Общая характеристика водных отношений

ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ИСПОЛЬЗОВАНИЯ И ОХРАНЫ ВОД

Водный кодекс РФ 2006 г. внес изменения практически во все институты водного права. Уходят в прошлое лицензия на водо­пользование, классификация права пользования водными объек­тами на общее и специальное, на краткосрочное и долгосрочное, право ограниченного пользования водным объектом или водный сервитут, исчезли обособленные водные объекты, трансграничные водные объекты, да и само понятие и классификация водных объ­ектов подверглись корректировке. Появились новые категории — гидрографическое и водохозяйственное районирование, целевые показатели качества вод, а из далекого прошлого в водные отноше­ния возвращены такие виды водопользования, как совместное и обособленное. Изменен статус водоохранных зон — отныне они не входят в состав земель водного фонда. Исчезли лимиты на во­допользование и индивидуально устанавливаемые нормативы предельно допустимых сбросов загрязняющих веществ в водные объекты.

Значимость происшедших перемен еще предстоит оценить, од­нако уже сейчас очевидно, что впереди большая работа по практи­ческому реформированию государственного управления в соот­ветствии с нормами Водного кодекса, по налаживанию процедур оформления прав на водные объекты, техническому обеспечению исполнения закона, связанного с созданием новой системы норми­рования, установлением границ водоохранных зон, речных бассей­нов, водохозяйственных участков. Учитывая, что Водный кодекс РФ содержит большое число отсылочных норм, на Правительство РФ, органы исполнительной власти Российской Федерации и ее субъектов ложится серьезная задача по разработке необходимых новых подзаконных актов, оценке степени легитимности дейст­вующих.

Согласно ст. 4 ВК РФ водные отношения регулируются водным законодательством, за исключением имущественных отношений, связанных с оборотом водных объектов, которые выступают пред­метом гражданского законодательства. Учитывая, что оборот вод­ных объектов допускается только применительно к прудам и обводненных карьерам, влияние гражданского законодательства можно считать минимальным. Водное законодательство включает федеральные законы, а также законы субъектов Федерации. В со­ответствии со ст. 72 (п. «к») Конституции РФ водное законода­тельство относится к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов, однако возможности субъектов Федерации регули­ровать водные отношения существенно ограничены и определяют­ся ст. 25 ВК РФ. В частности, субъекты Федерации уполномочены разрабатывать, утверждать и реализовывать программы субъектов по использованию и охране водных объектов или их частей, распо­ложенных на территориях соответствующих субъектов, утверж­дать правила пользования водными объектами для плавания на маломерных судах, правила охраны жизни людей на водных объек­тах независимо от форм собственности на них, утверждать перечни объектов, подлежащих региональному государственному контро­лю и надзору за использованием и охраной водных объектов. Кроме того, в ведении субъектов Федерации находятся все во­просы регулирования использования и охраны водных объектов, находящихся в их собственности, включая установление ставок платы и порядка взимания такой платы. Поскольку в собственно­сти субъектов Федерации могут находиться только пруды и об­водненные карьеры в пределах земельных участков, принадлежа­щих соответствующему субъекту, становится ясным, что простор для законотворческой деятельности на региональном уровне по сути сведен к минимуму.

Таким образом, в регулировании водных отношений федераль­ное водное законодательство занимает доминирующие позиции. Основными федеральными законами, регулирующими водные от­ношения, являются Водный кодекс РФ 2006 г., Федеральные зако­ны от 1 мая 1999 г. № 94-ФЗ «Об охране озера Байкал» и от 31 июля 1998 г. № 155-ФЗ «О внутренних морских водах, территориальном море и исключительной экономической зоне». Следует учитывать, что данные Законы носят комплексный характер и выходят за рам­ки регулирования только водных отношений, строятся на основе одного из основных принципов экологического права — экосистемного подхода к регулированию использования и охраны окру­жающей среды. Так, Водный кодекс РФ, помимо определения ре­жима водных объектов, порядка предоставления их в пользование, также регулирует в значительной степени земельные отношения, устанавливая режим прилегающих к водным объектам водоохран­ных зон, общие черты правового режима речных бассейнов, водо­хозяйственных участков водных объектов. Объектом регулирова­ния ст. 63 ВК РФ выступают лесные отношения, а ст. 51 — отноше­ния в области использования и охраны животного мира.

