Конституційно-правові основи місцевого самоврядування 2 страница

У науці державного будівництва під автономією звичайно розуміють самоврядування певної території в державі. Щодо тих об'єктивних характеристик, яким має відповідати ця територія, то існують два підходи до їх визначення: комплексно-терито­ріальний і національно-територіальний.

Суть комплексно-територіального підходу полягає в тому, що суб'єктом автономії може бути територія, яка відрізняється своїми історичними, географічними, економічними, мовно-куль­турними, релігійними, національно-етнічними та іншими особ­ливостями.

Відповідно до національно-територіального підходу суб'єк- І том автономії визнається територія, що відрізняється лише особ- і ливостями побуту та національним складом населення.

У вітчизняній літературі радянських часів національний фак­тор при визначенні автономії вважався провідним, оскільки авто­номія розглядалася ще й як ефективна форма здійснення права нації на самовизначення. Ця ж обставина, у свою чергу, давала можливість розглядати кожне автономне національно-терито­ріальне утворення не як звичайну форму децентралізації держав­ної влади за умов унітарної держави, а як державно-політичне утворення, тобто як одну з форм державності.

Так у теорії та практиці державного будівництва виник
феномен державно-політичної (автономна республіка) та адмі­
ністративно-політичної (автономна область, автономний ок­
руг) автономії, а також федерації, заснованої на автономії її
суб'єктів.

Проте федералізація та автономізація — два цілком різні за -своєю державно-правовою природою принципи, а федерація, зас­нована на автономії її суб'єктів, — це нонсенс.

Загальновідомо, наприклад, що Сполучені Штати Америки, / Швейцарія були створені шляхом об'єднання «знизу», за прин­ципом субсидіарності їх суб'єктів, а тому вони найбільш повно відповідають класичному визначенню федеративної держави. Це можна сказати й про колишній Радянський Союз, якщо брати до уваги лише формальний бік механізму його створення.

Італія та Іспанія, хоча й пішли шляхом широкої автономізації всіх своїх областей, проте залишаються унітарними державами. Загалом у світі налічується 12 країн (крім держав — колиш­ніх суб'єктів СРСР), які мають у своєму складі автономні утво­рення, залишаючись при цьому державами з унітарною формою правління.

Назвемо істотні риси й особливості територіальної автономії з огляду на практику її застосування у світі. По-перше, терито­ріальна автономія, як уже зазначалося, — це форма децентралізації державної влади в унітарній державі на рівень регіону, який має ряд особливостей свого розвитку. При цьому національно-етнічний фактор, як засвідчує досвід багатьох країн, хоча й є іс­тотним, але не завжди визначальним. Саме цим пояснюється, скажімо, те, що в такій мононаціональній унітарній державі, як Італія, запроваджена й успішно діє обласна автономія.

По-друге, автономізація хоча й забезпечує реалізацію прак­тично тих самих функцій, що й федерація (відкриває простір для широкого вияву місцевої ініціативи, для активної участі різних регіонів у здійсненні внутрішньої політики держави, проведенні І нею радикальних економічних і політичних реформ, сприяє найоптимальнішому поєднанню загальнодержавних та місцевих ін­тересів тощо), вона не порушує унітарної природи, а отже, і єд­ності держави.

По-третє, на відміну від суб'єктів федерації, автономні утво­рення хоча й мають свої власні органи законодавчої та виконав­чої влади, власне законодавство, статут та деякі інші формальні ознаки державності (наприклад, внутрішнє громадянство, власну символіку), проте державними утвореннями вважатися не можуть. Адже визначальною рисою будь-якої держави є наявність державного суверенітету, і навіть суб'єкти федерації не втра­чають цієї своєї якості після створення ними союзної держави. Тому найоптимальнішою формою автономії скрізь у світі є не автономна республіка, як у союзних республіках колишнього Ра­дянського Союзу, а автономна область, округ, регіон тощо.

В Україні питання побудови автономії на науковій основі по­стало в зв'язку з наявністю в її складі Автономної Республіки Крим..

