положения Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод 1950 г., подписанной в рамках Совета Европы.

Иначе говоря, в своей основе европейское право включает право бывших европейских сообществ, или коммунитарное право, право Европейского союза из двух сфер сотрудничества (нормы и установления, не входившие в право сообществ) и основные права и свободы человека, как они изложены в вышеупомянутой Конвенции.

3.2.5. Субъекты европейского права

Возвращаясь к рассуждениям о других особенностях европейского права, отметим, что сложность его внутренней структуры порождает специфику решения вопроса о правосубъектности применительно к отдельным слагаемым данной правовой системы.

Основными субъектами права Европейского союза являются государства-члены, Европейский союз в целом, физические и юридические лица.

Субъектами правоотношений, возникающих в рамках бывших второй и третьей опор Союза, выступали по общему правилу лишь государства-члены и институты Союза. Вместе с тем в ряде специальных правовых работ высказывалось мнение, что даже в этих областях по мере и в пределах их коммунитаризации (перенесения, включения в компетенцию сообществ) становилось возможным распространение качеств правосубъектности на физических и юридических лиц. В качестве примера приводится коммунитаризация шенгенских соглашений, предусмотренная Амстердамским договором (1997). Данным Договором шенгенские соглашения (1985, 1990 гг.) и основанный на них комплекс юридических норм, бывшие до того момента компонентом общего международного права (визовая, иммиграционная политика, политика в области предоставления убежища и др.), были перенесены в сферу деятельности Европейского сообщества. Тем самым деятельность государств-членов и органов Союза в рамках бывшей третьей опоры сузилась и концентрируется отныне только на борьбе с криминальными деяниями, с преступностью.

Наконец, в том, что касается применения норм Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод, то ее защитой пользуются все лица, физические и юридические, находящиеся под юрисдикцией любого из государств-членов, а также частные лица третьих государств, включая Россию, имеющих соответствующие договорные отношения с ЕС <1>. Отсюда зачастую делается вывод о том, что субъектами правоотношений, возникающих в связи с защитой прав человека, выступают в первую очередь физические и юридические лица.

--------------------------------

<1> Защитой ЕКПЧ пользуются частные лица государств-членов и сами государства - члены Совета Европы, но это происходит в рамках иной системы - права Совета Европы.

Обычно наличие у юридических и физических лиц международной правосубъектности связывают с предоставлением им возможности прямого доступа в международные органы, например в Европейский суд по правам человека, в качестве подателей жалоб, петиционеров, истцов и т.д.

Автор данной книги придерживается той точки зрения, что физические и юридические лица объективно не могут быть участниками межвластных межгосударственных отношений. Наблюдающаяся в настоящее время тенденция к расширению прямого доступа индивидов в международные органы связана с растущим стремлением к защите прав человека с помощью международных механизмов. Сам по себе такой доступ не превращает их в субъектов международного права, а означает лишь то, что участники соответствующего договора - государства берут на себя взаимное обязательство обеспечить этот доступ имеющимися в их распоряжении правовыми и организационными средствами. Таким образом, в данном случае стороной в правоотношении является государство.

Нормы европейского права создаются в результате взаимосогласования воль государств-членов и нормотворческой деятельности институтов Союза. Частные лица нормы европейского права не создают. Легитимность норм европейского права возможна лишь при условии, что они полностью соответствуют основным принципам права, которыми прежде всего выступают права и свободы, зафиксированные в Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод 1950 г., принципы правового государства и демократические основы и принципы, составляющие общее конституционное достояние государств - членов Союза. Противоречие общим принципам права делает любой нормативный правовой акт Союза не имеющим юридической силы.

Европейское право, и в этом, безусловно, его специфика, порождено международным правом и является результатом как межнационального сотрудничества, так и наднационального правотворчества. Таким образом, данная правовая система выступает как симбиоз межнационального и наднационального начала. В то же время применительно к сфере внешней политики и безопасности, юстиции и внутренних дел преобладающим остается метод традиционного международно-правового регулирования.

