Система и полномочия органов экологического управления

Органы экологического управления, как правило, подразделя­ют на органы общей и специальной компетенции.

По уровням управление, в том числе экологическое, делится на федеральное, субфедеральное (на уровне федеральных округов), региональное (управление на уровне субъекта Федерации), субре­гиональное (государственное управление, осуществляемое в отно­шении административно-территориальных единиц субъекта Федерации специально созданными территориальными органами госу­дарственной власти), и местное (муниципальное).

Высшим органом управления общей компетенции выступает Правительство РФ, полномочия которого наряду с Конституцией РФ установлены Федеральным конституционным законом от 17 де­кабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федера­ции», законодательными актами, регулирующими экологические отношения. Надо отметить, что наряду с правотворческой компе­тенцией Правительство РФ выполняет и отдельные управленче­ские функции, в том числе правоприменительные.

Компетенция высшего органа исполнительной власти субъекта Федерации определяется рядом нормативных правовых актов, в первую очередь ст. 21 Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», а также нормативны­ми правовыми актами, составляющими экологическое законода­тельство.

Экологическая компетенция органов местного самоуправления закреплена в Федеральном законе от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», в отраслевых законодательных актах, в том числе в Законе «О недрах», Федеральных законах от 23 фев­раля 1995 г. № 26-ФЗ «О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах», от 23 ноября 1995 г. № 174-ФЗ «Об экологической экспертизе», от 24 июня 1998 г. № 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления», от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды», Земельном ко­дексе РФ, Лесном кодексе РФ и др.[3]

Наряду с органами, наделенными общей компетенцией, в сфере экологического управления функционируют государственные ор­ганы, осуществляющие управление в отдельных областях окружа­ющей среды и природопользования.

В соответствии со ст. 2 Указа Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнитель­ной власти» (в последующих редакциях) министерства в большей степени стали органами нормотворчества. В ст. 2 Указа принятие нормативных правовых актов трактуется как функция (направление деятельности), заключающаяся в издании обязательных для исполнения правил поведения.

Что же касается остальных полномочий министерств, то они могут быть охарактеризованы как субординационные, т. е. управ­ленческое воздействие будет носить внутренний, направленный вниз по вертикали характер и распространяться на подчиненные ведомственные управленческие структуры — службы и агентства. Наиболее значимыми из них, с точки зрения организации процесса управления, являются: координация и контроль деятельности на­ходящихся в его ведении федеральных служб и федеральных агентств; дача им определенных поручений; отмена противореча­щих федеральному законодательству решений федерального агент­ства, федеральной службы, если иной порядок отмены решения не установлен федеральным законом, а также полномочия, касающи­еся внебюджетных фондов.

Собственно исполнительно-распорядительную деятельность, в том числе в области охраны окружающей среды и природо­пользования, осуществляют федеральные службы и федеральные агентства.

В общем виде компетенция федеральных служб сводится к реа­лизации функции контроля и надзора, а федеральные агентства осуществляют деятельность по оказанию государственных услуг.

На федеральном уровне функции управления в области охра­ны окружающей среды и природопользования реализуют сле­дующие федеральные органы исполнительной власти, в отноше­нии которых приняты соответствующие положения о них.

Министерство природных ресурсов РФ (МПР России) [4]явля­ется федеральным органом исполнительной власти, осуществляю­щим функции по выработке государственной политики и норматив­но-правовому регулированию в сфере изучения, использования, воспроизводства, охраны природных ресурсов, включая управле­ние государственным фондом недр и лесным хозяйством, исполь­зование и охрану водного фонда, использование, охрану, защиту лесного фонда и воспроизводство лесов, эксплуатацию и обеспе­чение безопасности водохранилищ и водохозяйственных систем комплексного назначения, защитных и других гидротехнических сооружений (за исключением судоходных гидротехнических со­оружений), использование объектов животного мира и среды их обитания (за исключением объектов животного мира, отнесенных к объектам охоты), особо охраняемые природные территории, а так­же в сфере охраны окружающей среды (за исключением сферы экологического надзора). Оно также осуществляет координацию и контроль деятельности находящихся в его ведении Федеральной службы по надзору в сфере природопользования, Федерального агентства по недропользованию, Федерального агентства лесного хозяйства и Федерального агентства водных ресурсов[5].