Определенное значение в системе водного законодательства имеет Федеральный закон «О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов». Он, в частности, устанавливает режим рыбопромыслового участка, включающего акваторию водного объекта или его часть, а также прибрежную полосу суши, и опреде­ляет порядок его использования для рыболовства. Вопросы ис­пользования и охраны подземных вод, помимо Водного кодекса РФ, входят в сферу регулирования Закона «О недрах», а вопросы внесения налоговых и неналоговых платежей за пользование вод­ными объектами регулируются Бюджетным и Налоговым кодекса­ми РФ.

Поверхностные водные объекты преимущественно находятся в федеральной собственности. Исключение составляют пруды и обводненные карьеры, которые могут быть в государственной соб­ственности субъектов Федерации, муниципальных образований, в частной собственности физических и юридических лиц, если они расположены на земельных участках, принадлежащих таким субъ­ектам на праве собственности. Законом «О недрах» установлено, что недра в границах территории Российской Федерации являют­ся государственной собственностью, не подлежащей отчуждению и разграничению на федеральную, субъектов Федерации и муни­ципальную. Соответственно подземные водные объекты как часть недр находятся не в федеральной, а в государственной собственно­сти. Такой вывод следует также из п. 6 ст. 8 ВК РФ, согласно кото­рому формы собственности на подземные водные объекты опреде­ляются законодательством о недрах.

Государственное управление в области использования и охра­ны вод осуществляется на федеральном уровне государственной вла­сти и на уровне субъектов Федерации самостоятельно в рамках власт­ных полномочий, установленных для них Водным кодексом РФ, а также совместно через работу в бассейновых советах. Кроме этого, существует муниципальное управление, распространяющееся пре­имущественно на водные объекты в муниципальной собственности.

Полномочия федеральных органов государственной власти в области водных отношений перечислены в ст. 24 ВК РФ и рас­пределены на основе подзаконных актов главным образом между Министерством природных ресурсов РФ, подведомственными ему Федеральным агентством водных ресурсов, Федеральной службой по надзору в сфере природопользования (Росприроднадзор), а так­же Федеральной службой по экологическому, технологическому и атомному надзору (Ростехнадзор). Государственное управление в области использования и охраны месторождений подземных вод возложено на Федеральное агентство по недропользованию. Эти ведомства будут выполнять основную часть функций, предусмот­ренных ст. 24 В К РФ. К ним, в частности, относятся:

-мониторинг водных объектов;

-ведение Государственного водного реестра;

-определение порядка деятельности бассейновых советов;

-гидрографическое и водохозяйственное районирование терри­тории Российской Федерации;

-установление порядка утверждения нормативов допустимого воздействия на водные объекты и целевых показателей качества воды в водных объектах;

-определение ставок платы за пользование водными объектами;

-контроль и надзор и др.

Часть функций уже распределена. В частности, гидрографиче­ское районирование территории Российской Федерации осуще­ствляется Федеральным агентством водных ресурсов по согласо­ванию с Росгидрометом[24], а методика исчисления размера вреда, причиненного водным объектом вследствие нарушения водного законодательства, устанавливается МПР России[25].

В систему управления в области водных отношений введена новая структурная единица — бассейновые советы, в состав кото­рых входят представители федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Федерации, местного самоуправления, представители водопользователей, об­щественных объединений, общин коренных малочисленных наро­дов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации. Советы создаются для каждого бассейнового округа в порядке, ус­тановленном Правительством РФ, т. е. в определенной перспекти­ве должно быть создано 20 бассейновых советов по числу округов. Советы обладают лишь рекомендательными полномочиями по вопросам обеспечения рационального использования и охраны водных объектов в границах своего бассейнового округа, которые затем учитываются при разработке схем комплексного использо­вания и охраны водных объектов. Тем самым государство стремит­ся учесть интересы различных субъектов по отношению к водным объектам как жизненно важному компоненту природы и обеспе­чить влияние населения, общественности на принимаемые госу­дарственные решения. Появление этой новой структуры в основ­ном навеяно зарубежным опытом организации управления, осо­бенно Рамочной водной директивой ЕС 2000/60/ЕС.