3.2.6. Европейское право и национальное право

государств-членов. Принципы верховенства, прямого действия,

интегрированности, юрисдикционной защиты

Европейское право не существует изолированно от национальных правовых систем государств-членов. На нормообразование в европейском праве оказывают влияние национальные правовые системы. Европейское право, в свою очередь, влияет на национальное законодательство. Так, защита прав и интересов частных лиц, порождаемых правом ЕС, обеспечивается прежде всего национальными судебными учреждениями государств-членов. Взаимоотношения права Европейского союза и национального права государств-членов характеризуются следующими важными принципами: верховенством права ЕС по отношению к праву государств-членов, прямым действием, интегрированностью норм права Союза в национальные системы, юрисдикционной защитой права ЕС судебными учреждениями Европейского союза и государств-членов.

Верховенство (примат, преимущественная юридическая сила, главенство) европейского права означает, что в случае коллизии (противоречия, столкновения) нормы национального права и права ЕС преимущественную силу имеет последняя. Именно она и подлежит применению национальной администрацией и судами. Принцип верховенства права ЕС в значительной степени основывается на практике Суда ЕС, который исходит из того, что, создавая Союз (или вступая в него), государства добровольно передают ему определенные суверенные права, а следовательно, и верховенство в определенных областях. При этом все разночтения национальной конституции и учредительных актов должны быть устранены до ратификации и вступления учредительных актов в силу. Так, например, поступал целый ряд государств (ФРГ, Франция, Ирландия и др.) в преддверии ратификации Маастрихтского договора (1992).

В зарубежной и отечественной литературе часто пишут о принципе прямого применения (прямого действия) отдельных норм европейского права, что, по мнению авторов, проявляется в непосредственной и обязательной их применимости (за исключением норм бывших второй и третьей опор) национальной администрацией и национальными судами. Такими актами прежде всего являются регламенты.

Принцип интеграции предполагает интегрированность, инкорпорацию норм права Евросоюза в национальные системы права всех государств-членов.

Юрисдикционная (судебная) защищенность в данном случае означает, что не только судебные учреждения Европейского союза, но и национальные суды государств-членов обязаны обеспечить применение европейского права и эффективную защиту прав и интересов, возникающих на основе этого права. Национальный суд обязан применить норму права ЕС, даже если ей противостоит национальный источник права. Это следует из принципа верховенства европейского права. Общее требование обязательного применения права ЕС распространяется на все национальные судебные органы всех уровней. Лишь только если национальный суд не вправе рассматривать дело, оно в соответствии с разграничением юрисдикции передается на рассмотрение в судебные учреждения Европейского союза.

Глава 4. ПРАВО ЕВРОПЕЙСКОГО СОЮЗА И МЕЖДУНАРОДНОЕ ПРАВО

4.1. О соотношении права ЕС и международного права

Одновременное существование европейских сообществ и Европейского союза в период 1993 - 2009 гг. (до вступления в силу Лиссабонского договора) влечет необходимость различной оценки соотношения права сообществ и права Союза и международного права.

Итак, во-первых, в сообществах международное право являлось частью коммунитарного права и обе системы оказывали влияние друг на друга. Речь шла в данном случае о нормах международных договоров (иных, чем учредительные), заключаемых государствами-членами друг с другом.

В прежнем Европейском союзе, в его второй и третьей опорах, международное право доминировало, за исключением коммунитаризированных областей. Международное право составляло и основной механизм правоприменения во второй и третьей опорах. Одновременно институциональное устройство сообществ и Союза (оно у них, как и членство, было общим) также в основном базировалось на международном праве.

Во-вторых, отношения сообществ и Союза с международным окружением регулировались международным правом. Так называемые внешние международные договоры (с третьими государствами и международными организациями) являются источником права ЕС, и их нормы есть составная часть европейского права (права Европейского союза).

В-третьих, коммунитарный правопорядок <1> следует рассматривать как внутренний, подобный внутригосударственным правопорядкам. В то же время часть коммунитарного правопорядка очевидно представляла собой региональное международное право, когда речь шла о совокупности международных договоров, двусторонних и многосторонних, которые государства - члены ЕС заключали между собой. Подобные договоры являются дополнительным источником европейского права, и можно сказать, что в данном случае международное право является внешним источником права ЕС.