В чому ж полягає різниця між територіальною автономією як самоврядуванням певної території в державі і місцевим самовря­дуванням як автономією територіальних громад та тих органів, які вони обирають?

На відміну від місцевого самоврядування, що є формою децентралізації частини державної виконавчої влади на рівень територіальної громади (населення відповідної адміністративно-територіальної одиниці — села, селища, міста) та тих органів, які вона обирає (органи місцевого самоврядування), автономія є та­кож і формою децентралізації законодавчої влади унітарної дер­жави. Ось чому територіальні автономні утворення наділяються правом приймати місцеві закони чи інші нормативно-правові акти в межах тих повноважень, які віднесені до їх власної ком­петенції.

Проте сфера правотворчої діяльності автономії, як свідчить світовий досвід, не може бути надто широкою. Адже в державі, що вважає себе демократичною і правовою, має забезпечуватися єдність у системі законодавства та застосуванні законів. Тому найбільш перспективним розвитком територіальної автономії є поступове розширення самостійності її органів влади саме в сфері здійснення ними функцій виконавчої влади, що, природно, зближує їх з місцевим самоврядуванням, перетворює в так зване регіональне самоврядування, передбачене Європейською Хар­тією про регіональне самоврядування, проект якої вже підготов­лено в Раді Європи.

Автономізація відповідної території не виключає розвитку в \ ній місцевого самоврядування на рівні територіальних громад, гарантованого конституцією відповідної держави, проте поро­джує проблему розмежування повноважень місцевого самовря­дування та територіальної автономії.

5. Гарантії місцевого самоврядування

Україна, як про це вже зазначалося, не лише визнає, а й га­рантує місцеве самоврядування (ст. 7 Конституції).

Під гарантіями місцевого самоврядування слід розуміти комплекс заходів, за допомогою яких забезпечується реальне здійснення місцевого самоврядування територіальними громада­ми та органами місцевого самоврядування, а також захист права на місцеве самоврядування.

У науковій літературі розглядають певну систему гарантій місцевого самоврядування, серед яких можна виділити: загальні, які обумовлені особливостями соціально-політичного ладу, сту­пенем розвитку економіки, духовної сфери; конституційні, які визначаються у Конституції і присвячені безпосередньо принци­пам організації місцевого самоврядування; організаційно-правові, які забезпечують організаційну та правову автономію територі­альних громад та органів місцевого самоврядування; фінансово-економічні, спрямовані на додержання фінансової та економічної самостійності місцевого самоврядування; міжнародно-правові, які декларовані у міжнародно-правових актах .

Наведену вище типологію гарантій місцевого самоврядуван­ня можна було б продовжити. Проте сьогодні найбільш актуаль­ною є проблема забезпечення передусім правової, організаційної та матеріально-фінансової автономії місцевого самоврядування. Справа в тому, що з трьох вищезгаданих принципів місцевого са­моврядування найбільш гарантованими є перші два, хоч і тут є певні проблеми.

Права місцевого самоврядування, визначені в Конституції України, захищаються в судовому порядку. Рішення органів міс­цевого самоврядування з мотивів їх невідповідності Конституції чи законам України зупиняється у встановленому законом по­рядку з одночасним зверненням до суду (статті 144, 145).

У Законі також зазначається, що обмеження прав терито­ріальних громад на місцеве самоврядування згідно з Конститу­цією та законами України може бути застосоване лише в умовах воєнного чи надзвичайного стану (ст. 31), що органи виконавчої влади, їхні посадові особи не мають права втручатися в законну діяльність органів самоврядування, крім випадків виконання де­легованих їм радами повноважень, та в інших випадках, передба­чених законом, що органи та посадові особи місцевого самовря­дування мають право звертатися до суду щодо визнання незакон­ними актів місцевих органів виконавчої влади, інших органів місцевого самоврядування, підприємств, установ та організацій, які обмежують права територіальних громад, повноваження орга­нів та посадових осіб місцевого самоврядування (ст. 71).

