Историческая ретроспектива российского федерализма

II. Особенности федеративного государства в современной России.

Когда сегодня говорят об асимметрии Федерации, то, во многом неосознанно, ведут речь о наследии Российской империи - полиэтничности и многоязычии государства. Именно этим объясняются двусмысленности, противоречия и умолчания Конституции 1993 года в отношении важнейших проблем федерализма, таких как существование национально-государственных образований, разграничение полномочий между федеральными органами государственной власти и органами власти субъектов Федерации. Здесь также истоки такого резкого неприятия, с которым некоторые регионы относятся к проблеме неравенства и различий статусов субъектов Федерации.

Противоречивость развития российского федерализма во многом обусловлена двойственностью его природы, унаследованной от советских времен. В действительности Советских Союз был не федеративным, а унитарным, сверх централизованным государством, но Конституция определяла СССР как «федерацию».

Распад СССР, отказ от прежней политической и социально-экономической системы породили множество противоречивых проблем в вопросах государственного устройства. Культивируется мнение, будто бы Советский Союз исчерпал возможности для дальнейшего развития и закономерно перестал существовать в качестве великой державы. После разрушения СССР этот тезис был распространен на Российскую Федерацию. Создается миф о том, что дальнейшее территориальное дробление России — необходимость и благо не только для ее народов, но и для всего мира. В общественное сознание внедряются «приоритеты» коренных народов, легализуются идеи «национального самоопределения» и главенства местных законов, повышения экономической самостоятельности регионов, разделения полномочий центра и субъектов Федерации. Все это прикрывается рассуждениями о «новом федерализме», который преподносится в качестве основы для «обустройства» России, главного условия обеспечения внутренней безопасности, территориальной целостности Российской Федерации и политической стабильности в XXI веке.

Беловежские соглашения декабря 1991 года о роспуске СССР лишь завершили тот процесс распада Советского Союза, который ясно обнаружился уже в 1988 году, а в последующие три года быстро прогрессировал. Провозглашение суверенитета прибалтийскими республиками, а затем Россией еще до августа 1991 года было дополнено затем провозглашением независимости Украины, Белоруссии, закавказскими и среднеазиатскими республиками. Одновременно в ряде автономных республик (Татария, Чечня) возникли мощные сепаратистские течения. Распад СССР повлек за собой центробежные процессы в автономиях и регионах России. Сила и авторитет центральной власти по сравнению с советско-коммунистическими временами несколько ослабли.

Но все это в истории России случается не в первый раз. Поэтому обращение к изучению прошлого опыта в отношениях между центром и регионами (особенно в кризисные моменты истории) может помочь анализу современных событий.

Россия, будучи крупнейшим в мире многонациональным государством, являла собой сложнейшее и уникальное государственно-правовой образование. Любой период ее дореволюционной истории невозможно однозначно охарактеризовать — унитаризм или федерализм.

Всегда в той или иной форме имели место две тенденции: усиление центральной власти и укрепление самостоятельности регионов. Здесь присутствовали разнообразные формы национально-культурной самобытности, особый порядок управления регионами, наличие в национальных окраинах своих законодательных актов и даже конституций. Был накоплен бесценный опыт по государственному строительству, особенно это касается таких субъектов как Польша, Финляндия, Хива, Бухара.

Бросая самый общий и беглый взгляд на более чем одиннадцативековую историю государственного существования русского народа, можем заметить, что централизованное государство было более характерно для него, чем слабая центральная власть с сильными политически и экономически регионами. Так, в Киевской Руси ее варяжские князья олицетворяли собой централистское начало, собирая дань со всех славянских городов и волостей. С начала же XI века набирают силу процессы ослабления и раздробления единого древнерусского государства. К моменту татаро-монгольского нашествия Русь представляла собой некую федерацию княжений с «выборным» великим князем.

Золотая Орда попыталась вновь внести элементы централизации. Ярлык на великое княжение Владимирское выдавался только одному князю из многих конкурентов. В то же время татары не разрушили сложившуюся внутреннюю политическую организацию этой совокупности княжений, ярлык доставался то одному, то другому князю, территориально представлявшему разные земли. Лишь с постепенным возвышением Московского княжества стая вновь возрождаться принцип централизованного управления, который достиг своего расцвета при Иване Ш.

Экономический и политический кризис, охвативший страну на рубеже XVI и XVII веков, привел к падению Москвы как политического центра страны. В первые годы XVII века, в Смутное время, резко возрос авторитет ряда городов и земель Руси, особенно Ярославля, Костромы, Нижнего Новгорода, окрепших экономически и разбогатевших. Именно земские люди этих городов выступили за возрождение Москвы как центра государства, они привели туда новую династию Романовых. И хотя признанием их заслуг явились на какое-то время знаменитые земские соборы, уже Алексей Михайлович медленно, но неуклонно возрождал централистские тенденции.