--------------------------------

<1> После вступления в силу Лиссабонский договор (ДФЕС) включает совокупность норм, действовавших в рамках Европейского сообщества.

Как известно, международное право является особой самостоятельной правовой системой. Многие международные организации характеризуются развитой институциональной структурой. В то же время в международном праве нет какого-либо единого законодательного собрания для его регулярного изменения (например, прогрессивного развития и кодификации). Эффективный исполнительный орган для его применения также отсутствует.

Очевидно, что европейское право возникло на основе учредительных договоров, образовавших европейские сообщества. Учредительные акты, образующие источник первичного права сообществ, являются международными договорами. Эти договоры были выработаны в результате сотрудничества государств-учредителей, подписаны должным образом и ратифицированы каждым из государств-членов.

Таким образом, европейское право своим происхождением прежде всего обязано международно-правовым установлениям. Создание Европейского союза 1992 г. и формирование его второй и третьей опор, расширив международно-правовую составляющую европейского права, еще больше укрепили взаимосвязь последнего с международным правом.

Европейские сообщества были наделены на основании решений Суда ЕС и толкований им определенных положений учредительных договоров международной правосубъектностью. Это означает, в частности, что сообщества были вправе заключать международные договоры с третьими государствами и международными организациями, поддерживать с ними дипломатические отношения <1>. Заключенные европейскими сообществами международные соглашения образовывали неотъемлемую составную часть права сообществ. В иерархии европейского права такие соглашения занимают место, непосредственно следующее за учредительными договорами. Это относится, в частности, и к Соглашению о партнерстве и сотрудничестве, подписанному Российской Федерацией с европейскими сообществами и государствами-членами в 1994 г. и вступившему в силу 1 декабря 1997 г.

--------------------------------

<1> Параллельно с дипломатическими миссиями (посольствами) 27 государств - членов ЕС в более чем 120 странах мира, включая Россию, действуют и постоянные представительства Европейского союза (до ЛД - делегации Европейской комиссии). Интересно, что представительства Евросоюза действуют и в самих государствах - членах ЕС. В свою очередь, в Брюсселе при ЕС открыли свои представительства более 150 государств, включая РФ. Это означает признание и подтверждение со стороны мирового сообщества статуса Европейского союза (ранее европейских сообществ) как международной межправительственной организации и предоставления ему соответствующих привилегий и иммунитетов.

4.2. Об ограничении суверенитета государств

в результате членства в Европейском союзе

4.2.1. Сторонники и противники суверенитета

В последние десятилетия значительно возросло число международных организаций, беспрецедентно широкой стала сфера их деятельности. Все большую роль в международных делах играют созданные в послевоенные годы международные организации интеграционного типа, наиболее ярким примером которых является Европейский союз. В этой связи возникает вопрос о влиянии на суверенитет государств их членства в подобных международных организациях.

По-прежнему одним из наиболее дискуссионных остается вопрос о степени ограничения суверенитета государств-членов в Европейском союзе.

Государственный суверенитет в отечественной доктрине обычно определяют как верховенство государства в пределах собственных границ и его самостоятельность, независимость в международных делах. Он есть качество, свойство любого государства. Общепризнанным также является то, что абсолютного государственного суверенитета нет, поскольку государства взаимозависимы, и эта взаимозависимость в современном мире непрерывно возрастает. То есть суверенитет не является абсолютным и не означает неограниченную свободу действий. Государства вправе, сохраняя атрибуты суверенитета, путем соглашений, заключенных на основе добровольности и равноправия, ограничивать свободу своих действий.

Таким образом, государства вынуждены ограничивать свой суверенитет, поскольку обстоятельства вынуждают их это сделать. С другой стороны, это может быть им выгодно.

Важно запомнить, что они делают это добровольно, что, в частности, выражается в заключении государствами международных договоров.

