Соотношение деятельности по оказанию услуг и контрольно-надзорной деятельности

В качестве характерного примера деятельности, связанной с вмешательством в сферу частной свободы можно привести контрольно-надзорную деятельность государства, а деятельностью не связанной с вмешательством – оказание государственных услуг.

Рассмотрев принципы регулирования отдельных видов административной деятельности можно утверждать, что контрольно-надзорная деятельность и оказание государственных услуг не могут смешиваться и должны строго различаться.

В процессе контрольно-надзорной деятельности задача государственных органов – проверять исполнение субъектами нормативно установленных обязанностей, а деятельность по оказанию государственных услуг должна быть направлена на обеспечение реализации гражданами их прав.

Реализация гражданином его прав должна осуществляться на добровольной основе. В случае, когда обязанной стороной в правоотношениях по реализации прав граждан и организаций является государство или же иной субъект, уполномоченный государством, то, как правило, устанавливается заявительный порядок обращения о содействии в реализации прав и свобод.

Однако, в последнее время появилось точка зрения, что государственная услуга - «добровольное или обязательное в силу закона взаимодействие физического или юридического лица (клиента) с органом исполнительной власти или его должностным лицом (агентом), в результате которого происходит изменение прав, ресурсов, полномочий клиента». (Административная реформа в России. Научно-практическое пособие. М., 2006. С. 286)

Такой подход размывает границы между деятельностью по оказанию государственных услуг и контрольно-надзорной деятельностью, поскольку это определение охватывает практически любую «внешнюю» административную деятельность.

Например, в Концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006-2008 годах (далее - Концепция) (Распоряжение Правительства РФ от 25 октября 2005 г. № 1789-р // СЗ РФ. 2005. 14 ноября. № 46. Ст. 4720.) государственная регистрация прав на недвижимое имущество и сделок с ним, выдача паспорта гражданина Российской Федерации и др. уже отнесены к массовым общественно значимым государственным услугам, непосредственно затрагивающим конституционные права и свободы граждан, хотя традиционно они рассматривались как разновидность контрольно-надзорной деятельности.

В рамках расширительного понимания государственных услуг появилась такая категория как «принудительная государственная услуга», которая отличается от добровольной услуги тем, что «выгодоприобретателем» является не получатель государственной услуги, а общество, группа лиц. (Административная реформа в России. Научно-практическое пособие. М., 2006. С. 285-295).

Практическая реализация такого подхода к государственным услугам приведет к смешению предоставляющей деятельности государства с обязывающей, ограничивающей деятельностью

В связи с этим необходимо определить четкие критерии, которые должны быть взяты в основу разграничения государственной контрольно-надзорной деятельности и деятельности по оказанию услуг. Нагляднее всего это сделать при рассмотрении следующих видов управленческой деятельности: регистрационная деятельность, выдача паспорта, лицензирование.

Во-первых, в перечисленных примерах имеет место не добровольный заявительный характер, а нормативно обязывающий, в связи с наступлением определенных юридических фактов (наступление определенного возраста, заключение сделки и т.п.).

Во-вторых, за неисполнение возложенных обязанностей предусмотрено привлечение к ответственности. Например, установлена административная ответственность за осуществление предпринимательской деятельности без государственной регистрации или без специального разрешения (лицензии).

В-третьих, при обращении в уполномоченный орган, организацию для получения государственных услуг проверяется наличие права у обратившего субъекта на их получение. При совершении регистрационных действий уполномоченный властный субъект проверяет законность основания обращения – наступления юридически значимого факта. При лицензировании проверяются сведения о лицензиате и соблюдение им лицензионных требований и условий при осуществлении лицензируемого вида деятельности. При выдаче паспорта, уполномоченное должностное лицо обязано удостовериться, что документ выдается именно обратившемуся гражданину, поэтому необходимо личное присутствие при получение паспорта.

В-четверых, деятельность по оказанию государственных услуг может быть передана для их осуществления государственным и негосударственным организациям. Регистрационная деятельность, лицензирование, выдача паспорта - властная деятельность, т.к. в односторонне-властном порядке совершаются юридически - властные действия или дается отказ в их совершении. Представляется, что передача такого рода полномочий организациям недопустима, т.к. на эти виды деятельности распространяется ч. 3 ст. 15 Федерального закона от 26 июля 2006 г. № 135-ФЗ «О защите конкуренции»// СЗ РФ. 2006. 31 июля. № 31 (часть I). Ст. 3434. в которой установлен запрет на совмещение функций федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, иных органов власти, органов местного самоуправления и функций хозяйствующих субъектов и наделение хозяйствующих субъектов функциями и правами указанных органов, в том числе функциями и правами органов государственного контроля и надзора. Лишь федеральными законами, указами Президента Российской Федерации, постановлениями Правительства Российской Федерации из данного правила могут устанавливаться исключения.

В-пятых, за оказание государственных услуг может взиматься плата, которая устанавливается государственными органами исходя из принципа покрытия всех или части расходов на их предоставление, т.е. имеет место возмездный характер, и в случае неоказания или ненадлежащего оказания услуги гражданин, организация вправе потребовать возврата всей или части уплаченной суммы. Что касается платы за регистрационную, лицензионную деятельность, выдачу паспорта – это государственная пошлина и ее размер не зависит от объема затраченных ресурсов при осуществлении деятельности. В случае отказа в совершении юридически значимого действия государственная пошлина не возвращается.

Подводя итоги можно констатировать, что в основе разграничения контрольно-надзорной деятельности и деятельности по оказанию государственных услуг не могут быть ни заявительность, ни персонифицированность, ни платность. Представляется, что основание обращения к государственному органу (организации): реализация субъективного права или же субъективной обязанности, не корреспондирующей конкретному субъективному праву, а возложенной в общих для государства, общества интересах, является одним из ключевых критериев такого разграничения.

Тема 8. Административная деятельность, не связанная с вмешательством в сферу частной свободы

Дата добавления: 2015-05-31