Проблема устойчивости реформы

Одна из ключевых проблем любой реформы – устойчивость ее результатов. Среди примеров того, когда ее достичь не удалось – регулирование новым кодексом об административных правонарушениях взаимоотношений водителя и инспектора ГАИ, не продержавшееся и пары лет, а также исключение еще на стадии раннего обсуждения законопроекта из сферы регулирования закона «О лицензировании отдельных видов деятельности» ряда перспективных видов деятельности и рынков.

Приводит ли реформа к состоянию, когда сложившиеся в результате ее проведения новые стимулы делают невыгодным как уклонение от выполнения новых правил игры, так и попытки снова изменить их? Представляется очевидным, что предлагаемые изменения в законодательстве выгодны потребителю и не выгодны многим группам специальных интересов, включая как государственных служащих, так и многих предпринимателей, надеющихся ограничить давление конкуренции с помощью АМЗ. Следовательно, изначально ситуация не благоприятствует введению новых норм и, тем более, их долгосрочному, стабильному функционированию.

Группам специальных интересов противостоят интересы части предпринимателей, чувствующих себя на рынке наиболее уверенно. Так, заинтересованными в новой законодательной среде могут быть некоторые успешные крупные корпорации. Однако, как показано ранее, в пятой главе, одна и та же компания может иметь различные интересы в различных ситуациях – как в разное время, так даже и одновременно. Значит, коалиции в поддержку и за сохранение нового законодательства могут оказаться не слишком стабильными.

Единственная «хорошая новость» для проведения такой реформы в России – опыт введения закона «О защите прав потребителя» от 7 февраля 1992 года, резко снизивший издержки судебного процесса для потребителя. Этот закон создал группы, общественные механизмы для своей реализации в лице успешно функционирующих обществ по защите прав потребителя. Получение дополнительных прав и гарантий может и должно усилить эти группы. Тогда их естественный интерес будет препятствовать «реставрации». Кроме того, как исторически сложилось, в России движение в защиту прав потребителя не противостоит бизнесу, а находится с ним во вполне конструктивном диалоге. Оно даже выступало одним из инициаторов разработки и принятия пакета законов о дерегулировании.

Принятие нового законодательства в пакете с законами, расширяющими гарантии предпринимателей от избыточного бремени государственного контроля и регулирования могло бы существенно расширить коалицию в поддержку нового АМЗ и создать у предпринимателей обоснованные опасения того, что ревизия закона может вызвать цепную реакцию нежелательных изменений в том законодательстве заинтересованность в котором у всего бизнес - сообщества страны стабильная и сильная. Среди таких законов могут быть: -

· отмена закона «О качестве и безопасности пищевых продуктов» со всеми подзаконными актами;

· распространение принципов закона «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора) на действия органов МВД,

· придание универсального характера законодательству о лицензировании, принятие либерального законодательства о порядке согласования инвестиционных проектов и ряд других инициатив.

Для малого и среднего бизнеса важным фактором, влияющим на их отношение к коалиции за новые принципы АМЗ, стало бы сохранение и развитие за неким органом – преемником Министерства по антимонопольной политике (агентства, комитета и пр.) единственной функции – противодействия принятию органами государственной власти решений, ограничивающих права предпринимателей. В частности, наделения такого органа правом согласовывать решения других ведомств о проведении проверок предпринимателей.

Как мы показывали ранее в работах^[58] полнота и жесткость реформ могут существенно влиять на стимулы противодействующих реформе групп. Постепенная, «градуалистская» реформа не только оставляет психологическую атмосферу в которой ожидания возврата «на круги своя» кажутся обоснованными^[59], но и стимулирует инвестировать в политический процесс, ведущий к реставрации дореформенного состояния. Ведь если сопротивление реформе приводит к принятию закона в смягченной форме, учитывающей требования групп специальных интересов, если ряд сфер выводятся за рамки реформы, стимулы продолжать финансировать политических представителей таких групп остаются неизменными или даже усиливаются. Поскольку ранее сделанные инвестиции в политический процесс дали ощутимые результаты.

Жесткая, радикально меняющая правила игры, в частности, игры в «защиту от злоупотребления» рынком и на рынке реформа подрывает эти стимулы, поскольку ранее сделанные инвестиции в оппонирование реформе оказываются потерянными. Долгосрочное вовлечение в политику для предпринимателей – участников групп специальных интересов – явление нетипичное. А значит, рациональной альтернативой инвестиций во все менее вероятный политический реванш становятся для них инвестиции в адаптацию к новой ситуации на рынке.

Чрезвычайно важна последовательность реформ. Изолированно проводимая реформа АМЗ с предлагаемой концепцией имеет мало шансов на успех. Ей будут противостоять не только и не столько группы предпринимателей, сколько вовлеченные в коммерческую активность, движимые коммерческим интересом коалиции государственных служащих. Среди основных каналов реализации такого интереса - правоохранительные органы, используемые для насильственного перераспределения собственности от «монополистов – олигархов», контролируемые государством электронные и печатные СМИ, а также группы интересов, оформившиеся вокруг сети государственных унитарных предприятий, напрямую заинтересованных в сохранении удобного и «политически корректного» инструмента против конкурентов.

Следовательно, создание независимой судебной системы, эффективных правоохранительных органов – это необходимое рамочное условие эффективности любой реформы, в том числе и АМЗ. Другими существенными факторами успеха реформы являются удаление государства с рынков и, прежде всего, с медиа-рынка, поскольку наличие контролируемых государством крупных медиа-компаний создает сильные стимулы у журналистов противодействовать демонополизации медиа-рынка^[60]. Если же благодаря проведению реформы АМЗ эффективность других рынков повысится, стимулы противодействию реформе на медиа – рынке лишь усилятся, поскольку цена вопроса – выигрыши от «теневых» контрактов на рекламу в таком случае существенно возрастут.

В качестве «передовой линии обороны» могут быть предложены вполне стандартные и апробированные механизмы законодательного процесса США и некоторых других правовых государств.

Это, прежде всего, гласность обсуждения всех законодательных инициатив, начиная с опубликования проектов в общедоступных источниках (включая сетевые). Это обязательность проведения подлежащего опубликованию анализа последствий законопроекта с точки зрения обременения бизнеса, налогоплательщиков, потребителей и издержек для бюджета (Regulation Impact Analysis - анализ регулятивного воздействия).

Такая система «раннего оповещения» заинтересованного в обсуждении экспертного и делового сообщества может снижать риски принятия быстрых и резких изменений законодательства просто за счет отъема времени на выполнение дополнительных предписанных законодательством условий законопроектной деятельности. Не говоря уже об эффекте раннего предупреждения для групп не заинтересованных в изменении недавно принятого законодательства.

Разумеется, такие механизмы работают эффективно лишь в условиях жесткой конкуренции на «политическом рынке», когда оппозиция, аффилированные с ней экспертные группы и сочувствующие СМИ атакуют правительственные инициативы не только в силу моральных и деловых соображений, но и в силу заинтересованности в наборе политических очков. Применительно к данному закону, который, как уже подчеркивалось, выгоден, прежде всего, потребителю, возможности получения политических дивидендов на критике реставрации прежнего, выгодного отдельным группам бизнеса и чиновников порядка эти стимулы могут работать особенно эффективно.

Дата добавления: 2015-07-02