Во-первых, несмотря на отдельные скептические голоса по поводу существования и целесообразности использования термина "суверенитет", суверенитет остается сегодня международно-правовой реальностью, юридическим символом личности государства, его самостоятельности, его существования как единого социального образования в качестве политической организации общества, организации властвования.

Во-вторых, современной тенденцией является то, что государства могут ограничивать свободу своих действий в целях успешного решения общих проблем, например, в рамках международных организаций.

В-третьих, в международном праве отсутствуют нормы, запрещающие государствам на добровольной основе поступаться частью своего суверенитета в целях налаживания более действенного механизма межгосударственного сотрудничества.

В то же время понятие "суверенитет" отнюдь не для всех является чем-то вроде "священной коровы". Для некоторых авторитетных зарубежных специалистов в области международного права (Г. Кельзен, Й. Кунц, П.Е. Корбетт) характерно отрицательное отношение к суверенитету как к одному из "атавизмов" и главных препятствий на пути создания централизованного "мирового порядка", представляемого в виде "наднациональной власти".

В свое время много писали об утопичности проектов придания международному праву иерархического, субординационного характера, которому внутреннее право должно быть подчинено изначально. Главный смысл данных идей заключался в создании мирового правительства, обладающего наднациональной властью. Основным препятствием на пути реализации этих идей их авторы считали принцип суверенного равенства государств и в целом государственный суверенитет.

Негативное отношение к государственному суверенитету выказывается и некоторыми нынешними зарубежными юристами, выступающими за скорейшее преобразование Европейского союза в федерацию. Уместно повторить, что, например, Жан-Марк Фаврэ пишет: "До подписания Договоров о трех Сообществах (ЕОУС, ЕЭС, Евратом) в 1950-х гг. все попытки строительства единой Европы не имели успеха, главным образом по причине непримиримого противостояния между сторонниками федеративной Европы и националистами (ныне их называют souverainistes <1>), ожесточенно противостоящими федеративной "модели" <2>.

--------------------------------

<1> "Сторонники суверенитета".

<2> Favret J.-M. Op. cit. P. 21, 24.

Об антипатии этого исследователя к сторонникам суверенитета говорит тот факт, что когда он пишет о причинах провала проектов строительства единой Европы в период между двумя мировыми войнами, то среди этих причин, в частности, отмечает "установление националистических режимов в Италии и Германии". Таким образом, автор не делает разницы (по крайней мере в терминах) между сторонниками суверенитета и фашистами (и те и другие у него националисты).

Приверженцы ускоренного развития ЕС в сторону федеративного государства требуют установления в нем жестких единых правил и окончательного отказа от того, что они именуют "базаром национальных интересов". Они выступают за роспуск национальных государств, поскольку отстаивание национальных интересов приводит к отказу от европейской идеи и блокированию всех наднациональных процессов. Если одни видят в национальном государстве основу, обеспечивающую естественные интересы народов, то другие - главное препятствие для федерализации Европы, учитывающей прежде всего региональные, а не национальные интересы <1>.

--------------------------------

<1> Горюхин А. Противоречия, которые трудно сгладить // Вся Европа.ru. 2012. N 4(65).

Немецкий политолог Ф. Мано, оценивая европейское сотрудничество как системную ошибку, считает, что "единые правила государства будут соблюдать только до тех пор, пока это будет соответствовать их национальным интересам. А эти национальные интересы определяются на национальном уровне. И все санкции, имеющие целью заставить государства следовать общим правилам, таким образом, ударят мимо цели" <1>.

--------------------------------

<1> Там же.

Избранный в сентябре 2009 г. на второй пятилетний срок председатель Еврокомиссии Ж.М.Д. Баррозу обещал в Европейском парламенте бороться с "национальным эгоизмом" государств.

Данные примеры дополнительно показывают, что острота борьбы между сторонниками создания единой Европы в виде федерации и защитниками суверенитета, а стало быть, сохранения межгосударственного характера Европейского союза, не уменьшилась с начала интеграционных процессов в Западной Европе.

4.2.2. О пределах ограничения суверенитета государств в ЕС

Возникает вопрос, до какой степени государство может идти добровольно на ограничение своего суверенитета, в том числе в результате членства в международной организации, чтобы в конечном счете не утратить своей международной правосубъектности?

