Экологический контроль 1 страница

Тема1:Экологический контроль

Традиционно выделяют органы общей и специальной компетенции в области охраны окружающей среды. К органам общей компетенции относятся: Президент Российской Федерации, Федеральное Собрание, представительные органы субъектов Федерации, Правительство Российской Федерации, правительства субъектов и органов местного самоуправления.

Структура органов специальной компетенции в области охраны окружающей среды в связи с реорганизацией на протяжении ряда лет постоянно менялась, впрочем, как и их наименования и компетенция.

В 1991 году создан Государственный комитет по экологии и природопользованию (Госкомэкологии)¹.

В 1992 году Госкомэкологии переименован в Министерство охраны окружающей среды и природных ресурсов Российской Федерации².

В 1993 году Министерство охраны окружающей среды и природных ресурсов Российской Федерации и его подразделения на местах признаны специально уполномоченными органами государственного управления в области охраны окружающей природной среды³.

В 1996 году образованы Министерство природных ресурсов Российской Федерации и Государственный комитет Российской Федерации по охране окружающей среды⁴.

В 1998 году специально уполномоченными органами в области охраны окружающей среды, координирующими деятельность иных контролирующих органов в специальных сферах определены Министерство природных ресурсов и его территориальные органы, а Государственный комитет по охране окружающей среды упразднен⁵.

В 2004 годусоздана Федеральная служба «по надзору в сфере экологии и природопользования», в ведение которой были переданы функции по контролю и надзору в сфере охраны окружающей среды и природопользования⁶.

С 22 мая 2004 года Федеральная служба по надзору в сфере экологии и природопользования преобразована в Федеральную службу по надзору в сфере природопользования. Функции в сфере экологического надзора переданы Федеральной службе по экологическому, технологическому и атомному надзору⁷.

Указами Президента РФ от 09.03.2004 № 314⁸ и от 20.05.2004 № 649⁹ уточнена структура федеральных органов исполнительной власти, в том числе в области охраны окружающей среды.

По ранее действовавшему законодательству органы государственного экологического контроля наделялись правом «беспрепятственно посещать (по предъявлении служебных удостоверений) предприятия, учреждения, организации и другие объекты независимо от форм собственности и подчинения» (за исключением воинских частей, специальных объектов и служб Вооруженных Сил, органов внутренних дел и государственной безопасности, предприятий закрытых административных территориальных образований) с целью их проверки (подп. «а» п. 3.1 Правил осуществления государственного экологического контроля¹⁰; «принимать решения об ограничении, приостановлении, прекращении работы предприятий, сооружений, иных объектов и любой деятельности, причиняющей вред окружающей природной среде и несущей потенциальную опасность для здоровья человека» (ч. 2 ст. 70 Закона РСФСР «Об охране окружающей природной среды»¹¹); по решениям органов экологического контроля списывались со счетов предприятий в бесспорном порядке суммы за сверхлимитное загрязнение окружающей среды (п. 4 ст. 20 Закона РСФСР «Об охране окружающей природной среды»).

В связи с несовершенством законодательства до недавнего времени на практике происходило дублирование полномочий между: 1) органами, осуществляющими государственный экологический контроль; 2) территориальными органами исполнительной власти Российской Федерации и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, обладающими полномочиями в области охраны окружающей среды; 3) органами государственного и муниципального экологического контроля.

В настоящее время права и обязанности органов, осуществляющих управление, контроль и надзор в области охраны окружающей среды и рационального использования природных ресурсов четко определены, а права хозяйствующих субъектов защищены федеральным законодательством от произвольного вмешательства указанных органов и их должностных лиц.

Должностные лица и (или) представители юридического лица и индивидуальные предприниматели и (или) их представители имеют право: непосредственно присутствовать при проведении мероприятий по контролю, давать объяснения по вопросам, относящимся к предмету проверки; получать информацию; знакомиться с результатами мероприятий по контролю и указывать в актах о своем ознакомлении, согласии или несогласии с ними, а также с отдельными действиями должностных лиц органов государственного контроля; обжаловать действия (бездействие) должностных лиц органов государственного контроля в административном и (или) судебном порядке. Юридические лица и индивидуальные предприниматели имеют право на возмещение убытков, понесенных при проведении государственного контроля, на государственную и общественную защиту своих прав¹².

