Понятие, правовая форма и роль государственного и местного (муниципального) бюджета 3 страница

Заемные средства в доходной части бюджета используются: при недостаточности бюджетных средств для покрытия расходов, превышающих минимальный бюджет, или в случаях временных финансовых затруднений в процессе исполнения бюджета.

Источниками заемных средств, используемых для пополне­ния бюджета, могут быть:

получение органами процентных или беспроцентных ссуд из иных бюджетов;

выпуск государственных или местных займов на инвестицион­ные цели;

получение кредита в банке.

Регулируя межбюджетные отношения, БК РФ определяет формы выделения заемных средств бюджетам субъектов Федера­ции и муниципальных образований из бюджета другого уровня, а именно — бюджетный кредит и бюджетную ссуду. Под бюджет­ным кредитом понимается предоставление средств другому бюд­жету для финансирования бюджетных расходов на возвратной и возмездной основах. В отличие от этого, бюджетная ссуда, соглас­но БК РФ, — это бюджетные средства, предоставляемые другому бюджету на возвратной, безвозмездной или возмездной основах на срок не более шести месяцев в пределах временных кассовых разрывов, возникающих при исполнении бюджета (ст. 6, 44, 133

БК РФ).

Расходы бюджета. Состав расходов бюджетной системы зна­чительно изменился в связи с проведением экономических ре­форм в стране. Нацеленность на переход к рыночным отношени­ям' и приватизация большого числа предприятий обусловили снижение уровня бюджетного финансирования отраслей эконо­мики. Ассигнования на социально-культурные мероприятия и науку хотя и занимают заметный удельный вес в расходах бюд­жетной системы, однако в условиях кризисных явлений в эконо­мике они не только не обеспечили необходимой финансовой базы в этой сфере, но и проявили тенденцию к отставанию по темпам роста от других расходов. Между тем возросли расходы бюджет­ной системы на содержание государственного аппарата.

Расходная часть бюджетной системы включает следующие ос­новные направления. Это расходы на:

— содержание органов государственной власти и местного самоуправления, судов и правоохранительных органов;

— оборону и безопасность страны;

— финансирование отраслей экономики;

— охрану окружающей природной среды;

— социально-культурную сферу;

— науку;

— международную деятельность.

Подробная конкретизация видов расходов бюджетной системы определена в нормах БК РФ и Федеральном законе «О бюджетной классификации»¹, в соответствии с которыми ежегодно утвержда­ются представительными органами государственной власти и мест­ного самоуправления суммы расходов каждого из бюджетов.

В Законе выделяются функциональная, экономическая, ве­домственная и другие классификации расходов бюджетов.

В функциональной классификации содержатся группы расхо­дов на государственное управление и местное самоуправление, на судебную власть, национальную оборону, образование, здраво­охранение и т.д., отражающие функции государства.

Экономическая классификация — это группировка бюджет­ных расходов по их экономическому содержанию. В ней выделя­ются текущие расходы и капитальные расходы (ст. 66 БК РФ).

К текущим относятся расходы, обеспечивающие текущее фи­нансирование органов государственной власти и местного самоуп­равления, бюджетных учреждений, оказание государственной поддержки другим бюджетам и отраслям экономики в.форме до­таций и субвенций на текущее финансирование, а также другие расходы, не включенные в капитальные расходы в соответствии с бюджетной классификацией (ст. 68 БК РФ).

Капитальные расходы обеспечивают инновационную и инвес­тиционную деятельность, расширенное воспроизводство, проведе­ние капитального (восстановительного) ремонта. При осуществле­нии этих расходов создается или увеличивается имущество, находящееся в собственности РФ, ее субъектов или муниципаль­ных образований (ст. 67 БК РФ).

В составе капитальных расходов бюджета может быть сформи­рован бюджет развития, порядок формирования и использова-

¹ Новая редакция принята Федеральным законом от 5 августа 2000 г. // СЗ РФ. 2000. № 32. Ст. 3338; 2001. № 33. Ст. 3437; 2002. № 19. Ст. 1796.

Глава 7. Бюджетное право и бюджетное устройство в РФ

§ 4. Состав доходов и расходов бюджетной системы...