Федеральная служба по надзору в сфере природопользова­ния, действующая на основании Положения о ней[6], реализует конт­рольные и надзорные функции применительно к объектам живот­ного мира и среды их обитания, за исключением полномочий, осу­ществление которых передано органам государственной власти субъектов Федерации, особо охраняемым природным территори­ям федерального значения; осуществляет государственный зе­мельный контроль.

Служба также:

выдает лицензии (разрешения) на добывание объектов живот­ного и растительного мира, занесенных в Красную книгу, добыва­ние объектов животного мира, не отнесенных к объектам охоты и рыболовства, и пользование ими, за исключением полномочий, осуществление которых передано органам государственной власти субъектов Федерации;

проводит государственную экологическую экспертизу по объ­ектам, указанным в Положении о ней;

осуществляет ведение Красной книги Российской Федерации, Кадастра особо охраняемых природных территорий федерального значения;

является уполномоченным органом по охране озера Байкал;

выполняет ряд иных функций экологического управления.

Федеральное агентство лесного хозяйства [7]реализует инфор­мационную функцию, в том числе проводит государственный мо­ниторинг лесов и государственный учет лесного фонда, а также выполняет ряд полномочии по владению, пользованию и распоря­жению лесным фондом[8], за исключением полномочий, осуществле­ние которых передано органам государственной власти субъектов Федерации; выполняет ряд иных полномочий, связанных с орга­низацией использования, воспроизводства и защиты лесов.

Федеральное агентство водных ресурсов [9]организует:

территориальное перераспределение стока поверхностных вод, пополнение водных ресурсов подземных водных объектов;

осуществление мер по предотвращению негативного воздей­ствия вод и ликвидации его последствий в отношении водных объектов, находящихся в федеральной собственности и располо­женных на территориях двух и более субъектов Федерации;

осуществление мероприятий по охране водохранилищ, кото­рые полностью расположены на территориях соответствующих субъектов Федерации и использование водных ресурсов которых осуществляется для обеспечения питьевого и хозяйственно-бы­тового водоснабжения двух и более субъектов Федерации, в соот­ветствии с перечнем таких водохранилищ, установленным Пра­вительством РФ, а также по охране морей или их отдельных час­тей, предотвращению их загрязнения, засорения и истощения вод, осуществление мер по ликвидации последствий указанных явлений.

Агентство также осуществляет:

ведение государственного водного реестра, включая государ­ственную регистрацию договоров водопользования, решений о предоставлении водных объектов в пользование, перехода прав и обязанностей по договору водопользования, а также прекращения договора водопользования;

ведение Российского регистра гидротехнических сооружений;

в порядке и пределах, определенных законодательством Рос­сийской Федерации, владение, пользование и распоряжение вод­ными объектами, отнесенными к федеральной собственности, и управление водным фондом;

разработку и реализацию в установленном порядке схем комп­лексного использования и охраны водных объектов;

государственный мониторинг водных объектов и организацию его проведения;

гидрографическое и водохозяйственное районирование терри­тории Российской Федерации;

иные полномочия.

Федеральное агентство по недропользованию [10]организует:

государственное геологическое изучение недр;

экспертизу проектов геологического изучения недр;

проведение оценки месторождений полезных ископаемых и участков недр;

проведение в установленном порядке конкурсов и аукционов на право пользования недрами, государственной экспертизы ин­формации о разведанных запасах полезных ископаемых, геологи­ческой, экономической информации о предоставляемых в пользо­вание участках недр.

