Границы финансовых правоотношений 2 страница

Что касается отношений по бюджетному кредитованию юридических лиц, не являющихся государственными или муниципальными унитарными предприятиями, то их юридическая природа смешанна. Они являются гражданско-финансовыми. Во-первых, бюджетный кредит предоставляется только на основании договора, заключенного, как подчеркнуто в п.1 ст.76 БК РФ, "в соответствии с гражданским законодательством Российской Федерации". При этом управленческого решения государственного органа, предшествующего заключению договора, не требуется (ср. с налоговым кредитом, ст.65 НК РФ). Кроме того, названный кредит предоставляется государственным органом по его усмотрению, ибо "бюджетный кредит может быть предоставлен юридическому лицу" (п.1 ст.76 БК РФ). Естественно, что и юридическое лицо вправе, а не обязано получить такой кредит. Таким образом, отношения по бюджетному кредитованию — это взаимосвязь равных сторон: Российской Федерации, ее субъектов или муниципальных образований в лице уполномоченных органов как субъектов гражданского права, с одной стороны, а с другой стороны — юридических лиц, получателей бюджетных кредитов. Названные характеристики отношений, возникающих в силу ст.76 БК РФ, позволяют считать их гражданско-правовыми. Однако есть и вторая сторона отношений по бюджетному кредитованию — по возврату бюджетного кредита и плате за пользование им. Согласно п. 11 ст.76 БК РФ "возврат предоставленных юридическим лицам бюджетных средств, а также плата за пользование ими приравнивается к платежам в бюджет". Как известно, в соответствии со ст. 8 НК РФ платежом в бюджет является налог. Исходя из этого, логично считать, что возврат бюджетного кредита и плата за пользование им приравниваются к налоговому платежу. А поэтому такого рода отношения не являются отношением равных субъектов. Здесь юридическое лицо производит бюджетный платеж, правовой режим которого в одностороннем порядке определяется государством в Бюджетном кодексе РФ. В частности, ст.290 БК РФ предусматривает меры публично-правовой ответственности за невозврат или несвоевременный возврат бюджетных средств, полученных на возвратной основе. Таким образом, отношения по возврату бюджетного кредита между юридическим лицом и уполномоченным органом следует рассматривать как финансово-правовые. Однако необходимо заметить, что в соответствии с п.3 ст.66 БК РФ средства от возврата бюджетных кредитов не образуют доходную базу бюджета, а отражаются в составе расходов бюджета со знаком "минус". Данное обстоятельство нисколько не умаляет финансово-правового характера данного платежа, ибо в этом случае хотя и не увеличивается доходная база бюджета, но уменьшаются его расходы, что приводит к балансу. Тот факт, что возврат бюджетных кредитов согласно БК РФ отражается не в доходах, а в расходах бюджетов со знаком "минус", обусловлен практикой частого невозврата бюджетных кредитов и, соответственно, нежеланием государства иметь в бюджетном учете недополучение средств против запланированных.

Напомним, однако, что ряд отношений, возникающих в процессе финансовой деятельности государства и "строящихся" на договоре, являются гражданско-правовыми. В их числе отношения по поводу добровольных пожертвований в государственные целевые фонды; отношения по поводу осуществления Пенсионным фондом РФ отдельных банковских операций; отношения между Российской Федерацией, с одной стороны, и юридическими и физическими лицами, с другой стороны, по поводу государственного кредита. Гражданско-правовая природа двух первых видов отношений не вызывает сомнений. Они построены на диапозитивном методе регулирования общественных отношений.

В науке финансового права недостаточно определен вопрос о правовой природе отношений государственного и муниципального кредита. Вих число входят:

а) отношения, возникающие на основе кредитных договоров и соглашений, заключенных Российской Федерацией, ее субъектами и муниципальными образованиями как заемщиками, с кредитными организациями, иностранными государствами и международными финансовыми организациями;

б) отношения, опосредующие движение государственных и муниципальных займов;

в) отношения, возникающие на основе кредитных договоров Российской Федерации, субъектов Федерации и муниципальных образований о получении бюджетных ссуд и бюджетных кредитов;

г) договорные отношения между Российской Федерацией, ее субъектами и муниципальными образованиями, с одной стороны, и прочими субъектами — с другой, о предоставлении этим субъектам государственных и муниципальных гарантий;

д) договорные отношения, возникающие между Российской Федерацией, ее субъектами, с одной стороны, и прочими субъектами — с другой, о пролонгации и реструктуризации долговых обязательств прошлых лет.