В свою очередь, хозяйствующие субъекты несут ответственность за невыполнение в установленный срок предписаний и постановлений контролирующих органов (ст. 19.5 КоаП РФ).

Экологический контроль (контроль в области охраны окружающей среды) – это система мер, направленная на предотвращение, выявление и пресечение нарушения законодательства в области охраны окружающей среды, обеспечение соблюдения субъектами хозяйственной и иной деятельности требований, в том числе нормативов и нормативных документов в области охраны окружающей среды, обеспечение экологической безопасности (Ст.1 Федерального закона от 10.01.02 N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды")

Задачи экологического контроля сформулированы в ст.64 Федерального закона «Об охране окружающей среды»:

· обеспечение органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, юридическими и физическими лицами исполнение законодательства в области охраны окружающей среды, соблюдение требований, в том числе нормативов и нормативных документов, в данной сфере;

· обеспечение экологической безопасности (данный вопрос в соответствии с п. «д» ч.1 ст.72 Конституции Российской Федерации отнесен к совместному ведению РФ и субъектов РФ).

В литературе обычно указывается на три функции экологического контроля.

«Предупредительная» заключается в том, что субъекты экологического контроля, зная о возможной проверке соблюдения ими правовых требований, должны быть заинтересованы в выполнении требований законодательства и предупреждении экологических правонарушений;

«Информационная» связана с тем, что в процессе контроля соответствующие органы и лица собирают разнообразную информацию о природоохранительной деятельности подконтрольных объектов;

«Карательная» проявляется в применении к нарушителям предусмотренной законодательством ответственности по результатам соответствующих проверок.

Иногда выделяют превентивный (имеющий значение на стадии принятия решения о хозяйственной деятельности; осуществляется путем согласования проектной документации, получения разрешений на выбросы и сбросы загрязняющих веществ, лимитов на размещение отходов производства и потребления), текущий (осуществляющийся непосредственно в процессе хозяйственной деятельности) и последующий экологический контроль (по результатам хозяйственной и иной деятельности; как правило, его основой становится статистическая отчетность предприятия и другие документы, содержащие информацию об охране окружающей среды и природопользовании за предшествующий период).

Федеральный закон «Об охране окружающей среды» (с изменениями на 31 декабря 2005 года)¹³ (ч. 2 ст. 64) называет четыре вида экологического контроля (контроля в области охраны окружающей среды): государственный, производственный, муниципальный и общественный.

Основной особенностью государственного экологического контроля (ст. 65-66 Федерального закона «Об охране окружающей среды») является то, что он производится от имени государства и направлен на обеспечение выполнения требований по рациональному природопользованию и охране окружающей среды от загрязнения всеми субъектами природопользования (государственными органами, предприятиями, организациями, должностными лицами и гражданами).

В настоящее время государственный контроль в области охраны окружающей среды возложен на федеральные органы исполнительной власти¹⁴ и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Порядок проведения государственного экологического контроля определяется Правительством Российской Федерации (п.1 ст.65 Федерального закона «Об охране окружающей среды»). В настоящее время приняты акты, предусматривающие проведение контроля в отношении охраны и рационального использования отдельных природных объектов¹⁵.

Названным законом предусмотрено, что органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации осуществляют государственный экологический контроль на объектах хозяйственной и иной деятельности, подлежащих государственному экологическому контролю, за исключением объектов, подлежащих федеральному государственному экологическому контролю.

Кроме того, законодательство Российской Федерации предусматривает особый порядок организации проведения государственного экологического контроля в закрытых административно-территориальных образованиях, на объектах Вооруженных Сил Российской Федерации. Особый порядок касается в первую очередь порядка допуска лиц, осуществляющих государственный экологический контроль, на территории таких объектов¹⁶.

При осуществлении государственного экологического контроля государственные инспектора принимают меры по предупреждению, выявлению и устранению экологических правонарушений, а также по привлечению виновных лиц к ответственности.