Агентство также осуществляет:

предоставление геологической информации о недрах, получен­ной в результате государственного геологического изучения недр;

выдачу заключений об отсутствии полезных ископаемых в нед­рах под участком предстоящей застройки и разрешения на осу­ществление застройки площадей залегания полезных ископаемых, а также размещение в местах их залегания подземных сооружений;

организационное обеспечение государственной системы ли­цензирования пользования недрами;

принятие решений о предоставлении права пользования участ­ками недр в установленном законодательством Российской Феде­рации порядке;

выдачу, оформление и регистрацию лицензий на пользование недрами;

ведение государственного кадастра месторождений и проявле­ний полезных ископаемых и государственного баланса запасов по­лезных ископаемых;

обеспечение в установленном порядке постановки запасов по­лезных ископаемых на государственный баланс и их списание с го­сударственного баланса;

реализацию иных полномочий в указанной сфере.

Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору, подчиненная непосредственно Правитель­ству РФ[11], является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в сфере охраны окружающей среды в части, касающейся ограничения негативного техногенного воздействия (в том числе в области обращения с от­ходами производства и потребления), безопасного ведения работ, связанных с пользованием недрами, охраны недр, промышленной безопасности, безопасности при использовании атомной энергии (за исключением деятельности по разработке, изготовлению, ис­пытанию, эксплуатации и утилизации ядерного оружия и ядерных энергетических установок военного назначения), безопасности гидротехнических сооружений на объектах промышленности и энергетики, безопасности производства, хранения и применения взрывчатых материалов промышленного назначения, а также спе­циальные функции в области государственной безопасности в ука­занной сфере.

В подчинении Правительства РФ находится и Федеральная служба по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды [12], осуществляющая функции по принятию нормативных правовых ак­тов, управлению государственным имуществом и оказанию государ­ственных услуг в области гидрометеорологии и смежных с ней облас­тях, мониторинга окружающей природной среды, ее загрязнения, по государственному надзору за проведением работ по активному воз­действию на метеорологические и другие геофизические процессы.

Проведение санитарно-эпидемиологического надзора являет­ся межотраслевой деятельностью. В тоже время в соответствии с Положением об осуществлении государственного санитарно-эпидемиологического надзора, утвержденным постановлением Правительства РФ от 15 сентября 2005 г. № 569, федеральным орга­ном исполнительной власти, уполномоченным его осуществлять, являются Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека, состоящая в системе Ми­нистерства здравоохранения и социального развития РФ, и ее тер­риториальные органы. Кроме указанного органа, санитарно-эпиде­миологический надзор проводится и другими федеральными орга­нами исполнительной власти[13], в совокупности образующими единую федеральную централизованную систему государственно­го санитарно-эпидемиологического надзора.

Министерство сельского хозяйства РФ [14]— федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции, в том числе по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере рыболовства, охоты, водных биологичес­ких ресурсов, за исключением обитающих на особо охраняемых природных территориях, а также занесенных в Красную книгу Российской Федерации, и среды их обитания.

Федеральное агентство по рыболовству [15], находящееся в веде­нии Министерства сельского хозяйства РФ, организует:

комплексное изучение водных биологических ресурсов в целях оценки состояния запасов и определения общих допустимых уло­вов водных биологических ресурсов;

государственный учет и государственный мониторинг состоя­ния водных биологических ресурсов;

мероприятия по восстановлению водных биологических ресур­сов и среды их обитания, нарушенных в результате стихийных бед­ствий и по иным причинам;

проведение аукционов по продаже долей в общем объеме квот на вылов (добычу) водных биологических ресурсов.

Агентство также осуществляет:

ведение государственного кадастра водных биологических ре­сурсов;

определение ежегодно для российских пользователей промыш­ленных квот на вылов (добычу) водных биологических ресурсов в соответствии с закрепленными за ними в установленном порядке долями в общем объеме квот и т. д.