В цих положеннях Закону та Конституції відтворені поло­ження Хартії, відповідно до яких органи місцевого самовряду­вання повинні мати право на судовий захист для забезпечення вільного здійснення ними своїх повноважень і дотримання за­кріплених Конституцією принципів місцевого самоврядування (ст. 11), а також що будь-який адміністративний нагляд за діяль­ністю органів місцевого самоврядування має бути призначений лише для контролю за дотриманням законності та конституцій­них принципів (ст. 8).

На жаль, в практиці державного будівництва суверенної Ук­раїни ще трапляються випадки втручання місцевих органів вико­навчої влади та їх посадових осіб у законну діяльність органів місцевого самоврядування, а так звані компетенційні спори в судах загальної юрисдикції майже відсутні. Великий вплив на таке становище справляє і незавершеність судової реформи, відсут­ність адміністративних судів, які б розглядали такі спори.

Важливою гарантією місцевого самоврядування є встановле­на Законом обов'язковість актів і законних вимог органів та по­садових осіб місцевого самоврядування, прийнятих у межах на­даних їм повноважень, для виконання всіма розташованими на відповідній території органами виконавчої влади, об'єднаннями громадян, підприємствами, установами та організаціями, посадо­вими особами, а також громадянами, які постійно або тимчасово проживають на відповідній території. Закон також встановлює, що зазначені вище юридичні та фізичні особи несуть встановле­ну законом відповідальність перед органами місцевого самовря­дування за заподіяну місцевому самоврядуванню шкоду їх діями або бездіяльністю, а також у разі невиконання рішень органів та посадових осіб місцевого самоврядування, прийнятих у межах наданих їм повноважень (ст. 73).

Важливою гарантією місцевого самоврядування є також те, що його первинні суб'єкти — громади — не можуть бути при­мусово об'єднані або скасовані у зв'язку з удосконаленням державою первинної ланки адміністративно-територіального устрою.

Щодо органів та посадових осіб місцевого самоврядування, то їх повноваження також не можуть бути достроково припинені державними органами. У разі якщо рада прийняла рішення з по­рушенням Конституції чи законів України, прав і свобод грома­дян, ігноруючи при цьому вимоги компетентних органів про при­ведення їх рішень у відповідність законам, або ж сесія цієї ради не проводиться без поважних причин у встановлені законом строки чи рада не вирішує питань, віднесених до її відання, Вер­ховна Рада України може призначити лише позачергові вибори до цієї ради. Законом встановлено, що питання про призначення таких позачергових виборів порушується відповідно сільським, селищним, міським головою, головою обласної, Київської, Севас­топольської міських державних адміністрацій, проте і в цьому випадку відповідна рада продовжує діяти до обрання нового складу цієї ради.

Аналогічним чином вирішується питання про дострокові ви­бори сільського, селищного, міського голови в разі, якщо він по­рушує Конституцію та Закони України, права і свободи грома­дян, не забезпечує здійснення своїх повноважень.

Слід зазначити, що при вирішенні питання Верховною Ра­дою про призначення дострокових виборів ради або сільського, селищного, міського голови обов'язковою умовою є рішення суду про визнання їх актів незаконними, а також висновок відповід­ного комітету Верховної Ради України.

Важливою гарантією місцевого самоврядування в Україні є наявність відповідної системи законодавства про місцеве само­врядування, процес становлення якого ще триває.

Вагоме значення тут мають закони про бюджетно-фінансову систему, адміністративно-територіальний устрій України, а та­кож про адміністративно-територіальні утворення з особливим режимом функціонування, в яких також мають створюватись умови для розвитку місцевого самоврядування, оскільки воно визначається і гарантується Конституцією України.

Відіграватимуть важливу роль також закони про місцеві референдуми та інші форми безпосереднього волевиявлення територіальних громад, про комунальну службу, про місцеві фінанси, про правовий режим комунальної власності та інші, проекти яких підготовлені та внесені на розгляд Верховної Ради України.