Функции по регулированию использования рыбопромысловых участков выполняются Министерством сельского хозяйства РФ (Минсельхозом) и подведомственным ему Федеральным агентством по рыболовству. В частности, в функции первого входит порядок оп­ределения категорий водных объектов рыбохозяйственного значе­ния, а Федеральное агентство по рыболовству заключает договоры пользования рыбопромысловым участком в целях рыболовства.

Среди самостоятельных полномочий субъектов Федерации, реализуемых за счет собственных бюджетов, в дополнение к пол­номочиям в области правового регулирования, упомянутым выше, входят резервирование источников питьевого водоснабжения, осу­ществление регионального государственного контроля и надзора, участие в государственном мониторинге водных объектов, а также функции по охране водных объектов, находящихся в собственно­сти субъектов Федерации.

Статьей 26 ВК РФ субъектам Федерации передано осуществле­ние ряда полномочий Российской Федерации. Они включают такие ключевые полномочия, как предоставление водных объектов, распо­ложенных на их территории, в пользование, за исключением водных объектов, предоставляемых для обеспечения обороны страны и бе­зопасности государства. В рамках этих полномочий субъекты Феде­рации заключают договоры водопользования и выносят решения о предоставлении водных объектов на их территории в пользование. Таким образом, Водный кодекс РФ закрепил политику децентрали­зации полномочий государственного управления, хотя по сравне­нию с Водным кодексом 1995 г. самостоятельных полномочий у субъектов Федерации оказалось меньше. Так, утеряно полномочие по установлению водоохранных зон; не участвуют субъекты Феде­рации в согласовании лимитов водопользования, да и существова­ние самого института лимитов водопользования, предусмотренное ст. 90 ВК РФ 1995 г., оказалось под вопросом[26].

Кроме распоряжения водными объектами, субъекты Федерации получили полномочия по охране водных объектов на своей террито­рии от загрязнения и иных форм деградации и осуществлению мер по предотвращению негативного воздействия вод и ликвидации его последствий также на своей территории. Выполнение этих полномочий производится за счет субвенций из федерального бюджета. Соответ­ствующий федеральный орган сохраняет за собой возможности конт­роля за реализацией переданных федеральных полномочий и расхо­дованием средств на эти нужды.

Так, в соответствии со ст. 26 ВК РФ федеральный орган согласу­ет структуру уполномоченных органов субъектов Федерации, кото­рые будут выполнять переданные полномочия, осуществляет конт­роль и надзор за исполнением переданных полномочий, а в случае нарушения может издавать предписания об устранении выявлен­ных правонарушений и о привлечении к ответственности долж­ностных лиц, допустивших такие правонарушения. Он также может готовить предложения об изъятии переданных полномочий у субъ­ектов Федерации для Правительства РФ, которое уполномочено принимать решения по этому вопросу. Следует заметить, что поло­жения ст. 26 ВК РФ в этой части до конца не понятны. Не ясно, допу­стимо ли решением Правительства изъятие полномочий у отдельных субъектов Федерации, если норма Закона предусматривает такую пе­редачу всем без исключения. Если все же это возможно, то что должно быть основанием для изъятия полномочий — правонарушение со сто­роны субъекта или какие-то государственные интересы?

Несколько расширились полномочия органов местного само­управления в области водных отношений, которые, помимо полно­мочий собственника по отношению к прудам и обводненным карь­ерам на муниципальных землях, имеют право устанавливать пра­вила использования водных объектов общего пользования на своей территории для личных и бытовых нужд, а также обязаны предоставлять информацию гражданам об ограничениях водо­пользования на водных объектах общего пользования.

Дата добавления: 2015-05-31