Определение перечня объектов федерального государственного экологического контроля имеет значение с точки зрения разграничения и осуществления права собственности на природные объекты¹⁷.

Фед еральный закон «Об охране окружающей среды» (ст.5) предусматривает 2 типа критериев, являющихся основанием для отнесения тех или иных объектов хозяйственной или иной деятельности к объектам федерального контроля:

1. объект независимо от форм собственности находится в ведении Российской Федерации;

2. объект независимо от форм собственности способствует трансграничному загрязнению окружающей среды и оказывает негативное воздействие на окружающую среду.

Приведенные критерии не связаны между собой, что не исключает их раздельное либо совокупное применение для определения объектов экологического контроля¹⁸.

В соответствующий перечень¹⁹ Правительством РФ включены:

1. объекты хозяйственной и иной деятельности независимо от формы собственности, находящиеся в ведении Российской Федерации:

a. объекты, относящиеся к федеральным энергетическим системам, ядерной энергетике, федеральным транспорту, путям сообщения, информации и связи;

b. объекты, связанные с обеспечением обороны и безопасности, относящиеся к оборонному производству, производству ядовитых веществ и наркотических средств;

c. объекты, расположенные на землях, находящихся в федеральной собственности, в том числе землях лесного фонда Российской Федерации;

d. объекты, расположенные в пределах внутренних морских вод, территориального моря, исключительной экономической зоны и континентального шельфа Российской Федерации;

e. объекты, оказывающие негативное воздействие на подлежащие особой охране:

§ природные объекты, включенные в Список всемирного культурного наследия и Список всемирного природного наследия, особо охраняемые природные территории федерального значения, государственные природные заповедники и иные природные комплексы, имеющие особое природоохранное, научное, историко-культурное, эстетическое, рекреационное, оздоровительное и иное ценное значение;

§ редкие или находящиеся под угрозой исчезновения почвы, занесенные в Красную книгу почв Российской Федерации, и леса;

§ зоны произрастания или места обитания редких и находящихся под угрозой исчезновения растений, животных и других организмов, занесенных в Красную книгу Российской Федерации, в том числе подпадающих под действие международных договоров Российской Федерации;

§ природные объекты Байкальской природной территории.

2. Объекты, способствующие трансграничному загрязнению окружающей среды и оказывающие негативное воздействие на окружающую среду в пределах территорий двух и более субъектов Российской Федерации:

a. объекты для размещения более 10000 тонн в год отходов 1-го и 2-го класса опасности;

b. объекты, имеющие более 15 млн. куб. метров годовых сбросов сточных вод или относительно меньшие валовые, но более токсичные сбросы;

c. объекты, имеющие более 500 тонн годовых выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух;

d. объекты, расположенные на территории водосборных площадей трансграничных водных объектов, производящие сброс или удаление иным способом вредных (загрязняющих) веществ в поверхностные или подземные водные объекты;

e. объекты, отнесенные законодательством Российской Федерации к категории опасных производственных объектов, на которых производятся, используются, перерабатываются, образуются, хранятся, транспортируются, уничтожаются вещества, представляющие опасность для окружающей природной среды (например, объекты, на которых ведутся горные работы, работы по обогащению полезных ископаемых, а также работы в подземных условиях).

Федеральным законодательством установлена специфика проведения государственного экологического контроля в отношении отдельных объектов, подлежащих федеральному экологическому контролю²⁰.

Объекты, государственного экологического контроля, осуществляемого субъектами Российской Федерации, определяются органами исполнительной власти соответствующих субъектов Федерации²¹.

Государственный контроль за деятельностью в области обращения с отходами осуществляют федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации в соответствии со своей компетенцией²².