Со времени Петра I Российская империя стала вновь строго централизованным и даже авторитарным государством. Вместе с тем во второй половине XIX века возникло земское общественное управление, получившее некоторую хозяйственную и экономическую самостоятельность. Но компактно проживавшие нерусские народы, составлявшие около половины населения, никакой политической или хозяйственной автономии не имели. Исключение составляла Финляндия, права которой после 1905 года были даже расширены. С другой стороны, Польша в наказание за антицаристские восстания была лишена всех привилегий, полученных в 1815 году от императора Александра I.

В Основных государственных законах от 23 апреля 1906 года прямо говорилось: «Российское государство едино и неделимо». Этот принцип, в частности, и придал силу и ожесточенность тому политическому взрыву, которым стала Февральская революция 1917 года. Период, начавшийся с этой революции, привел к первому в XX веке политическому и территориальному распаду бывшей Российской империи.

Уже с февраля по октябрь 1917 года четко обозначились две линии близкого распада прежнего государства и территориального целого. Во-первых, этническая, национальная, а во-вторых -областная, местная. Но активные проявления этого двоякого сепаратизма не могли бы существовать при сильной центральной власти. Слабость новой демократической власти Временного правительства, его добровольный отказ от применения насилия к нарушителям государственного единства развязали руки как националистам, так и областникам. Сыграла свою роль и твердая установка Временного правительства не решать кардинальные вопросы до созыва Учредительного собрания.

Таким образом, царская Россия была классической многонациональной империей, в которой доминирующее положение русского народа и в особенности национально окрашенного православия было закреплено фактически, а отчасти и юридически. Национальные и религиозные меньшинства («инородцы» и «иноверцы») в той или иной степени подвергались различным ограничениям и были объектами насильственной ассимиляции (русификации). В то же время некоторые национальные окраины и меньшинства обладали особым правовым статусом и элементами самоуправления, да и вообще политика ассимиляции не носила систематического всеобъемлющего характера и имела ограниченные результаты. Либерализация царского режима в начале XX в. привела к росту разнообразных национальных движений, некоторые из которых выдвинули требование национального самоопределения. Этот лозунг вошел в программные требования большевистской партии.

После Февральской и Октябрьской революций 1917 года Российская империя прекратила свое существование, но к концу гражданской войны 1918 - 1922 годов многонациональное российское государство было воссоздано приблизительно в прежних границах (за исключением Польши, Финляндии и Прибалтики), хотя и при новом политическом режиме. В первые послереволюционные годы в условиях отрицания всего, связанного со старым режимом, большевистское руководство искало себе опору не в национальных, а в социально-классовых чувствах. Образование СССР в 1922 году, несмотря на формально широкие права республик, по существу не противоречило унитарному характеру формирующегося тоталитарного государства, поскольку принятие решений все в большей степени сосредоточивалось в руках центрального партийно-государственного аппарата. В то же время примерно до середины 1930-х годов коммунистический режим придерживался относительно либеральной политики в национальном вопросе: создавались национально-территориальные автономии (включая национальные районы и сельсоветы), поощрялось развитие национальных языков и культур (школы, литература, искусство и т.д.). Особое внимание уделялось культурным запросам малочисленных и бесписьменных народов. Однако национальная политика первых лет советской власти носила преимущественно прагматический характер, имея основной целью придание партийно-государственной власти на местах национально окрашенного облика (так называемая «коренизация»).

Приблизительно с середины 1930-х годов правящий режим, упрочив свое положение, перешел к неприкрытой ассимиляции меньшинств. Именно в это время развернулся процесс ликвидации и укрупнения автономий (расформирование национальных районов и сельсоветов), были резко сокращены права союзных республик и ликвидирована культурная автономия меньшинств. Национальная интеллигенция многих народов понесла невосполнимые потери в результате репрессий, а в официальной идеологии стали укрепляться мотивы великодержавного шовинизма. В годы второй мировой войны были осуществлены акты геноцида по отношению к ряду народов, огульно обвиненных в измене. С конца 1940-х годов наглядно проявился и государственный антисемитизм.

