Общественно - территориальные образования как субъекты финансового правоотношения

Вопрос о государстве в целом как субъекте права и правоотношения рассматривался как в общей теории права, так и в финансово-правовой науке. Причем подчеркивалось, что в финансовом праве государство как субъект преобладает и может выступать в качестве казны (носителя имущественных интересов) и как властвующий субъект, т.е. суверен. Однако в этом вопросе всегда оставалось много неясностей. Так, применительно к сегодняшнему дню непонятно:

1) в каких случаях субъектом финансового права является государство в целом;

2) в каких качествах выступает государство как субъект финансового права;

3) каков механизм связи между государством и тем органом, в лице которого оно выступает в финансовом правоотношении.

Относительно первого вопроса надо констатировать, что необходимость признания государства в целом субъектом финансового права и, соответственно, финансового правоотношения возникает, когда необходимо возложить именно на него ответственность в этих правоотношениях. В науке подчеркивается, что необходимость ответственности государства в публичной сфере обусловлена принадлежностью власти народу (народным суверенитетом) и, соответственно, заинтересованностью последнего в публичных вопросах и участием в публичных акциях. К числу таких относятся: установление налогов, утверждение бюджета и т.д. Естественно, ответственность перед народом государства в целом как субъекта права представляет собой ответственность высокого политического уровня, которая может проявляться как политическая ответственность, приводящая к правовым последствиям: изменению законодательства, освобождению от должности высших государственных деятелей и т.д.

Научный анализ показывает, что фактически ответственность государства перед народом в сфере финансов и, отсюда необходимость признания его субъектом финансового права и финансового правоотношения возникает в случаях, когда государство реализует свои суверенные права в области финансов. На это обращали внимание и большинство ученых, занимавшихся проблемами государства как субъекта права. Вместе с тем исследование приводит к выводу, что дополнительным признаком, подтверждающим необходимость признания именно государства в целом субъектом финансового права в ряде случаев является то, что в имущественных правоотношениях, возникающих из нарушения финансовых, т.е. в смежных, правоотношениях, субъектом ответственности в законодательстве признается опять-таки государство в целом.

Очевидно, что, с формально-юридической точки зрения государство должно признаваться субъектом финансового права, только когда это прямо вытекает или на это прямо указано в законодательстве. К сожалению, в современном законодательстве государство в целом далеко не всегда выделяется как субъект финансового права, хотя является им фактически. Нередко государство-субъект подменяется указанием на те государственные органы, в лице которых оно выступает.

Относительно второго вопроса, т.е. вопроса о том, в каких качествах выступает государство как субъект финансового права, следует заметить, что по общему правилу государство как целое является субъектом финансового права, выступая в качестве и государства-суверена, и государства-собственника, т.е. казны.

Государство, реализуя свои суверенные права в области финансов, очень часто реализует и свой статус собственника. Это не случайно: принимая решения по вопросам финансов, государство одновременно вынуждено распоряжаться бюджетом. Последний является составной частью казны, которая, в свою очередь, является в соответствии со ст.214 ГК РФ государственной собственностью. Однако понятие "государство-казна" не нашло пока должной разработки в юридической науке, хотя некоторые замечания об этой категории в науке имеются. В частности, С.Н. Братусь отмечал, что государство как казна является "непосредственным носителем прав и обязанностей по поводу государственного имущества, которым оно распоряжается в процессе исполнения бюджета". А. И. Иванов связывает понятие казны с денежными средствами, зачисляемыми в бюджет или перечисляемыми из бюджета. На наш взгляд, исходя из содержания п.4 ст.214 ГК РФ под казной Российской Федерации или ее субъектов можно понимать их право на владение, пользование и распоряжение средствами соответствующих бюджетов и иным государственным имуществом, не закрепленным за государственными предприятиями и учреждениями. В частности, к "иному государственному имуществу" сегодня могут быть отнесены средства государственных внебюджетных фондов.