ния которого регулируется особым федеральным законом¹. Впе­рвые бюджет развития был утвержден в составе федерального бюджета на 1999 г. Его доходы сформированы за счет иностран­ных кредитов и инвестиционных кредитов Международного банка реконструкции и развития, частично — за счет бюджетных доходов. Средства бюджета развития направлены на поддержку экспорта высокотехнологической продукции по программам кон­версии оборонного производства, на формирование уставного ка­питала Российского банка развития и другие инвестиционные проекты (ст. 126, 127 Федерального закона «О федеральном бюд­жете на 1999 год»)². Бюджет развития был утвержден и в составе федерального бюджета на 2000 год (ст. 148, 149 Федерального за­кона «О федеральном бюджете на 2000 год»)³.

Наиболее объемная по содержанию — ведомственная струк­тура бюджетных расходов. Она включает перечень прямых полу­чателей средств из бюджета (министерств, государственных ко­митетов и т.д.), распределение расходов по целевым статьям и видам расходов по прямым получателям и др. Однако в Законе РФ ведомственная классификация расходов установлена приме­нительно лишь к федеральному бюджету. А в отношении бюдже­тов субъектов РФ и местных бюджетов на основе Федерального закона такая классификация утверждается соответствующими представительными органами субъектов РФ или местного само­управления.

Расходы распределяются между бюджетами, исходя из следу­ющих основных принципов:

а) соответствие состава расходов компетенции органов власти РФ, субъектов Федерации или органов местного самоуправления (по принадлежности);

б) учет подчиненности (подведомственности) предприятий, ор­ганизаций, учреждений при формировании расходов каждого бюджета;

в) учет значения определенных учреждений, мероприятий, масштабов и их влияния на развитие общества.

Задачи усиления роли субъектов Федерации и органов местно­го самоуправления обусловили дополнение этих принципов прин­ципом самостоятельности субъектов Федерации и органов местно-

¹ См.: Федеральный закон от 26 ноября 1998 г. «О бюджете развития Россий­ской Федерации» //СЗРФ. 1998. №48. Ст. 5856

² СЗРФ. 1999. №9. Ст. 1093.

³ СЗРФ. 2000. №1. Ст. 10.

го самоуправления в определении направлений и состава расхо­дов своих бюджетов.

Эти принципы действуют в совокупности и характеризуют со­став расходов бюджетов всех уровней. Так, компетенция органов государственной власти (или органов местного самоуправления) определяет основные направления расходов соответствующих бюджетов: финансирование отраслей экономики, социально-культурной сферы и др. Например, в связи с тем, что оберона страны находится в ведении Российской Федерации (п. «м» ст. 71 Конституции РФ), расходы на оборону включаются именно в фе­деральный бюджет.

Учет подчиненности предприятий, организаций, учреждений конкретизирует указанные основные направления расходов для каждого бюджета: финансирование органов власти, организаций и учреждений, осуществляемых ими мероприятий производится из того бюджета, который соответствует подчиненности назван­ных субъектов (учреждения федерального подчинения финанси­руются из федерального бюджета, муниципального — из кон­кретного муниципального бюджета и т.д.).

При учете (оценке) значения каких-либо организаций, учреж­дений и (или) осуществляемых ими мероприятий (для страны в целом или региона) финансирование расходов может произво­диться не из данного бюджета, соответственно их уровню, а из вышестоящего. Например, суды всех уровней финансируются из федерального бюджета с учетом их роли в осуществлении право­судия и в целях создания независимости от местных властей¹. Из федерального бюджета финансируются также органы системы МВД.

На основании законодательства РФ 90-х гг. XX в. была рас­ширена самостоятельность субъектов Федерации и органов мест­ного самоуправления в формировании расходной части бюджета. Они не только самостоятельно определяют состав и виды бюджет­ных расходов соответственно подведомственному хозяйству, но могут выделять дополнительные средства неподчиненным им ор­ганизациям (например, высшим учебным заведениям), учитывая их значение для данной территории.

Все эти принципы отражены в законодательстве и находят свое проявление в правовых актах об утверждении конкретных

' См.: Ст. 124 Конституции РФ; Федеральный закон от 10 февраля 1999 г. «0 финансировании судов» // СЗ РФ. 1999. № 7. Ст, 877.