"Рассуждая логически, - пишет профессор С.В. Черниченко, - приходится признать, что государство, являясь суверенным, вправе решать собственную судьбу, в том числе добровольно ограничивая свой суверенитет вплоть до полной его утраты" <1>.

--------------------------------

<1> Черниченко С.В. Теория международного права. Т. I. С. 36. Сравним похожее: "Потерять качество государства в международно-правовом значении - это и означает лишиться суверенитета" (Кузнецов В.И. СЭВ и "Общий рынок": правовые проблемы. М., 1978. С. 18).

Часто пишут, что европейская интеграция прогрессирует за счет дальнейших уступок суверенных полномочий государств-членов в пользу созданных и развиваемых учредительными договорами институтов бывших сообществ и Европейского союза. Ниже мы рассмотрим, какими конкретными полномочиями поступились государства-члены в пользу наднациональных институтов ЕС.

Следует отметить, что практически все конституции европейских государств разрешают ограниченную передачу суверенитета.

В этом смысле не является исключением и Конституция РФ 1993 г.

В ней, в частности в ст. 79, говорится, что Россия может участвовать в межгосударственных объединениях и передавать им часть своих полномочий в соответствии с международными договорами, если это не влечет ограничения прав и свобод человека и гражданина и не противоречит основам конституционного строя страны.

Отметим, что состав, полномочия и процедуры для институтов европейских сообществ были определены учредительными договорами. За каждым из сообществ был признан статус юридического лица и международная правосубъектность. Они были наделены правом заключать международные договоры с третьими государствами и другими субъектами международного права. Все это говорит о том, что сообщества являлись международными организациями.

Выше уже отмечалось, что не существует запрета государствам уступать свои суверенные права международным организациям, если это совершается с соблюдением всех иных норм международного и конституционного права (добровольное волеизъявление, отсутствие угроз, давления и т.д.). Международно-правовая доктрина и практика понимают принцип добровольности как недопустимость применения в отношениях между государствами любых форм противоправного принуждения. Вопросы уступки суверенных прав относятся к исключительной компетенции самих государств, являющейся той самой частью суверенитета, которую государства не передают на "общий суд", а наоборот, резервируют исключительно за собой. Можно поставить вопрос о том, изменяется ли характер международной организации по мере получения все большего объема прав от государств-членов. Остается ли она по-прежнему международно-правовым явлением или приобретает новые качества, ставящие ее вне действия международного права?

Ответ на поставленный вопрос видится в том, что наделение такими полномочиями институтов Европейского союза, безусловно, придает существующему Союзу качество достаточно высокой организационной и функциональной самостоятельности. Однако такое признание не позволяет отрицать того очевидного факта, что все институты Союза находятся под серьезным политическим прессом государств-членов, которые, невзирая на частичную передачу суверенных прав, не перестают быть суверенными государствами со своими собственными целями и национальными интересами. Суверенитет и независимость государств не являются помехой для создания международных организаций, построенных на новых организационно-правовых принципах. Скорее наоборот, они позволяют государству приобретать статус члена таких международных организаций, какими являлись европейские сообщества и является Европейский союз. Присоединение к Союзу и передача его институтам части своих суверенных прав не влияет на основные характеристики государств - членов ЕС как субъектов международного права и членов международного сообщества. Более того, уважение суверенитета и независимости государств-членов лежит в основе отношений между ними и Союзом, а также в основе взаимоотношений между самими государствами-членами.

Существование европейских сообществ и сформированное ими право сообществ не отменяли действия норм общего международного права между членами ЕС и его обязательности для самих сообществ как субъектов международного права. Несмотря на бесспорную оригинальность их институциональной системы, сообщества продолжали оставаться межгосударственными организациями, но не классического вида, к которым можно отнести ООН и большинство других международных межправительственных организаций, созданных под влиянием ее организационно-правовой модели. Сообщества и Европейский союз в целом относятся скорее к новому поколению международных межправительственных организаций (ММПО), обладающих собственным международно-правовым "профилем" и занимающих свое место в структуре современных международных отношений.