Відповідно до Конституції України (ч. 2 ст. 19) органи місце­вого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Кон­ституцією та законами України. Тому цілком виправдано, що статус місцевого самоврядування та його органів визначається саме законами. Проте чинний Закон «Про місцеве самоврядуван­ня в Україні» відкриває шлях до розвитку власної нормотворчості територіальних громад. Йдеться про так звале-сгатутне право. У цьому Законі зазначається, що з метою врахування історичних, національно-культурних, соціально-економічних та інших особ­ливостей здійснення місцевого самоврядування представницький орган місцевого самоврядування на основі Конституції України та в межах цього Закону може прийняти статут територіальної громади села, селища, міста, який підлягає державній реєстрації в органах Міністерства юстиції України, а, отже, набуває право­вого характеру.

Проект примірного статуту територіальної громади також підготовлено та внесено до Верховної Ради України.

Найвразливішим місцем в системі гарантій місцевого само­врядування є забезпечення матеріально-фінансової автономії цього інституту та його органів. Так, наприклад, залишається по­ки що невизначеним статус майна, яке є спільною власністю те­риторіальних громад сіл, селищ, міст, управління яким відповід­но до Конституції України (ст. 142) здійснюють районні і облас­ні ради. Повноваження останніх, до речі, теж не розмежовані між собою. Це питання набуває особливої гостроти у зв'язку з тим, Що відчуження зазначеного майна має здійснюватися лише за рішенням власника цього майна, тобто територіальних громад сіл, селищ, міст, але управляють цим майном фактично місцеві дер­жавні адміністрації. Крім того, встановлений Законом демокра­тичний порядок формування доходної частини місцевих бюдже­тів, який має гарантувати незалежність цих бюджетів, не застосо­вується у зв'язку з неприведенням законів про бюджетну та по­даткову систему у відповідність з цим Законом.

Перелік проблем, пов'язаних із вдосконаленням фінансово-економічних гарантій місцевого самоврядування, можна було б продовжити. Але про це в наступних розділах підручника.

Місцеве самоврядування є невід'ємним елементом громадян­ського суспільства з його високим рівнем загальної та політичної культури. Отже, треба сподіватися, що в міру становлення грома­дянського суспільства в Україні будуть створюватись нові пере­думови для подальшого розвитку місцевого самоврядування, по­силюватись його економічні, юридичні та соціальні гарантії.

Тема IV

Територіальна громада

в політичній системі і системі місцевого

самоврядування України

1. Поняття територіальної громади

Як

уже зазначалося, відповідно до Конституції України (ст. 140) місцеве самоврядування є правом територіальної грома­ди — жителів села або добровільного об'єднання у сільську гро­маду жителів кількох сіл, селища, міста — самостійно вирішува­ти питання місцевого значення в межах Конституції і законів України.

У зв'язку з цим у системі місцевого самоврядування основ­ним продуцентом його інтересів є місцеве співтовариство, визна­чене як територіальний колектив (громада).

Термін «територіальний колектив» не фігурує ні в Основно­му Законі, який оперує поняттям «територіальна громада», ні в чинному на момент прийняття Конституції Законі України від 26 березня 1992 р. «Про місцеві Ради народних депутатів, місце­ве і регіональне самоврядування». Тільки у ст. 188 проекту Кон­ституції України, в редакції від 26 жовтня 1993 р., вперше зуст­річається положення про те, що «місцеве самоврядування здій­снюється територіальними колективами сіл, селищ, міст і райо нів безпосередньо і через вибрані ними органи».

Цим положенням в основному відповідала дефініція місцево­го самоврядування, закріплена у ст. 138 проекту Конституції Ук­раїни, схваленого Конституційною комісією 11 березня 1996 р., де воно вперше трактувалося як право територіальних общин — жителів сіл, селищ і міст — самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України⁴. Таким чином, територіальний колектив закріплювався як пер­винний суб'єкт місцевого самоврядування, але змінювалася правова природа його членів — на локальному рівні вони фун­кціонували не як громадяни держави, а жителі певної терито­ріальної одиниці.