В науке утвердилось мнение, что Российская Федерация в целом является субъектом материальных бюджетных прав. Это следует из анализа бюджетного законодательства Российской Федерации (в частности, ст.31, а также ст.ст.7 и 8 БК РФ), где право на соответствующий бюджет как основное из материальных бюджетных прав принадлежит государству и, в частности, субъектам Российской Федерации. Так, Н.И. Химичева к числу материальных бюджетных прав относит:

а) право на собственный бюджет;

б) право на получение бюджетных доходов и включение их в данный бюджет;

в) право на использование бюджетных средств;

г) право на распределение бюджетных доходов между бюджетами данной территории;

д) право на образование и использование в рамках бюджета целевых или резервных фондов.

В праве Российской Федерации на собственный бюджет, что неоднократно подчеркивалось в науке, находит выражение ее суверенитет. Это подтверждается в ст.71 Конституции РФ, которая относит к предметам исключительного ведения России федеральный бюджет. Вместе с тем в современных условиях в материальных бюджетных правах Российской Федерации очень ярко проявляется и право государственной собственности, т.е. право владения, пользования и распоряжения средствами федерального бюджета. Другими словами, через материальные бюджетные права реализуется статус государства-казны. Исходя из этого, Российская Федерация, используя материальные бюджетные права в финансовом правоотношении, реализует как свой статус государства-казны, так и свои суверенные права в области финансов.

Возникает вопрос: какой орган выступает в финансовом правоотношении от имени государства-казны? Чтобы решить вопрос о государстве как субъекте финансового правоотношения, точная информация об этом органе необходима, ибо, как известно, государство, являясь субъектом финансовых, в том числе бюджетных, правоотношений, выступает только через конкретные органы.

На наш взгляд, Российская Федерация реализует свой статус государства-казны через федеральное казначейство. Это вытекает из задач федерального казначейства, установленных в Указе Президента РФ от 8 декабря 1992г. №1556. Так, в соответствии с Указом первостепенной задачей казначейства является организация, осуществление и контроль за исполнением республиканского бюджета Российской Федерации, управление средствами на счетах казначейства. Положение "О федеральном казначействе", утвержденное постановлением Правительства РФ от 27 августа 1993г. №864, устанавливает, что для выполнения этой задачи в качестве своей основной функции федеральное казначейство организует бюджетное и финансовое исполнение республиканского бюджета. Отсюда следует, что именно федеральное казначейство является тем органом, который распоряжается федеральным бюджетом в процессе его исполнения, т.е. реализует материальные бюджетные права Российской Федерации как таковой. Так, именно федеральное казначейство в процессе Исполнения бюджета расходует его, тем самым реализуя право государства на использование и распределение бюджетных средств (в том числе целевых и резервных фондов), а также зачисляет средства в бюджет, тем самым реализуя право государства на получение бюджетных доходов. Кроме того, федеральное казначейство ведет учет бюджетных средств, тем самым, реализуя материальное бюджетное право Российской Федерации на собственный бюджет. Вывод о том, что федеральное казначейство является представителем государства-казны, поддерживают и цивилисты. Говоря о федеральном казначействе как органе, представляющем государство-казну, нельзя забывать и о том, что оно является органом, наделенным властными полномочиями в процессе исполнения федерального бюджета. Отсюда федеральное казначейство выступает одновременно и тем органом, через который Российская Федерация реализует свое суверенное право на собственный бюджет. Исходя из сказанного, следует, что в правоотношениях по реализации материальных бюджетных прав, субъектом которых является Российская Федерация, наблюдается совпадение в лице федерального казначейства таких качеств Российской Федерации, как государство-казна и государство-суверен.

Однако надо обратить внимание, что сегодня федеральное казначейство входит в состав Министерства финансов РФ. В связи с этим на практике реальным представителем государства-казны выступает Министерство финансов РФ. Свидетельством является тот факт, что сегодня ответчиком по делам о задержках выплаты зарплаты, а иногда и пенсий, выступают Минфин РФ.