В большинстве случаев гражданско-правовой характер этих отношений не вызывает сомнений. Так, все вышеназванные договорные отношения являются гражданско-правовыми, ибо возникают между равными субъектами по их же инициативе, а не в силу властных предписаний государства или муниципальных образований.

Некоторую сложность вызывает определение природы отношений по поводу бюджетных ссуд и бюджетных кредитов, возникающих на основе кредитных соглашений Российской Федерации, ее субъектов и муниципальных образований. Проблема заключается в том, что Бюджетный кодекс РФ не содержит никаких установок относительно условий и порядка предоставления таких ресурсов. В условиях отсутствия практики реализации ст.ст.98— 100 БК РФ в части бюджетных ссуд и бюджетных кредитов эти отношения стоит рассматривать как финансово-правовые. Ведь договор в данном случае является, скорее всего, лишь конкретизацией управленческого решения компетентных органов о выделении таких ссуд и кредитов.

Наибольшую сложность вызывает в теории финансового права анализ отношений, опосредующих выпуск государственных и муниципальных ценных бумаг. Некоторые ученые утверждают, что эти отношения являются финансово-правовыми, хотя и урегулированы в ст.817 ГК РФ.

На наш взгляд, отношения по государственным и муниципальным ценным бумагам между Российской федерацией, ее субъектами и муниципальными образованиями как должниками и соответствующими кредиторами не являются финансово-правовыми. Хотя эти отношения и возникают в процессе финансовой деятельности, они не регулируются с помощью метода властных предписаний. Во-первых, анализ показывает, что эти отношения не построены как обязывающие. Действительно, согласно п.3 ст.114 БК РФ государство в одностороннем порядке устанавливает условия государственных и муниципальных ценных бумаг. Однако такая властность, односторонность действий государства не порождает никаких обязанностей для другой стороны правоотношения, ибо согласно Конституции РФ (ч.4 ст.75) государственные займы размещаются на добровольной основе. Отсюда обязывание как проявление метода властных предписаний "не срабатывает" в этого рода правоотношениях. Во-вторых, как уже отмечено, физические и юридические лица вступают в правоотношения по государственному кредиту по своей инициативе, а не следуют предписаниям государства. Значит, такая черта метода властных предписаний, как конформизм субъектов финансового права, опять-таки не проявляется. В-третьих, стороны, вступая в это правоотношение, реализуют не разную, а однопорядковую, а точнее, гражданско-правовую правосубъектность. Ведь право Российской Федерации, ее субъектов, а также муниципальных образований на выпуск займов не является суверенным, и реализуя это право, государство не выступает носителем власти. Право государства на выпуск займа не представляет ничего исключительного, а может быть сравнимо с заключением договора займа любым другим субъектом гражданского оборота. Не случайно оно не входит в перечень суверенных прав Российской Федерации, закрепленных в ст. 71 Конституции РФ. Вышеуказанные отношения по государственным и муниципальным ценным бумагам являются гражданско-правовыми и регулируются диспозитивным методом, ибо строятся как дозволительные и инициативные. Их непосредственными участниками являются Российская Федерация, субъекты Федерации и муниципальные образования в лице Правительства РФ, органов исполнительной власти субъектов Федерации, органов местного самоуправления как эмитенты, а также посредник, например уполномоченный банк, и, наконец, приобретатель ценной бумаги. При этом тот факт, что государство в одностороннем порядке устанавливает условия своих долговых обязательств, совсем не отрицает возможности их отнесения к гражданско-правовым. Согласно п.1 ст.428 ГК РФ это отношения, опосредуемые договором присоединения. "При заключении договоров присоединенияих условия устанавливаются только одной из сторон. Другая сторона лишена возможности дополнять или изменять их и может заключить такой договор, только согласившись с этими условиями (присоединившись к этим условиям)".

Однако важно заметить, что отношения по государственным и муниципальным займам не ограничиваются вышеизложенным, а являются весьма многообразными. К их числу относятся и отношения, опосредующие организацию государственного и муниципального внутреннего долга, которые, по нашему мнению, являются финансово-правовыми. Среди них:

а) отношения по поводу порядка размещения долговых обязательств Российской Федерации;

б) отношения по поводу порядка и условий выпуска (выдачи) долговых обязательств Российской Федерации, возникающие на основе ст.ст. 8, 9, 11 Федерального закона от 29 июля 1998г. "Об особенностях эмиссии и обращения государственных и муниципальных ценных бумаг";

в) отношения по поводу установления для Центрального банка РФ обязанности по обслуживанию государственного внутреннего долга, т.е. по размещению долговых обязательств Российской Федерации, их погашению и выплате по ним доходов (ст.119 БК РФ);