У сучасну вітчизняну правову науку понятійний термін «те­риторіальна громада» як синонім «територіального колективу», «місцевого співтовариства» увійшов з книги Я. Щепаньського «Елементарні поняття соціології», де він чітко визначався як гру- -1 па людей, члени якої «пов'язані узами спільних відносин до те­риторії, на якій вони мешкають, і узами відносин, що випли­вають з факту проживання на спільній території»³. Таким чином, громада тут відноситься до соціальних спільнот і виступає як стійка і стабільна форма соціального життя.

Закріплення в Конституції України (ст. 140) правового ста- І новища територіальної громади відповідає не тільки сформова- і ній міжнародній практиці, але й історичним традиціям україн­ського народу. Територіальні громади, або общини, були центра­ми громадського самоврядування в Київській Русі. На праві гро­мад базувалося і магдебурзьке право в містах середньовічної України. Громади входили до системи місцевого самоврядуван­ня, передбаченої Конституцією УНР від 29 квітня 1918 р. і проектами Конституції УНР 1920 р.

Підсумовуючи наведений аналіз різних підходів, можна визначити такі основні ознаки територіальної громади, що закріп-; лені в законодавстві України:

—територіальна — спільне проживання осіб (жителів), які
входять у громаду на певній території (у межах певної адмініст­ративно-територіальної одиниці — село, селище, місто — ч. 1
ст. 140 Конституції);

—інтегративна — територіальна громада виникає на основі
об'єднання всіх жителів, які мешкають на певній території незалежно від того, чи є вони громадянами даної держави, тобто нами територіальної громади можуть бути громадяни даної дер­жави, а також іноземні громадяни, особи без громадянства, котрі постійно мешкають на певній території. Можливе включення до територіальної громади біженців і переміщених осіб (ст. 1 Заког ну України від 21 травня 1997 р.);

—інтелектуальна — в основі конституювання територіальної
громади лежать спільні інтереси жителів, які мають специфічний
характер і виявляються у вигляді широкого спектра системних
індивідуально-територіальних зв'язків (основний об'єкт діяль­ності територіальної громади — питання місцевого значення ч. 1 ст. 140 Конституції України);

—майнова — територіальна громада є суб'єктом права кому­
нальної власності (їй належать рухоме і нерухоме майно, прибутки місцевих бюджетів, інші кошті, земля, природні ресурси, ще
перебувають у власності відповідних територіальних громад ч. 1 ст. 142 Конституції України);

— фіскальна — члени територіальної громади є платникам
місцевих податків і зборів (ст. 67 Конституції України; статті 4,
6, 15 Закону України «Про внесення змін у Закон України «Про
систему оподаткування» від 18 лютого 1997 р.).

Таким чином, територіальна громада виступає природним і єдиним соціальним утворенням, що діє в просторових межах держави, у рамках якої реалізуються природні і повсякденні по­треби та інтереси жителів певних територій системного характе-РУ (муніципальні права особистості).

2. Види територіальних громад

Розглядаючи дію механізму захисту інтересів громадян як членів територіальних колективів, Д. Гараджаєв і В. Куранін ви­діляють систему територіальних колективів, яка складається з основних (місто, район, село, селище) і факультативних терито­ріальних колективів (мікрорайон, квартал, вулиця, будинок, інші територіальні утворення). Розходження між цими групами тери­торіальних колективів полягає, насамперед, у тому, що органи самоврядування першої групи — місцеві ради, які засновують свою діяльність на широких повноваженнях, закріплених у чин­них законах. Діяльність же колективів другої групи не регу­люється адекватно законодавством, що стримує їх формування.

На думку С. М. Іванова й А. А. Югова, всі існуючі терито­ріальні колективи за ступенем організаційної оформленості до­цільно поділити на три види. До першого виду вони відносять колективи найбільшого рівня — макроколективи, що представ­ляють великі групи людей, які мешкають у межах окремих само­стійних держав або національно-територіальних утворень. Дру­гий вид — територіальні колективи, які складають громадяни, котрі мешкають у межах адміністративно-територіальних утво­рень: областей, міст, районів, міських селищ. Третій вид — тери­торіальні мікроколективи, що складаються з населення, котре мешкає всередині адміністративно-територіальних одиниць на окремих територіях, які не мають офіційно встановлених меж.