Глава 7. Бюджетное право и бюджетное устройство в РФ

§ 4. Состав доходов и расходов бюджетной системы...

бюджетов на определенный финансовый год. Самостоятельность субъектов Федерации и органов местного самоуправления закреп­лена в БК РФ, в Федеральном законе «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации», других нор­мативных правовых актах.

Бюджетный кодекс РФ 1998 г. более детально, чем ранее при­нятое законодательство, регламентирует состав расходов бюдже­тов. В Кодексе перечисляются расходы, финансируемые:

а) исключительно из федерального бюджета;

б) совместно из всех звеньев бюджетной системы;

в) исключительно из бюджетов субъектов РФ;

г) исключительно из местных бюджетов.

Совместное финансирование расходов из бюджетов разного уровня производится по согласованию соответствующих органов государственной власти и местного самоуправления (ст. 84—87

БК РФ).

В характеристике расходов, как и доходов бюджета, важной является не только качественная (виды, направления и т.п.), но и количественная сторона, в том числе соотношение объема дохо­дов и расходов. В этом аспекте большое значение имеет принцип сбалансированности бюджета, закрепленный в БК РФ (ст. 33), т.е. соответствия объема расходов бюджета суммарному объему его доходов. Он является необходимым условием реализации на­меченных расходов.

Негативным проявлением отклонения от этого принципа яв­ляется дефицит бюджета, т.е. превышение расходов над дохода­ми. БК РФ при наличии дефицита требует определения источни­ков его финансирования.

В связи с затруднениями по сбалансированию бюджета в 1990 г. впервые в РФ (как и в тогда существовавшем СССР) было произведено организационное перестроение расходной части бюд­жета: в ней выделены — бюджет текущих расходов и бюджет раз­вития (капитальные вложения), что стало впоследствии общим требованием законодательства для бюджетов всех уровней.

Помимо этого, в бюджете текущих расходов было предусмот­рено выделение защищенных статей, перечень которых должен был определяться ежегодно при утверждении бюджета соответст­вующим представительным органом власти, К ним отнесены, на­пример, расходы по заработной плате, пенсиям, стипендиям, хо­зяйственным расходам на аренду, охрану, отопление, освещение и др. По этим статьям предусмотрено обязательное производство расходов в полном объеме.

Однако в федеральном бюджете на 1998 г. и последующие годы защищенные статьи не утверждались. В БК РФ выделение их также не предусмотрено.

При наличии бюджетного дефицита БК РФ предписывает сле­дующий порядок при формировании и исполнении бюджета:

а) при утверждении бюджета должны быть определены пре­дельные размеры дефицита и источники его финансирования;

б) при снижении в ходе исполнения бюджета объемов поступ-^, лений доходов и источников финансирования бюджетного дефи­цита вводится режим сокращения расходов бюджета (ст. 92, 229, 230 БК РФ).

Источниками финансирования бюджетного дефицита могут быть кредиты банков, государственные (в соответствующих слу­чаях — муниципальные) внутренние займы, осуществляемые путем выпуска ценных бумаг, бюджетные ссуды и бюджетные кредиты, полученные из бюджетов других уровней, и другие внутренние источники. По федеральному бюджету могут быть ис­пользованы и внешние источники — государственные займы в иностранной валюте, кредиты иностранных правительств, банков и фирм, международных финансовых организаций в иностранной валюте (ст. 93—96 БК РФ).

В расходной части бюджетов всех уровней создаются резерв­ные фонды государственных органов исполнительной власти и ор­ганов местного самоуправления. При этом запрещено создавать резервные фонды законодательных (представительных) органов и депутатов. Эти фонды предназначены для финансирования не­предвиденных расходов, в том числе по ликвидации последствий стихийных бедствий и других чрезвычайных ситуаций в текущем году (ст. 81 БК РФ).

В федеральном бюджете, помимо резервного фонда Прави­тельства РФ, образуется резервный фонд Президента РФ.