Вместе с тем совершенно очевидно, что суверенитет Российской Федерации в области федерального бюджета, как то записано в ст.71 Конституции РФ, проявляется не только в ее материальных бюджетных правах, но и в процессуальных. Права Российской Федерации на получение, распределение, использование бюджетных доходов определены, ограничены и т.д., т.е. регулируются ежегодно принимаемым законом о федеральном бюджете на предстоящий финансовый год. Поэтому реализация материальных бюджетных прав неотрывна от реализации процессуального права на утверждение бюджета (рассмотрение и принятие), результатом которого является упомянутый Федеральный закон. А.В. Мицкевич и Р.О. Халфина, занимавшиеся проблемой государства как субъекта права, подчеркивали, что в праве на утверждение бюджета и отчета о его исполнении находит выражение государственный суверенитет. Отсюда субъектом финансового права в отношениях по поводу утверждения федерального бюджета также должна быть признана Российская Федерация в целом.

Необходимость признания именно Российской Федерации субъектом финансового права в отношениях по поводу утверждения федерального бюджета обусловлена высоким политическим эффектом такой акции и, соответственно, политико-юридической ответственностью государства перед народом, которая не может быть возложена на какой-то один государственный орган. Политическая ответственность государства в сфере финансов, санкциями которой могут являться митинги, демонстрации, забастовки по поводу невыплаты или несвоевременной выплаты зарплаты бюджетным работникам и т.д., трансформируется в юридические механизмы реагирования самого государства на недостатки своей деятельности. Это может выражаться в замене руководителей органов исполнительной власти, внесении корректив в законодательство, сокращении государством своих расходов и т.д.

Помимо всего отмеченного, Российская Федерация в целом должна признаваться субъектом финансового права (и, соответственно, финансового правоотношения) в случаях установления федеральных налогов и сборов, а также общих принципов налогообложения. В этих отношениях Российская Федерация реализует свое суверенное право, что следует из ст.ст.71 и 72 Конституции РФ, которая относит к ее ведению федеральные налоги и сборы, а к совместному ведению Федерации и ее субъектов — установление общих принципов налогообложения и сборов в стране. Необходимость признания именно Российской Федерации в целом субъектом этих отношений опять-таки доказывается возникновением политико-юридической ответственности государства перед народом в этих случаях, которая может быть реализована непосредственно на политическом уровне, а также через обращение соответствующих субъектов в Конституционный Суд РФ.

Как показывает практика, в сфере политической ответственности требования народа обращаются к государству в целом, а не к какому-либо конкретному органу. В отношениях по поводу установления налогов и сборов Российская Федерация как субъект права выступает в лице Федерального Собрания.

Кроме того, государство в целом должно рассматриваться как субъект финансового правоотношения и в случаях взимания налогов и сборов. Право государства требовать их уплаты и взимать является суверенным правом государства, так как не принадлежит и не может принадлежать никому другому, а поэтому должно рассматриваться как проявление верховенства государства по отношению ко всем другим властям, которые возникают, в процессе жизнедеятельности общества. И.И. Янжул отмечает, что еще в Средневековье право взимания налога понималось как право, вытекающее из существа государства и составляющее необходимую принадлежность верховной власти. Зарубежные ученые также рассматривают взимание налогов как суверенное право государства. П.М. Годме отмечает, что "право взыскивать налоги всегда было частью суверенных прав, так же как чеканка монеты и отправление правосудия". В связи с этим оно закреплено в конституциях ряда развитых стран. Например, согласно Конституции Французской Республики (1958), взимание налогов является прерогативой государства в лице Парламента, который устанавливает "ставки и способы взимания всякого рода налогов" (ст.34), а также дает Правительству разрешение взимать налоги (ст.47). По Конституции США Конгресс имеет право устанавливать и взимать налоги (раздел 8, поправка XVI).

Из анализа Конституции РФ нельзя сделать вывод о том, кто является субъектом взимания налогов. Однако в определенной мере такой вывод напрашивается исходя из анализа ст.ст.1 и 2 НК РФ, где о взимании налогов и сборов говорится в одном ряду с их установлением и введением. Как известно, установление и введение налогов осуществляется государством и муниципальными образованиями.