Общая компетенция органов государственного экологического контроля определена в ст.66 Федерального закона «Об охране окружающей среды». Государственные инспектора в области охраны окружающей среды имеют право в установленном законом порядке:

a. посещать в целях проверки организации, объекты хозяйственной и иной деятельности независимо от форм собственности, в том числе объекты, подлежащие государственной охране, оборонные объекты, объекты гражданской обороны, знакомиться с документами и иными необходимыми для осуществления государственного экологического контроля материалами;

b. проверять:

o соблюдение нормативов, государственных стандартов и иных нормативных документов в области охраны окружающей среды, работу очистных сооружений и других обезвреживающих устройств, средств контроля, а также выполнение планов и мероприятий по охране окружающей среды;

o соблюдение требований, норм и правил в области охраны окружающей среды при размещении, строительстве, вводе в эксплуатацию, эксплуатации и выводе из эксплуатации производственных и других объектов;

o выполнение требований, указанных в заключении государственной экологической экспертизы, и вносить предложения о ее проведении;

c. предъявлять требования и выдавать предписания юридическим и физическим лицам об устранении нарушения законодательства в области охраны окружающей среды и нарушений природоохранных требований, выявленных при осуществлении государственного экологического контроля;

d. привлекать к административной ответственности лиц, допустивших нарушение законодательства в области охраны окружающей среды;

e. осуществлять иные определенные законодательством полномочия.

Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях предусмотрено, что для обеспечения судебного решения о применении административного наказания в виде приостановления деятельности государственный инспектор может вынести предписание о приостановлении деятельности юридических лиц и индивидуальных предпринимателей до 5 суток²³. Временный запрет деятельности применяется в исключительных случаях, если это необходимо для предотвращения непосредственной угрозы жизни или здоровью людей, возникновения эпидемии, эпизоотии, заражения (засорения) подкарантинных объектов карантинными объектами, наступления радиационной аварии или техногенной катастрофы, причинения существенного вреда состоянию или качеству окружающей среды и т. п. (см. ст.27.16, 27.17 КоАП РФ).

Государственные инспекторы в области охраны окружающей среды обязаны:

· предупреждать, выявлять и пресекать нарушение законодательства в области охраны окружающей среды;

· разъяснять нарушителям законодательства в области охраны окружающей среды их права и обязанности;

· соблюдать требования законодательства.

Решения государственных инспекторов в области охраны окружающей среды могут быть обжалованы в соответствии с законодательством Российской Федерации.

В силу п. 4 ст. 65 Федерального закона «Об охране окружающей среды» перечень должностных лиц федерального органа исполнительной власти, осуществляющих государственный экологический контроль (федеральных государственных инспекторов в области охраны окружающей среды), будет установлен Правительством Российской Федерации.

В настоящее время Перечень лиц, уполномоченных на осуществление государственного экологического контроля, определен в Кодексе Российской Федерации об административных правонарушениях (ст. 23.29):

1. главный государственный инспектор Российской Федерации по охране природы, его заместители;

2. старшие государственные инспектора Российской Федерации по охране природы;

3. государственные инспектора Российской Федерации по охране природы;

4. главные государственные инспектора Российской Федерации по охране природы в зоне своей деятельности, их заместители;

5. старшие государственные инспектора Российской Федерации по охране природы в зоне своей деятельности;

6. государственные инспектора Российской Федерации по охране природы в зоне своей деятельности;

7. главные государственные инспектора субъектов Российской Федерации по охране природы, их заместители;

8. старшие государственные инспектора субъектов Российской Федерации по охране природы;

9. государственные инспектора субъектов Российской Федерации по охране природы;

10. главные государственные инспектора по охране природы в зоне деятельности соответствующих городских, межрайонных, районных природоохранных структур в составе территориальных органов федерального органа исполнительной власти, уполномоченного в области охраны окружающей среды, их заместители;

11. государственные инспектора по охране природы в зоне деятельности соответствующих городских, межрайонных, районных природоохранных структур в составе территориальных органов федерального органа исполнительной власти, уполномоченного в области охраны окружающей среды.

Перечень должностных лиц органов государственной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющих государственный экологический контроль (государственных инспекторов в области охраны окружающей среды субъектов Российской Федерации), определяется в соответствии с законодательством субъектов Российской Федерации (п. 5 ст. 65 Федерального закона «Об охране окружающей среды»²⁴).

