Виды административной деятельности. Особенности и принципы их правового регулирования

В ходе административной реформы, проводимой в Российской Федерации с 2003 года, произошло размежевание правового регулирования разных видов административной деятельности. Основной причиной стало разделение функций по осуществлению разных видов административной деятельности между разными органами исполнительной власти. Однако неправильно было бы думать, что сами эти виды административной деятельности появились в ходе административной реформы. Они существовали и прежде, однако только в последние годы стало очевидной необходимость разграничения административных режимов их осуществления.

Согласно положениям Указа Президента РФ от 9.03.2004 №314 (пп.2-5), между федеральными органами исполнительной власти разделялись функции (а) по выработке государственной политики и нормативному регулированию, (б) по оказанию государственных услуг и управлению государственным имуществом и (в) по осуществлению контрольно-надзорной деятельности. Выделение функций по выработке государственной политики и нормативному регулированию носило ситуативный характер. Это показали последовавшие вскоре (в Указе Президента РФ от 20.05.2004 №649, п.8) изменения в распределении функций между органами исполнительной власти. Полномочия по изданию нормативных актов были предоставлены органам, которые первоначально функциями нормотворчества не наделялись.

Разделение же функций по оказанию государственных услуг, управлению государственным имуществом и функций по осуществлению контрольно-надзорной деятельности, напротив, носило характер глубокого, сущностного различия, которое может быть обозначено путем выделения двух видов административной деятельности:

1. деятельности, связанной с вмешательством в сферу частной свободы и
2. «свободной» деятельности государственной администрации – деятельности, не связанной с таким вмешательством.

Различия между этими видами административной деятельности опираются на различные функции государства. Деятельность, связанная с вмешательством в сферу частной свободы, осуществляется в целях обеспечения функции государства по обеспечению безопасности и носит правоограничительный характер, обременяет частных лиц в целях обеспечения общегосударственных, публичных интересов. Деятельность же по оказанию государственных услуг и управлению государственным имуществом связана с обеспечительной функцией государства, в рамках которой частным лицам за счет общегосударственных ресурсов (материальных или организационных) предоставляются определенные социально значимые блага.

Различие между государственными функциями и государственными услугами, которое проводится в некоторых нормативно-правовых актах (Постановление Правительства РФ от 11.11.2005 N 679 "О порядке разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг" // СЗ РФ. 2005. N 47. Ст. 4933) не следует считать оправданными ни с теоретической точки зрения, ни с точки зрения действующего законодательства.

В то же время одна и та же задача государственного управления может выполняться с помощью и государственного вмешательства, и государственных услуг. Например, государство может установить в законе обязанность каждого собственника убирать снег на улице перед своим домом, а может за счет собственных средств обеспечить уборку снега. Выбор иногда связан с наличием необходимых государственных ресурсов, а не исключительно с характером социальных функций, выполняемых в этом случае государством.

Административно-правовая природа обоих видов административной деятельности предопределяет императивный характер их правового регулирования. И в том, и в другом случае существуют нормативно-правовые акты, регулирующие условия и порядок осуществления государственных функций. В сфере «свободной» деятельности это, например, административные регламенты оказания государственных услуг.

Несмотря на императивную систему правового регулирования, часто вызывает сомнение властный характер «свободной» деятельности государства. В этом случае отсутствует «властность» в традиционном, узком понимании: со стороны государства не издаются предписания, которые связывают частных лиц и обязывают их к совершению определенных действий. Однако распоряжение государственными ресурсами и предоставление за их счет государственных услуг также следует расценивать как властную деятельность: именно властному субъекту предоставлено право распоряжаться публичными ресурсами в целях удовлетворения социальных потребностей, и решение о предоставлении за счет этих ресурсов благ конкретному гражданину следует считать властной деятельностью.

Основанием для признания властного характера такой деятельности выступает, в частности, законодательный запрет на совмещение в руках одной организации властных и хозяйственных функций (п. 3 ст.15 Федерального закона «О защите конкуренции» от 26.07.2006 № 135-ФЗ // СЗ РФ. 2006. № 31 (1 ч.). Ст. 3434).