Конституція і профільне законодавство України про місцеве самоврядування закріплюють дещо іншу систему територіальних колективів (громад). Ця видова характеристика обумовлена де­фінітивним визначенням місцевого самоврядування і тісно пов'я­зана з системою органів місцевого самоврядування в Україні.

Виходячи з ч. 1 ст. 140 Конституції України, що містить ви­значення місцевого самоврядування, можна виділити такі види територіальних громад:

а) територіальну громаду села або добровільного об'єднання
в сільську громаду жителів декількох сіл;

б) територіальну громаду селища;

в) територіальну громаду міста.
Аналогічного висновку можна дійти при аналізі положень п. 1 ст. 6 Закону України від 21 травня 1997 р. Пункти 2—4 цієї статті на законодавчому рівні регламентують правила укрупнен­ня (об'єднання) і роз'єднання територіальних громад у сільській місцевості. Територіальні громади сусідніх сіл можуть об'єднуватися в одну територіальну громаду, створювати спільні органи місцевого самоврядування й обирати спільного сільського голо­ву. Добровільне об'єднання територіальних громад здійснюється за рішенням місцевого референдуму відповідних територіальних громад сіл. Таке рішення є згодою на утворення спільних органів місцевого самоврядування, формування спільного бюджету, об'єднання комунального майна. Вихід зі складу сільської грома­ди здійснюється за рішенням референдуму відповідної територі­альної громади.

Відповідно до положень частин 3 і 4 ст. 140 Конституції Ук­раїни, що закріплюють систему місцевого самоврядування в рес­публіці, можна виділити:

а) територіальні громади основні (базового рівня) — сільські,
селищні, міські громади, — в рамках яких безпосередньо здій­снюється життєдіяльність населення — жителів певних терито­ріальних одиниць;

б) територіальні громади факультативні (асоційованого рівня) — територіальні громади районів і областей — в їхніх рамках
реалізуються колективні інтереси територіальних громад сіл, се­лищ і міст.

В основі виділення таких видів територіальних громад ле­жить розуміння того, що немає жодного жителя села, селища або міста, котрий одночасно не був би жителем області або району області (за винятком міст обласного підпорядкування і міст Киє­ва і Севастополя, що мають спеціальний статус).

Видова характеристика територіальних громад має не тільки наукове, але і велике практичне значення. Кожен вид громад, особливо сільські і міські, відрізняється своїми особливостями організації повсякденного життя, має свої соціологічні, економіч­ні і культурологічні характеристики, специфічні інтереси, які формуються на їхній базі, що безпосередньо впливають на існу­вання цих важливих соціальних спільнот, реалізацію ними функ­цій і повноважень, закріплених у законодавстві.

3. Функції і повноваження територіальних громад

Найважливішим компонентом правового (конституційного) статусу територіальних колективів виступають притаманні їм функції.

Функції територіальних громад — це основні напрями та ви­ди муніципальної діяльності цих спільнот щодо реалізації права громадян на участь в місцевому самоврядуванні, які виражають волю й інтереси місцевих жителів і забезпечують здійснення ни­ми взаємовідносин з державою, її органами, суб'єктами місцевого самоврядування в межах Конституції і законів України. Функції територіальних громад зумовлені природою локальної демокра­тії, її принципами, цілями і завданнями, на реалізацію яких спря­моване місцеве самоврядування.

Центральним питанням у дослідженні функцій територіаль них громад є питання про їх класифікацію (поділ, групування, систематизацію). Однак успішне вирішення цього питання мож­ливе лише за умови визначення об'єктивних критеріїв, що слугу­ватимуть відправним пунктом класифікації. Таким критерієм є комплекс завдань, які постають перед місцевим самоврядуван­ням. Класифікація функцій територіальних громад пов'язана з предметною характеристикою їхньої діяльності, тобто з тим, на які групи суспільних відносин вона впливає.