В зарубежной литературе нередко встречается высказывание о том, что европейцам удалось построить "сообщество народов". Однако на практике ЕС продолжает оставаться "сообществом государств", что следует как из формальных критериев (членство открыто только для государств), так и из содержания основных принципов функционирования Союза. Недаром большинство европейских юристов-международников относят Европейский союз к разряду "ассоциации государств", а Конституционный суд Германии в своем решении от 12 октября 1993 г. перед ратификацией Маастрихтского договора назвал его "союзом государств" (Staatsverbund).

Интересно отметить, что в первых версиях проекта Конституционного договора 2004 г. положение о критериях для вступления в новый Европейский союз выглядело следующим образом: "Союз открыт для всех европейских государств, народы которых уважают его ценности и обязуются совместно проводить их в жизнь". Затем, однако, юридические соображения взяли верх над политическими и был утвержден другой вариант, в соответствии с которым именно государства, уважающие ценности Союза, могут стать его членами, а не народы. Ведь на практике только правительства от имени народов могут брать на себя обязательства международного характера, как это имеет место в данном случае. Положение о членстве в Союзе государств сохраняется и в Лиссабонском договоре.

Государства-члены признают, что сначала европейские сообщества, а затем с 1993 г. и Европейский союз восприняли значительную часть функций государственной власти, однако это признание вовсе не равносильно отрицанию права на существование наряду с Союзом независимых государств-членов.

4.2.3. Лиссабонский договор о разделении полномочий

между Европейским союзом и государствами-членами.

Совместная и исключительная компетенция

На первый взгляд кажется, что ст. 4 ДФЕС, в которой говорится о сферах совместной компетенции, есть дальнейшее наступление на суверенные права государств-членов. Сферы совместной компетенции включают внутренний рынок, социальную политику, экономическое, социальное и территориальное сплочение, сельское хозяйство и рыболовство, окружающую среду, защиту потребителей, транспорт, трансъевропейские сети, энергию, пространство свободы, безопасности и правосудия, общие проблемы безопасности в сфере здравоохранения. Сюда же можно отнести научные исследования, технологическое развитие и космос.

Управление многочисленными сферами, не урегулированное нормами права Союза, остается в рамках суверенных полномочий государств.

Основной смысл так называемой совместной компетенции (или совместных полномочий) состоит в следующем.

В совместную (или смешанную) компетенцию входят направления и проекты, с которыми не справляются отдельные государства-члены, и им просто выгодно, если не "потянут" сами, отдать эти сферы "наверх", на наднациональный уровень, чтобы ими управляли институты ЕС, обладающие большими финансовыми, материальными и административными (властными) ресурсами.

Одновременно складывается впечатление, что Союз также не в состоянии в данный момент по финансовым, организационным и другим причинам включить данные направления в свои исключительные полномочия (исключительную компетенцию), поэтому эти области остаются в совместной компетенции.

В ЛД нет указаний на время, когда Союз сможет включить в круг своих исключительных полномочий направления, перечисленные в ст. 4 ДФЕС. Как считают некоторые зарубежные эксперты, Союз может по разным причинам после включения "предметов совместного ведения" из ст. 4 в список своих исключительных полномочий возвращать их обратно в качестве национальных полномочий государствам. То есть данный процесс передачи полномочий Союзу может иметь обратимый характер.

Лиссабонский договор, включив вышеперечисленные направления в сферы совместного ведения, не ограничил тем самым суверенные полномочия государств-членов. Последние имеют право реализовывать параллельно с Союзом конкретное "совместное" полномочие (например, исследования в области транспорта) за счет своего национального бюджета.

Чтобы завершить с "предметами совместного ведения", приведем полностью текст п. 4 анализируемой ст. 4 ДФЕС: "В областях сотрудничества в поддержку развитию и гуманитарной помощи Союз наделен компетенцией предпринимать действия и осуществлять общую политику с тем, чтобы реализация этой компетенции не препятствовала государствам-членам осуществлять свою собственную компетенцию".

Дата добавления: 2015-05-29