В соответствии со ст. 23.29 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях органы, осуществляющие государственный экологический контроль, рассматривают дела об административных правонарушениях, предусмотренных частью 2 статьи 7.2 (об уничтожении и о повреждении знаков особо охраняемых природных территорий, а также знаков, устанавливаемых пользователями животным миром или уполномоченными государственными органами по охране, контролю и регулированию использования объектов животного мира и среды их обитания, зданий и других сооружений, принадлежащих указанным пользователям и органам), статьей 7.6, частью 1 статьи 7.8, статьями 7.11, 8.1, 8.2, 8.4-8.6, 8.12 (в части нарушения порядка отвода земельных участков в водоохранных зонах и прибрежных полосах водных объектов), частями 1, 2, 4 статьи 8.13, частью 1 статьи 8.14, статьями 8.15, 8.18, 8.19, 8.21 - 8.23, частями 2 и 3 статьи 8.31, статьями 8.33 - 8.36, частью 3 статьи 8.37, статьями 8.39, 8.41.

Федеральный закон «Об охране окружающей среды» запрещает совмещение функций государственного контроля в области охраны окружающей среды и функций хозяйственного использования природных ресурсов (п. 6 ст. 65 Федерального закона «Об охране окружающей среды». В настоящее время система и структура органов государства, осуществляющих управление и контроль в области охраны окружающей среды, построена с учетом этого принципа.

Очевидно, что функции «по контролю в области охраны окружающей среды» (экологическому контролю) и «надзору за рациональным использованием природных ресурсов» не совпадают. В законодательстве понятия «контроль в области охраны окружающей среды» и «экологический контроль» отождествляются, трудно разграничить понятия «контроль» и «надзор» в области охраны окружающей среды. Однако можно сделать вывод, что контрольные функции связаны с «пассивным наблюдением» за состоянием окружающей среды и отдельных природных ресурсов, в то время как надзор в области охраны окружающей среды направлен на выявление и пресечение нарушений экологического законодательства.

Содержание «функций контроля и надзора» раскрывается в Указе Президента РФ от 09.03.2004 № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти». В силу названного документа в функции по контролю и надзору в области охраны окружающей среды входит:

· осуществление действий по контролю и надзору за исполнением органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами, юридическими лицами и гражданами установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами и другими нормативными правовыми актами законодательства в области охраны окружающей среды;

· выдача органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами разрешений (лицензий) на осуществление определенного вида деятельности и (или) конкретных действий юридическим лицам и гражданам в области природопользования и охраны окружающей среды;

· регистрация актов, документов, прав, объектов, а также издание индивидуальных правовых актов по вопросам природопользования и охраны окружающей среды.

Министерства и федеральные агентства не вправе осуществлять функции по контролю и надзору в области охраны окружающей среды, за исключением случаев предусмотренных федеральным законодательством. Однако рассмотрение функций органов экологического контроля (надзора) нецелесообразно без рассмотрения полномочий других государственных органов в области охраны окружающей среды, поскольку указанные органы осуществляют свои полномочия во взаимодействии.

Функции по контролю и надзору в области охраны окружающей среды (экологическому контролю) осуществляют федеральные службы (Федеральная служба по надзору в сфере природопользования, Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору и другие органы - в строго установленных сферах деятельности).

Министерство природных ресурсов Российской Федерации ²⁵ (МПР России, Минприроды) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере изучения, использования, воспроизводства, охраны природных ресурсов, включая управление государственным фондом недр и лесным хозяйством, использование и охрану водного фонда, использование, охрану, защиту лесного фонда и воспроизводство лесов, эксплуатацию и обеспечение безопасности водохранилищ и водохозяйственных систем комплексного назначения, защитных и других гидротехнических сооружений (за исключением судоходных гидротехнических сооружений), использование объектов животного мира и среды их обитания (за исключением объектов животного мира, отнесенных к объектам охоты), особо охраняемые природные территории, а также в сфере охраны окружающей среды (за исключением сферы экологического надзора).

В ведении МПР России находятся:

1. Федеральная служба по надзору в сфере природопользования.

2. Федеральное агентство водных ресурсов.

3. Федеральное агентство лесного хозяйства.

4. Федеральное агентство по недропользованию.

В соответствии с Положением о Федеральной службе по надзору в сфере природопользования"²⁶ государственный контроль в области охраны окружающей среды (государственный экологический контроль) находится в компетенции Федеральной службы по надзору в сфере природопользования (Росприроднадзора).