Дополнительным доводом в пользу признания государства в целом субъектом финансового права является и то, что взимание налогов сопряжено с возможностью возврата излишне взысканных сумм, а также с имущественной ответственностью за их излишнее взыскание. Так, в соответствии с п.4 ст.79 НК РФ "сумма излишне взысканного налога (сбора) возвращается с начисленными на нее процентами за счет общих поступлений в бюджет (внебюджетный фонд), в который были зачислены суммы излишне взысканного налога". Как известно, исходя из ст.214 ГК РФ казна, т.е. средства бюджета и иное государственное имущество, является собственностью Российской Федерации. Отсюда ясно, что Российская Федерация в целом выступает субъектом права в отношениях возврата и ответственности за излишне взысканные налоги и сборы. Совершенно очевидно, что отношения по взиманию налогов и отношения по возврату и ответственности за излишне взысканные налоги и сборы являются смежными. А тот, кто взимает налоги, и должен нести ответственность заих излишнее взимание. Из сказанного следует, что Российская Федерация в целом должна признаваться субъектом финансового права не только в отношениях по возврату и ответственности за излишнее взыскание налогов и сборов, но и в отношениях по их взиманию. Здесь имеет место как раз та ситуация, когда мы делаем вывод о необходимости признания Российской Федерации в целом субъектом финансового права исходя из анализа смежных правоотношений ответственности, субъектом которых, согласно законодательству, признается именно Российская Федерация в целом. Надо заметить, что в отношениях по взиманию налогов, а также по их возврату и ответственности Российская Федерация как субъект финансового права выступает в разных качествах. Требование уплаты налогов (как федеральных, так и налогов субъектов) осуществляется Федерацией как сувереном. Возврат неправильно взысканных федеральных налогов и ответственность за это возлагаются на Российскую Федерацию, выступающую в качестве казны и суверена в лице федерального казначейства (Министерства финансов РФ).

Реально право на взимание налогов и сборов государства осуществляется государством через Государственный таможенный комитет РФ и Министерство РФ по налогам и сборам. В соответствии с Положением о Государственном таможенном комитете РФ, утвержденным Указом Президента РФ от 25 октября 1994г. (в ред. от 16 сентября 1999г.) одной из его задач является "организация взимания таможенных пошлин и налогов, относящихся к товарам, перемещаемым через таможенную границу Российской Федерации, а также иных таможенных платежей. Своевременное и полное взимание таможенных пошлин, а также налогов и других обязательных платежей". Что касается Министерства РФ по налогам и сборам, то в Положении об этом Министерстве, утвержденном постановлением Правительства РФ от 16 октября 2000г., установлено, что одной из его функций является проведение работы по взиманию законно установленных налогов, сборов и других обязательных платежей.

Наиболее явно государство в целом выступает субъектом финансового права и в отношениях по поводу государственного кредита. Это непосредственно следует из Бюджетного кодекса РФ. Так, в ст.97 БК РФ указывается, что именно Российская Федерация имеет долговые обязательства. Соответственно, она в целом и является субъектом в финансовых правоотношениях по поводу определения порядка, условий выпуска (выдачи) и размещения долговых обязательств Российской Федерации.

Прямое указание в вышеназванном законе на Российскую Федерацию как субъект финансового права в отношениях по поводу государственного кредита весьма оправданно, ибо их нарушение естественно сопряжено с имущественной ответственностью в государственных масштабах, которая не может быть возложена на какой-то отдельный государственный орган, а возможна только за счет собственности Российской Федерации как таковой. Ответственность Российской Федерации по долговым обязательства вытекает из смысла ст.1 БК РФ. Являясь субъектом финансового права, Российская Федерация выступает в вышеназванных отношениях в лице Правительства РФ либо уполномоченного Правительством РФ ответственного федерального органа исполнительной власти, что следует из ст.104 БК РФ.