1. Деятельность, связанная с вмешательством в сферу частной свободы, может считаться «принудительной» (в широком смысле) деятельностью государства. Это любая деятельность, которая предполагает ограничения, обременения на свободную реализацию прав и свобод граждан и организаций. Такие ограничения могут носить совершенно различный характер. Это может быть (а) обеспечение реализации прав гражданина, требующее легализации этих прав в рамках особой административной процедуры, чтобы в дальнейшем обеспечить защиту от оспаривания возникших прав (регистрационная деятельность); (б) особый, разрешительный режим реализации прав частных лиц; (в) непосредственное ограничение хозяйственной деятельности в виде контроля за соблюдением установленных нормативов безопасности, регулирования цен и установления квот и лимитов для защиты социальных интересов; (г) правоохранительная деятельность, предотвращающая или обеспечивающая пресечение и привлечение к ответственности за уже совершенные правонарушения.

Среди особенностей правового регулирования этого вида административной деятельности можно указать следующие.

1. В отношении деятельности государственного вмешательства для государства существует общий запрет на установление обязанностей, ограничений и обременений за пределами тех, которые предусмотрены действующим законодательством.

Поскольку государственное вмешательство связано с ограничением прав и свобод граждан, в соответствии с ч.3 ст.55 Конституции РФ, оно должно предусматриваться Федеральным законом. Само требование о законодательной основе вмешательства состоит из двух составных частей:

• формально-правовое требование о допустимости вмешательства только в случаях, предусмотренных законом и
• материально-правовое требование о допустимости вмешательства только в целях обеспечения безопасности, защита прав граждан или публичных интересов.

Наличие формального требования не исключает материального. Например, Правительством РФ могут устанавливаться технические регламенты, предъявляющие требования к продукции или процессам производства, но эти требования должно быть направлены исключительно на обеспечение безопасности.

1. Вступление в административные правоотношения с государственным органом по поводу реализации государственного вмешательства обязательно для частного лица при определенных в законе обстоятельствах, уклонение от таких отношений влечет установленную законом ответственность.
1. «Свободная» деятельность не имеет характера государственного вмешательства, поскольку в рамках этой деятельности государство не устанавливает обременения и ограничения прав, а напротив, за свой счет обеспечивает предоставление разного рода благ. Эти блага в случае с оказанием государственных услуг могут носить как неимущественный, так и имущественный характер, а государственную собственность использовать для социально полезных целей.

О «свободной» деятельности по оказанию государственной услуги можно говорить в том случае, когда получение выгод и преимуществ адресовано конкретному гражданину. Если же адресатом выступает неопределенная группа лиц (граждане, проживающие в определенном городе, районе), например, при осуществлении государственной деятельности по мощению дорог, освещению улиц и т.п., то такую деятельность «свободного» характера не следует считать оказанием услуг, в том числе и «принудительных» (см. ниже §3). Специального понятия для её обозначения ни в нормативных актах, ни в науке административного права не выработано.

При осуществлении «свободной» деятельности усмотрение государственных органов в реализации их полномочий гораздо шире, чем при деятельности вмешательства, однако и здесь предъявляются требования к принципам правового регулирования.

• «Свободная» деятельность государственных органов главным образом регламентируется общими требованиями о социальной ориентированности государственной политики, об эффективности использования государственных ресурсов и т.д. Только при правовом регулировании государственных услуг определяются конкретные обязанности государственного органа в отношении условий, размера и качества предоставления услуги.
• Из конституционных принципов свободы экономической деятельности и поддержки конкуренции следует, что свободная деятельность государства возможна только в тех сферах, где это обусловлено социально значимыми потребностями, удовлетворение которых не обеспечивается свободной конкуренцией негосударственных субъектов экономической деятельности.
• Получение государственной услуги добровольно для гражданина, а неполучение услуги не влечет никакой юридической ответственности.

Подробнее см. Белов С.А. Принципы правового регулирования деятельности по оказанию государственных услуг // Публичные услуги: правовое регулирование (российский и зарубежный опыт): сборник статей/ Под общ. ред. Е.В. Гриценко, Н.А. Шевелевой. М.: Волтерс Клувер, 2007.

Дата добавления: 2015-05-31