г) отношения по поводу обеспечения затрат на размещение, рефинансирование, выплату доходов и погашение долговых обязательств Российской Федерации, осуществляемые в соответствии со ст.119 БК РФ. Эти отношения являются финансово-правовыми, ибо, во-первых, возникают в ходе финансовой деятельности государства, а во-вторых, регулируются методом властных предписаний. Последний проявляется в обязывающем характере и юридически неравном положении сторон. Так, Правительство РФ, определяя порядок и условия выпуска и размещения долговых обязательств Российской Федерации, тем самым "рождает" обязанность Министерства финансов РФ и Центрального банка РФ следовать таким предписаниям, ибо это обязанность, а не право вышеназванных органов — выпускать государственные ценные бумаги и обслуживать государственный внутренний долг. Далее, Российская Федерация в лице представительного органа власти устанавливает обязанность Центрального банка РФ по обслуживанию государственного внутреннего долга. Наконец, вышеназванные отношения между федеральным казначейством и ЦБ РФ также являются обязывающими. Государство обязывает Центральный банк РФ принять от федерального казначейства средства для размещения, рефинансирования, выплаты доходов и погашения долговых обязательств Российской Федерации, ибо это служит государственной гарантией выполнения Центральным банком РФ своей обязанности по обслуживанию государственного внутреннего долга. Таким образом, во всех вышеназванных отношениях присутствует такой признак метода властных предписаний, как обязывание. Отсюда логически вытекает и то, что эти отношения не основаны на юридическом равенстве сторон, а, напротив, предполагают неравенство, т. е. подчинение одной стороны правоотношения властным предписаниям другой.

Как следует из ст.817 ГК РФ, а также ст.ст.114 и 119 БК РФ, отношения муниципального кредита строятся как юридически подобные отношениям государственного кредита.

С учетом всего отмеченного заслуживает упоминания вопрос о включении в систему курса "Финансовое право Российской Федерации" главы о ценных бумагах. Помня о том, что предметом финансового права являются лишь некоторые отношения, опосредующие движение государственных и муниципальных ценных бумаг, на наш взгляд, в систему курса "Финансовое право Российской Федерации" не должен включаться вопрос о ценных бумагах безотносительно к финансово-правовым институтам государственного кредита и, соответственно, безотносительно к бюджету.

Как уже отмечалось, финансовая деятельность государства и муниципальных образований с организационной точки зрения осуществляется в форме создания и использования централизованных и децентрализованных фондов денежных средств. Последние имеют место на унитарных предприятиях. В связи с этим заслуживает внимания вопрос: все ли отношения, возникающие в процессе образования и использования децентрализованных фондов денежных средств, являются финансово-правовыми.

Как известно, образование денежных фондов унитарных предприятий происходит, главным образом, за счет прибыли в результате распределения выручки от реализации продукции, работ, услуг, а затем валового и чистого доходов предприятия. Такое распределение, прежде всего, осуществляется в пользу бюджета, государственных внебюджетных фондов, отраслевых фондов и т.д. Естественно, что отношения, возникающие в этом случае, — финансово-правовые. Однако в ходе распределения выручки, валового и чистого доходов складываются и отношения, не являющиеся финансово-правовыми. Например, предприятий с банками по погашению банковских ссуд, с другими предприятиями в связи с уплатой штрафов при нарушении договорных обязательств, со страховыми организациями в связи с формированием страховых фондов. Как известно, с правовой точки зрения эти отношения — гражданско-правовые. Отсюда не все отношения, направленные на образование денежных фондов унитарных предприятии, являются финансово-правовыми. Вместе с тем, надо иметь в виду, что образование денежных фондов на казенном предприятии специфично. Так, согласно ст.297 ГК РФ прибыль (т.е. доход) казенного предприятия, являющаяся источником формирования его финансовых фондов, распределяется собственником имущества, т.е. государством. Еще более конкретно это положение выражено в п.14 Порядка планирования и финансирования деятельности казенных заводов (казенных фабрик, казенных хозяйств), утвержденного постановлением Правительства, РФ от 6 октября 1994г. Там отмечено, что прибыль казенного предприятия распределяется на различные цели по нормативам, ежегодно устанавливаемым уполномоченным государством органом. С учетом этого, на наш взгляд, отношения по поводу распределения прибыли казенного предприятия, возникающие между уполномоченным государством органом и казенным предприятием, являются финансово-правовыми. Во-первых, они возникают в ходе финансовой деятельности государства по образованию и использованию децентрализованных фондов денежных средств. Во-вторых, они регулируются методом властных предписаний. Уполномоченный государством орган согласно законодательству дает предприятию властные предписания, обязывающие последнего распределять прибыли только таким, а не каким-либо иным образом. Что касается отношений по использованию денежных фондов государственных (на праве хозяйственного ведения), казенных и муниципальных предприятий, то они также не только финансово-правовые. Во-первых, некоторые из них не являются даже финансовыми по своей экономической природе; это отношения обмена, главным образом, купли-продажи основных производственных фондов, осуществляемые за счет собственных средств предприятий.