Помимо всего отмеченного, в системе отношений по поводу государственного кредита к числу финансово-правовых относятся, как мы уже указывали в первой главе, и отношения по финансированию затрат на размещение, выплату доходов и погашение долговых обязательств Российской Федерации за счет средств федерального бюджета Российской Федерации. Эти отношения возникают в соответствии со ст.119 БК РФ, где сказано, что обслуживание государственного внутреннего долга страны производится Банком России и его учреждениями, если иное не. предусмотрено Правительством РФ, а затраты по такому обслуживанию относят на счет федерального бюджета Российской Федерации. Поскольку в этих отношениях фигурирует федеральный бюджет, из которого выделяются средства, представляется, что один из субъектов этих отношений, исходя из ст.214 ГК РФ, есть Российская Федерация как собственник федерального бюджета, т.е. казны. В этом качестве она выступает, как уже отмечалось, в лице федерального казначейства (Министерства финансов РФ), на которое возлагается обслуживание внешнего и внутреннего долга Российской Федерации.

Наконец, во взаимосвязи с вышесказанным Российская Федерация является субъектом финансового правоотношения по поводу установления для Банка России обязанности по обслуживанию государственного внутреннего долга, т.е. по размещению долговых обязательств, их погашению и выплате по ним доходов (ст.119 БК РФ). Здесь Российская Федерация выступает в лице Федерального Собрания РФ.

Таким образом, Российская Федерация, являясь субъектом финансового права в отношениях по поводу государственного кредита, выступает в лице Правительства РФ (либо уполномоченного Правительством РФ ответственного федерального органа исполнительной власти), Федерального Собрания РФ, а в случае реализации своего статуса казны — в лице федерального казначейства (Министерства финансов РФ).

Наконец, Российская Федерация в целом должна признаваться субъектом финансового права и, соответственно, финансового правоотношения в случае денежной эмиссии. Денежная эмиссии согласно ст.71 Конституции РФ является суверенным правом Российской Федерации, а также — составной частью финансовой деятельности государства, ибо, как уже говорилось, финансовые отношения опираются на денежную систему. В отношениях по денежной эмиссии Российская Федерация выступает в лице Центрального банка РФ (ст.75 Конституции РФ).

Государство является субъектом финансового права не только в целом, но и в своих частях. В последнем случае имеются в виду субъекты Российской Федерации, посредством которых также реализуется суверенитет государства и за которыми, согласно ст.214 ГК РФ, закреплено право государственной собственности на бюджетные средства. Аналогично федеральному уровню субъекты Российской Федерации являются субъектами финансового права и, соответственно, финансового правоотношения в бюджетной сфере, области установления региональных налогов и сборов, а также в отношениях по поводу государственного кредита. Такой вывод в ряде случаев явно следует из анализа финансового законодательства. Так, исходя из ст.99 БК РФ субъекты Российской Федерации имеют право приобретать долговые обязательства. Кроме того, исходя из ст.ст.8 и 31 БК РФ субъекты Российской Федерации имеют право на собственный бюджет. В конституциях и уставах субъектов Российской Федерации закрепляется также их право на соответствующие (республиканские, областные и т.д.) налоги и сборы.

Вместе с тем, на наш взгляд, субъекты Российской Федерации являются субъектами финансового права в отношениях по взиманию региональных налогов и сборов. Хотя, так же как и в случае с Российской Федерацией, это право сегодня не закрепляется в их конституциях и уставах.

Теперь мы можем перейти к выяснению третьего вопроса, поставленного в самом начале рассмотрения проблемы государства как субъекта финансового права: каков механизм связи между государством как субъектом права и тем органом, в лице которого оно выступает в финансовом правоотношении?

Российская Федерация в целом, а также ее субъекты, являясь субъектами финансового права, в конкретном финансовом правоотношении выступают в лице определенного государственного органа. При этом они обладают финансовой правосубъектностью, которая представляет собой сочетание финансовой правоспособности и дееспособности и раскрывается вих компетенции. В конкретном финансовом правоотношении дееспособность Российской Федерации или ее субъекта приходится на долю представляющих их государственных органов.