Росприроднадзор осуществляет функции по контролю и надзору:

· в области охраны, использования и воспроизводства объектов животного мира и среды их обитания (кроме объектов охоты и рыболовства);

· в области организации и функционирования особо охраняемых природных территорий федерального значения;

· за геологическим изучением, рациональным использованием и охраной недр, за исключением полномочий в области охраны недр, осуществляемых Ростехнадзором;

· состоянием, использованием, охраной, защитой лесного фонда и воспроизводством лесов;

· за использованием и охраной водных объектов;

· за соблюдением законодательства Российской Федерации и международных норм и стандартов в области морской среды и природных ресурсов внутренних морских вод, территориального моря и в исключительной экономической зоне;

· за рациональным использованием минеральных и живых ресурсов на континентальном шельфе;

· за безопасностью гидротехнических сооружений (соблюдением норм и правил безопасности), кроме гидротехнических сооружений промышленности, энергетики и судоходных гидротехнических сооружений;

· государственный земельный контроль в пределах своей компетенции в отношении земель водного фонда, лесного фонда, земель лесов, не входящих в лесной фонд, и особо охраняемых природных территорий. Необходимо учитывать, что полномочия в области охраны земель осуществляются также Федеральным агентством кадастра объектов недвижимости и Федеральным агентством по ветеринарному и фитосанитарному надзору.

Федеральная служба по надзору в сфере природопользования и ее территориальные органы осуществляют государственный земельный контроль за соблюдением:

a. выполнения обязанностей по рекультивации земель после завершения разработки месторождений полезных ископаемых (включая общераспространенные полезные ископаемые), строительных, мелиоративных, лесозаготовительных, изыскательских и иных работ, в том числе работ, осуществляемых для внутрихозяйственных или собственных надобностей;

b. выполнения требований и обязательных мероприятий по улучшению земель и охране почв от ветровой, водной эрозии и предотвращению других процессов, ухудшающих качественное состояние земель;

c. выполнения требований законодательства Российской Федерации о недопущении использования участков лесного фонда для раскорчевки, переработки лесных ресурсов, устройства складов, возведения построек (строительства), распашки и других целей без специальных разрешений на использование указанных участков;

d. режима использования земельных участков и лесов в водоохранных зонах и прибрежных полосах водных объектов;

e. выполнения иных требований земельного законодательства по вопросам использования и охраны земель в пределах установленной сферы деятельности²⁷.

Росприроднадзор выдает в установленном порядке лицензии (разрешения) на:

· добывание объектов животного и растительного мира, занесенных в Красную книгу Российской Федерации;

· оборот диких животных, принадлежащих к видам, занесенным в Красную книгу Российской Федерации;

· добывание объектов животного мира, не отнесенных к объектам охоты и рыболовства, и пользование ими;

· содержание и разведение в полувольных условиях и искусственно созданной среде обитания объектов животного мира, не отнесенных к объектам охоты и рыболовства;

· ввоз (вывоз) в Российскую Федерацию зоологических коллекций;

· ввоз (вывоз) в Российскую Федерацию диких животных, их частей и полученной из них продукции (кроме объектов охоты и рыболовства);

· ввоз (вывоз) в Российскую Федерацию видов дикой фауны и флоры, находящихся под угрозой исчезновения, кроме осетровых рыб;

· экспорт диких животных, дикорастущих растений, костей ископаемых животных, слоновой кости, рогов, копыт, кораллов и аналогичных материалов;

· экспорт лекарственного сырья растительного и животного происхождения;

· экспорт рыбы, ракообразных, моллюсков и прочих водных беспозвоночных, развивающейся икры, молоки (спермы) осетровых, лососевых и частиковых рыб (только живых);

· экспорт коллекционных материалов по минералогии и палеонтологии, полудрагоценных камней и изделий из них;

· экспорт информации о недрах по районам и месторождениям топливно-энергетического и минерального сырья, расположенным на территории Российской Федерации, и в пределах континентального шельфа и морской зоны Российской Федерации;

Дата добавления: 2015-05-31