Кроме упомянутых фондов (резервных и финансовой под-. Держки бюджетов другого уровня), в бюджетах могут созда­ваться целевые фонды отраслевого характера. Однако число их в последнее время резко сократилось. Так, в федеральный бюд­жет на 2002 г. входит один такой фонд — Фонд Министерства РФ по атомной энергии (ст. 7 Федерального закона «О феде­ральном бюджете на 2002 год»).

Расходы бюджетной системы отражают, помимо внутренних задач страны, международные связи России, в частности со стра­нами СНГ: в федеральном бюджете выделяются средства на реа­лизацию международных договоров в рамках СНГ, на предостав-

Глава 7. Бюджетное право и бюджетное устройство в РФ

ление кредитов этим странам, а также другим иностранным госу­дарствам и на другие цели. Таким образом, бюджетная система является финансовой основой реализации внутренней и внешней государственной политики России.

КОНТРОЛЬНЫЕ ВОПРОСЫ

1. В каких аспектах можно определить понятие бюджета?

2. Дайте определение понятия бюджета в экономическом аспекте.

3. Определите понятие бюджета в юридическом аспекте.

4. Что такое консолидированный бюджет Российской Федерации?

5. Что такое консолидированный бюджет субъекта Федерации? По­ясните на примере конкретных субъектов РФ.

6. Для чего составляется консолидированный бюджет?

7. Какова роль бюджета? Чем она отличается от роли других звеньев финансовой системы?

8. Что такое бюджетное право?

9. Что является предметом бюджетного права?

10. Что такое материальные и процессуальные нормы бюджетного права? Приведите примеры из действующего законодательства.

11. Дайте понятие бюджетных правоотношений, каковы их особен­ности?

12. Определите круг субъектов бюджетных правоотношений.

13. Дайте понятие источников бюджетного права, назовите их, про­ведите классификацию.

14. Назовите новые источники бюджетного права, принятые в пос­леднее время.

15. Каково основное содержание Бюджетного кодекса РФ?

16. Что такое бюджетная система, что входит в бюджетную систему?

17. Дайте понятие бюджетного устройства в РФ.

18. Какова роль федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ, местных бюджетов?

19. Какие принципы бюджетного устройства закреплены законода­тельством?

20. Что означает единство бюджетной системы РФ?

21. В чем проявляется самостоятельность бюджетов?

22. Какие группы доходов выделяются в бюджетах по социально-эко­номическим признакам?

23. Что такое бюджетная классификация? Каково ее значение?

24. Какие группы доходов бюджетов выделяются по Федеральному закону «О бюджетной классификации Российской Федерации»?

25. Что такое закрепленные доходы бюджетов? Каково их значение?

26. Что такое регулирующие доходы бюджетов? Каково их значение.

27. Дайте понятие бюджетного регулирования. Какие применяются методы бюджетного регулирования?

Контрольные вопросы

28. Какие формы прямой финансовой поддержки бюджетов субъек­тов РФ, местных бюджетов установлены законодательством?

29. Что такое субвенция? Чем она отличается от субсидии?

30. Что такое дотация в бюджетных отношениях? Чем она отличает­ся от субвенции и субсидии?

31. Какое значение вкладывает законодательство в понятие «собст­венные доходы бюджета»?

32. Каковы основные направления бюджетных расходов?

33. Какие виды классификации расходов бюджетов установлены за^-»^;. конодательством?

34. Что такое функциональная классификация расходов бюджета? экономическая классификация? ведомственная классификация?

35. По каким принципам расходы распределяются между звеньями бюджетной системы?

36. Какие расходы БК РФ относит к финансируемым исключительно из федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ, местных бюджетов, какие совместно финансируются из бюджетов разных уровней?

. 37. Что понимается под сбалансированностью бюджета?

38. Что такое бюджетный дефицит? Какие источники финансирова­ния бюджетного дефицита установлены законодательством?

39. Дайте понятие текущих расходов бюджета.

40. Дайте понятие капитальных расходов бюджета.

§ 1. Понятие и общая характеристика бюджетных прав РФ

Г л а в а 8. БЮДЖЕТНЫЕ ПРАВА (КОМПЕТЕНЦИЯ)

РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ, ЕЕ СУБЪЕКТОВ И МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЙ

Дата добавления: 2015-05-31