С юридической точки зрения они считаются гражданско-правовыми. Во-вторых, некоторые из них хотя и являются финансовыми (распределительными), но не регулируются методом властных предписаний. К примеру, это отношения между предприятием и работником по оказанию материальной помощи последнему, предоставлению социальных льгот, предусмотренных коллективным договором, и т.д. С юридической точки зрения они представляются трудовыми. В число финансово-правовых отношений, возникающих в процессе использования денежных фондов унитарных предприятий, выступают отношения: по уплате в бюджет штрафов за нарушения налогового законодательства; по уплате в бюджет платежей за превышение предельно допустимых выбросов загрязняющих веществ в окружающую среду и т.д. Эти отношения являются финансовыми по своей природе, возникают в процессе финансовой деятельности государства и муниципальных образований и регулируются правом с помощью метода властных предписаний. Кроме того, на казенных предприятиях в число финансово-правовых входят отношения по перечислению в бюджет свободного остатка прибыли предприятия.

Исходя из того, что в самом начале настоящего, параграфа мы указали на отношения, которые "вышли" сегодня за пределы финансово-правовых, нисколько не следует, что современные границы финансового правоотношения сузились. Напротив, правильно говорить о том, что границы финансового правоотношения сегодня изменились и продолжают изменяться как за счет "выведения" ряда правоотношений за рамки финансово-правовых, так и за счет появления принципиально новых видов финансовых правоотношений.

Так, в связи с образованием в 90-х гг. различных государственных внебюджетных фондов на уровне Российской Федерации и ее субъектов, а также установления для них самостоятельных источников доходов и направлений расходов возникли финансовые правоотношения:

а) по поводу уплаты страховых взносов и поступления других доходов в государственные внебюджетные фонды;

б) по поводу выделения средств из государственных внебюджетных фондов (государственного внебюджетного финансирования).

Кроме того, в настоящее время есть тенденция к расширению границ финансово-правового отношения. Как уже отмечалось, существует предложение и готовится закон, устанавливающий порядок и источники формирования фондов и резервов ЦБ РФ. В случае принятия такого закона отношения по поводу формирования финансовых фондов и резервов ЦБ РФ станут финансово-правовыми.

Подводя итог изложенному, можно заключить, что не все отношения, возникающие в процессе финансовой деятельности государства и муниципальных образований, являются финансово-правовыми. Финансово-правовые отношения в этой сфере перемежаются с гражданско-правовыми и, значительно реже, с трудовыми и иными правоотношениями. Границы финансового правоотношения определены следующими параметрами, взятыми в совокупности:

а) эти отношения возникают исключительно в сфере финансовой деятельности государства и муниципальных образований;

б) они строятся на правовом регулировании, главным образом, с помощью метода властных предписаний, характеристиками которого служат: обязывание, юридическое неравенство субъектов финансового права, а также императивность и конформизм их поведения. Гораздо реже финансовые правоотношения строятся на правовом регулировании с помощью метода рекомендаций и согласования. За пределы финансово-правовых отношений сегодня выводятся:

а) отношения по поводу формирования и использования финансов страховых организаций (за исключением финансов Росгосстраха и Военной страховой компании);

б) отношения Центрального банка РФ с коммерческими банками по поводу:

1) формирования и использования фонда обязательных резервов и установления обязательных нормативов;

2) надзора Банка России за деятельностью коммерческих банков.

Вместе с тем финансово-правовыми являются следующие отношения с участием Центрального банка РФ:

а) по поводу направления ЦБ РФ 50% своей прибыли в доход федерального бюджета;

б) между ЦБ РФ и целым рядом других субъектов, которые возникают в соответствии со ст.23 Федерального закона "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)", т.е. отношения, связанные с выполнением ЦБ РФ своих обязанностей по операциям с федеральным бюджетом и государственными внебюджетными фондами, с бюджетами субъектов Федерации;

в) отношения, опосредующие функционирование государственного внутреннего долга;

г) отношения по поводу денежной эмиссии. Кроме того, до 1996г. как финансово-правовые могли рассматриваться отношения между Правительством РФ и Центральным банком РФ по поводу выделения Правительству РФ кредитов.

Дата добавления: 2015-06-27