В начале 1950-х годов произошла известная либерализация в национальной политике, однако сохранились, а со временем даже усилились тенденции централизации и унификации в рамках официальной концепции «расцвета и сближения наций». Особое внимание уделялось языковой ассимиляции, проводившейся под лозунгами «развития национально-русского двуязычия», формирования «советского народа как новой исторической общности людей». Получила распространение идея о том, что национальный вопрос в СССР решен и, следовательно, признанные в этой сфере международные нормы и гарантии прав излишни для практики национальных отношений в СССР. Так, в середине 1970-х годов, когда ООН запрашивала мнение отдельных правительств о проблеме меньшинств в связи с подготовкой обобщающего доклада, советское правительство заявило, что «в Советском Союзе не существует групп населения, которые можно было бы рассматривать как этнические, религиозные или языковые меньшинства, права которых нуждались бы в особой защите». В этой связи закономерно, что сам термин «национальные меньшинства» (нацмены), широко применявшийся в научной и общественно-политической лексике 1920 - 1930-х годов, позднее вышел из употребления под предлогом его оскорбительности для малых народов.

Национально-политическая ситуация в СССР, сложившаяся накануне распада, определялась следующими основными факторами:

1. Складывавшееся как один из вспомогательных механизмов коммунистической диктатуры формальное устройство СССР на принципах федерации и даже конфедерации (провозглашение суверенитета союзных республик с правом выхода из Союза), сочеталось с реальным господством унитарной политической системы и с весьма жесткой централизацией во всех сферах общественной жизни.

2. Советское многонациональное государство строилось по «асимметричной модели», предполагающей, что самая многочисленная и наиболее сильная в экономическом отношении нация (в данном случае - русская) не имеет своих национальных институтов; роль многих из них выполняют центральные общегосударственные органы, которые и юридически, и фактически осуществляют властные функции в многонациональном государстве.

3. Федеративная структура СССР характеризовалась своеобразной статусной иерархией народов, точнее - национально-политических образований: союзные республики, автономные республики, автономные области, автономные округа. В соответствиисэтойиерархиейпроисходилореальноераспределениересурсов, обеспечивающих национально-культурное воспроизводство. В особенно ущемленном положении оказались национальные группы, расселенные за пределами своих национально-территориальных образований или даже вообще не имеющие таких образований на территории СССР.

4. Национальная политика определялась в основном официальной идеологией, основанной на концепции «интернационализма». Декларировался примат социально-классовых интересов наднационально-культурными потребностями, причем практически полностью отсутствовали правовые механизмы реализации таких потребностей.

5. Начиная со второй половины 1930-х годов правящий режим все более стремился к политике ассимиляции (фактически русификации) большинства народов страны (планируемые миграции населения, насаждение русского языка, сокращение сферы функционирования национальных языков, кадровая политика и т.д.). При этом в рамках отдельных республик нередко проводилась ассимиляционная политика по отношению к меньшинствам для усиления позиций «титульных наций».

6. В условиях реформ, начавшихся в середине 1980-х годов, появились политические возможности для процессов национально-культурного возрождения, охвативших все народы страны, независимо от их численности, и поставивших под вопрос самосуществование унаследованной от прошлого национально-политической структуры имперского типа.

Таким образом, асимметричная структура советского многонационального государства была связана с глубокими противоречиями в положении русской нации в рамках СССР.

Обновление федерализма в Российской Федерации, стране уникальной и неповторимой по своей истории, традициям, национальному составу, - проблема сложная и неоднозначная. Этот процесс проходит несколько этапов, развивается по нескольким направлениям:

Первый этан - принятие деклараций о государственном суверенитете РСФСР и республик в 1990-1991 годы.

Второй этап - заключение многосторонних и двусторонних договоров между Российской Федерацией и субъектами федерации, иных договоров между субъектами федерации. Этот процесс начался в марте 1991 года и продолжается по сей день.

Третий этап - конституционное оформление происходящих процессов обновления российского федерализма. Он начался внесением изменений и дополнений в Конституцию Российской Федерации, республиканские конституции. Важной вехой в этом процессе является принятие в декабре 1993 года новой Конституции Российской Федерации, новых конституций республик.

При этом важно подчеркнуть, что специфика России и особенности переживаемого ею переходного периода накладывают неповторимый отпечаток на эти процессы. В результате на сегодня мы имеем и смешение этапов, и продолжающийся, образно говоря, процесс «кристаллизации» российского федерализма, который - и это следует подчеркнуть особо - далеко еще не завершен. Вот почему нельзя согласиться с мнением о том, что действующая Конституция Российской Федерации есть последнее слово в развитии российского федерализма, что она устанавливает его окончательную модель. Федерализм в России активно развивается и сегодня, компенсируя недостатки и пробелы федеральной Конституции. В связи с этим закономерно возникает вопрос о конституционно-правовых основах российского федерализма.

Дата добавления: 2015-06-27