Діапазон функцій, які здійснюються територіальними громадами, дуже широкий. Систему функцій територіальних громад, як і інших суб'єктів місцевого самоврядування, складають функ­ції, аналогічні функціям держави (політичні, економічні, соціаль­ні, культурні, екологічні) та функції, які властиві виключно або переважно суб'єктам місцевого самоврядування (територіальним громадам, їхнім представницьким органам).

І. В. Видрін відносить до функцій територіальних громад такі:

—інтегративну функцію, яка полягає в зміцненні міжосо-
бистісних зв'язків, об'єднанні зусиль людей в інтересах усіх і
кожного;

—функцію соціального контролю за діяльністю і поведінкою
членів колективу, що, проте, не має цілком регламентувати пове­
дінку конкретної особистості;

—виробничу функцію, що служить цілям задоволення повсякденних потреб і потреб членів територіального колективу;

—виховну функцію, пов'язану з формуванням політичної
свідомості й активності членів колективу;

—політичну функцію — покликану, з одного боку, представляти різні інтереси населення за місцем проживання, а з іншого — забезпечувати реалізацію громадянами конституційного права брати участь в управлінні державними і громадськими справами.

На думку О. В. Батанова, функції територіальних громад можна диференціювати за рядом критеріїв, зокрема:

— за об'єктами, тобто цілями і завданнями муніципальної де­
мократії; предметами відання, тобто певними галузями місцевого
життя, що породжують питання місцевого значення. Такими
сферами є політична, економічна, соціально-культурна, сфера за­
хисту навколишнього природного середовища. Відповідно до цих
галузей місцевого життя слід розрізняти об'єктні функції терито­
ріальних громад — політичні, економічні, соціальні, культурні та
екологічні;

— відповідно до статусу адміністративно-територіальних
одиниць, у межах яких функціонують територіальні громади
(функції територіальних громад села і селища; функції територі­альних громад міст районного підпорядкування і територіальних
громад районів у містах, де вони утворюються; функції територі­альних громад міст обласного підпорядкування, міст Києва і Севастополя);

— за способами, засобами і методами муніципальної діяль­ності територіальних громад.

Серед функцій територіальних громад виділяють політичні функції, які виявляються в забезпеченні реалізації громадянами конституційного права брати участь в управлінні державними та громадськими справами. Ці функції полягають у формуванні (обранні) громадянами органів місцевого самоврядування. Ос­танні не є агентами держави і не пов'язані політичними завдан­нями. Тому до відання самоврядування територіальних громад віднесені лише ті функції, які держава може виділити без загрози для власної політичної єдності. Самоврядування не є формою здійснення політики держави. Не випадково зазначалось, що са­моврядування в теорії конституційного права переважно вва­жається прерогативою не громадян, а місцевих жителів. З іншого боку, політичні функції територіальних громад полягають у прагненні представляти різноманітні інтереси населення за міс­цем проживання. Наділення місцевого самоврядування консти­туційними повноваженнями забезпечує механізм широкої участі територіальних громад у прийнятті рішень. Так, крім голосуван­ня, система місцевого самоврядування забезпечує й інші реальні можливості для участі громадян — членів територіальних громад у вирішенні не тільки регіональних, але й загальнодержавних справ, зокрема шляхом впливу на уряд через «групи тиску» чи безпосереднього контакту з обраним депутатом. Конституційні норми мають відбити зростаючу роль територіальних громад у прийнятті управлінських, юридичне значущих рішень, через сис­тему місцевого самоврядування і шляхом посилення їх певної причетності до нормотворчого процесу.

Економічні функції територіальних громад спрямовані на створення локального сектора економіки. Вони полягають у розгляді і вирішенні економічних питань місцевого значення, у тому числі діяльності щодо утворення, реорганізації та ліквідації комунальних підприємств, а також у здійсненні контролю за їх діяльністю; у виконанні програм економічного розвитку відпо­відних адміністративно-територіальних одиниць тощо. Тому ви­робнича функція, яка виділяється в літературі та служить цілям задоволення повсякденних потреб, не може бути синонімом економічної функції, бо остання не обмежується тільки вироб­ництвом.

Дата добавления: 2015-05-31