Федеральная служба по ветеринарному и фитосанитарному надзору [16]также находится в ведении Министерства сельского хозяй­ства РФ. Она осуществляет наряду с иными функции по контролю и надзору в сфере использования пестицидов и агрохимикатов, обеспе­чения плодородия почв, охраны, воспроизводства, использования объектов животного мира, отнесенных к объектам охоты, водных био­логических ресурсов и среды их обитания, а также функции по защи­те населения от болезней, общих для человека и животных.

Федеральное агентство по атомной энергии [17], руководство дея­тельностью которого осуществляет Правительство РФ, являющее­ся уполномоченным федеральным органом исполнительной влас­ти, осуществляющим функции по проведению государственной политики, нормативно-правовому регулированию, оказанию госу­дарственных услуг и управлению государственным имуществом в сфере использования атомной энергии, развития и безопасного функционирования атомной энергетики, ядерного оружейного комплекса, ядерно-топливного цикла, атомной науки и техники, ядерной и радиационной безопасности, нераспространения ядер­ных материалов и технологий, а также международное сотрудни­чество в этой сфере.

Министерство экономического развития и торговли РФ [18]— федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий в том числе функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере земельных отно­шений и территориального зонирования.

Федеральное агентство кадастра объектов недвижимости [19], находящееся в ведении Министерства экономического развития и торговли РФ, является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции в сфере ведения кадастра объектов недвижимости, землеустройства, инвентаризации объек­тов градостроительной деятельности, государственной кадастро­вой оценки земель и государственного мониторинга земель, а так­же по государственному земельному контролю.

Федеральное агентство по управлению федеральным имуще­ством (Росимущество) [20], состоящее в системе Министерства эконо­мического развития и торговли РФ, — федеральный орган исполни­тельной власти, осуществляющий функции по управлению феде­ральным имуществом, в том числе в области земельных отношений, функции по оказанию государственных услуг и правоприменитель­ные функции в сфере имущественных и земельных отношений.

Министерство промышленности и энергетики РФ [21]является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим наряду с иными функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в области технического регулирования и обеспечения единства измерений, освоения мес­торождений полезных ископаемых на основе соглашений о раз­деле продукции.

Министерство юстиции РФ и находящаяся в его ведении Фе­деральная регистрационная служба. Последняя является феде­ральным органом исполнительной власти, осуществляющим функ­ции в сфере государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним[22].

Наряду с федеральными органами исполнительной власти ряд управленческих полномочий в области природопользования и охра­ны окружающей среды возложен на субъекты Федерации. Данные полномочия реализуются органами исполнительной власти субъ­ектов.

Можно говорить о двух группах полномочий субъектов Феде­рации.

К первой группе относятся собственно полномочия субъектов, например полномочия, предусмотренные ст. 6 Федерального зако­на «Об охране окружающей среды», ст. 6.1 Федерального закона «Об экологической экспертизе», ст. 6.1 Федерального закона «О животном мире», ст. 25 ВК РФ и др.

Вторую группу составляют полномочия, передаваемые субъек­там Федерации. Это полномочия, указанные, в частности, в ст. 83 Л К РФ, ст. 6 Федерального закона «Об экологической эксперти­зе», ст. 26 ВК РФ и др. Часть указанных полномочий данной груп­пы финансируется за счет субвенций из федерального бюджета.

Для реализации функций экологического управления в субъ­ектах Федерации созданы уполномоченные органы исполнительной власти. В качестве примеров можно привести Департамент природопользования и охраны окружающей среды г. Москвы, Ми­нистерство экологии и природопользования Московской области, Комитет по природным ресурсам и охране окружающей среды Ле­нинградской области, Комитет природных ресурсов и охраны окру­жающей среды Краснодарского края, Министерство природных ресурсов и охраны окружающей среды Ставропольского края, Ко­митет по охране окружающей среды и природных ресурсов Ростов­ской области.

Доцент кафедры

Дата добавления: 2015-05-31