Однако анализ законодательства и практики показывает, что тот орган, на долю которого приходится финансовая дееспособность Российской Федерации (ее субъекта), не является одновременно деликтоспособным. Деликтоспособностью в финансовых правоотношениях с участием государства обладает только государство в целом или субъект Российской Федерации. К примеру, как уже отмечалось, государство в целом, являясь субъектом финансового права, выступает в отношениях по поводу государственного кредита в лице Правительства РФ либо уполномоченного Правительством РФ ответственного федерального органа исполнительной власти. Однако нести ответственность по долговым обязательствам государства способно не Правительство РФ, а Российская Федерация в целом, что прямо следует из смысла п.2 ст.1 БК РФ. Точно так же ответственность за излишнее взыскание налогов и сборов несет не Министерство РФ по налогам и сборам и не Государственный таможенный комитет РФ, на которые непосредственно возлагается взимание налогов, а Российская Федерация и ее субъекты своей казной. При этом, конечно, они выступают в лице тех органов, которые являются держателями казны. Даже тогда, когда Российская Федерация или ее субъекты участвуют в финансовых неимущественных правоотношениях, они, а не государственные органы, обладают деликтоспособностью. Как уже отмечалось, они обладают в этих случаях политико-юридической деликтоспособностью. Отсюда, на наш взгляд, ни в коей мере нельзя конструировать финансовое правоотношение Российской Федерации, а так же субъекта Федерации с другими субъектами путем привязывания этих отношений только к органу государства (как субъекту). На это обстоятельство совершенно справедливо обращал внимание В.С. Мартемьянов, исследуя хозяйственно-правовые отношения с участием государства. С учетом всего сказанного в тех случаях, когда субъектом финансового права является Российская Федерация или ее субъект, реальным субъектом конкретного финансового правоотношения выступаетРоссийская Федерация или субъект Российской Федерации в лице соответствующего государственного органа. Указание только на тот государственный орган как субъект финансового правоотношения, в лице которого выступает в финансовом правоотношении Российская федерация или ее субъект, не отражает весь механизм юридической связи этих лиц.

Помимо государства (Российской Федерации или ее субъектов) субъектами финансовых правоотношений являются муниципальные образования. Прежде всего, они являются субъектами межбюджетных правоотношений с Российской Федерацией или субъектами Федерации. Так, согласно ст.9 Федерального закона "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации" из бюджета субъектов Российской Федерации местным бюджетам выделяются:

а) дотации и субвенции,

б) средства из фонда финансовой поддержки муниципальных образований.

Кроме того, по п.2 и 3 ст.4 этого же Закона органам местного самоуправления передаются из федерального бюджета и региональных бюджетов финансовые средства, необходимые для осуществления ими отдельных полномочий Российской Федерации и ее субъектов, а также для компенсации увеличения расходов или уменьшения доходов органов местного самоуправления в результате реализации решений, принятых федеральными и региональными органами государственной власти. Кроме того, исходя из анализа ст.ст.5, 8, 13 Федерального закона "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации", муниципальные образования являются субъектами финансовых правоотношений в случаях:

а) установления и взимания местных налогов и сборов;

б) формирования и исполнения местных бюджетов;

в) организации выпуска муниципальных займов.

Во всех вышеназванных случаях муниципальные образования выступают в финансовых правоотношениях в лице соответствующих органов местного самоуправления. Так, исходя из ст.15 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", муниципальные образования в случае установления местных налогов и сборов, а также утверждения местного бюджета и отчета о его исполнении выступают в финансовом правоотношении в лице представительных органов местного самоуправления. Во всех остальных случаях согласно ст.14 названного Закона муниципальное образование выступает в финансовом правоотношении в лице других органов местного самоуправления, которые создаются в соответствии с уставом муниципального образования и на которые, соответственно, возлагается выпуск муниципальных облигаций, исполнение местного бюджета, зачисление дотаций, трансфертов в местный бюджет из бюджета субъекта Федерации и т.д.

Однако в ряде случаев муниципальное образование может быть субъектом финансового правоотношения, выступая непосредственно в лице жителей муниципального образования. Это следует из ст.15 п.6 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", дающей возможность сходам (собраниям) граждан осуществлять полномочия представительных органов местного самоуправления, а также ст.8 п.3 Федерального закона "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации", конкретизирующей, что "население муниципального образования может непосредственно принимать решения о разовых добровольных сборах средств граждан в соответствии с уставом муниципального образования".

Дата добавления: 2015-06-27