Конституционно-правовые основы российского федерализма

Определение «асимметричная федерация» применительно к России возникло еще во время обсуждения проекта первого двустороннего договора. Ввел его в оборот тогдашний (и последний) российский госсекретарь Геннадий Бурбулис. Отсюда и историческая фраза Бориса Ельцина: «Берите столько суверенитета, сколько сумеете проглотить», произнесенная именно в Казани на митинге.

Тогда вещи были названы своими именами. Россия уже давно была асимметричной как по статусу субъектов (республики, края, области), так и по их экономическим возможностям (доноры, реципиенты). Федеративный договор поддерживал иллюзию равенства.

Когда же установленный порядок нарушили еще несколько республик, получивших такие же, как Татарстан, полномочия, только без декларирования особого статуса, асимметрия получила правовое признание. В 1996 году Конституционный суд РФ установил, что «правовое равенство субъектов федерации не означает равенства их потенциалов и уровня социально-экономического развития». То же сказал и выступивший на юбилейной конференции в Казани, посвященной пятилетию подписания двустороннего договора между Татарстаном и РФ, министр по делам национальностей РФ Рамазан Абдулатипов: «Федерация асимметрична по определению».

Асимметричность федеративного устройства России обусловлена историческими, экономическими, социальными и правовыми факторами. По крайней мере, 50 из 89 конституций и уставов субъектов РФ противоречат федеральной Конституции; треть региональных законодательных актов тем или иным образом нарушает федеральное законодательство. Конституция Татарстана и устав Тульской области - яркие примеры того, что субъекты Федерации требуют для себя прав, не предусмотренных в федеральной Конституции, подрывая тем самым принцип равноправия субъектов РФ.

Таким образом, некоторые отечественные юристы утверждают, что асимметричность Федерации заложена в ч. 3 ст. 11 Конституции РФ, которая предусматривает разграничение предметов ведения полномочий между органами государственной власти РФ и органами власти ее субъектов не только Конституцией РФ, но и федеральными и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий. «Асимметричность» возникает в результате заключения двусторонних договоров между субъектами и федеральными органами государственной власти, устанавливающих тот или иной различный объем полномочий субъектов Федерации. Но такая «асимметричность» не влечет за собой изменения «симметричности» конституционного статуса субъекта Федерации, т.е. их конституционно-правового равноправия как главного принципа федерализма, хотя и является в целом негативным явлением.

Однако существует и точка зрения. Заключение договоров между государством в целом и его частями приемлемо при условии, что они не нарушают исторически сложившегося государственного единства народов России, целостности ее территории. Принцип федерализма требует, чтобы, с одной стороны, были установлены и действовали надежные гарантии, препятствующие возрождению унитаристских, авторитарных начал в деятельности центра, с другой - имелись достаточные возможности противостоять сепаратизму и безудержному регионализму. Договоры, заключаемые Федераций с субъектами, призваны содействовать единству этих двух противоположностей.

Первый такой договор был подписан 15 февраля 1994 года с Татарстаном, 3 августа 1994 года - с Башкортостаном, затем с Якутией, Тувой и др. (к 1998 году - более чем с 40 субъектами Федерации). В договорах разграничены предметы ведения, взаимно делегированы полномочия между федеральными и республиканскими органами государственной власти, признано верховенство Конституции РФ и правовых актов по вопросам, отнесенным к ведению Федерации. Таким образом, в рамках одного государства сочетаются два суверенитета, причем суверенитет федеративного государства покрывает собой суверенитет входящих в него республик.

В мире более типичны случаи, когда при формировании федерации субъекты объединяются, создают центр и передают ему часть своих полномочий. В России согласно Конституции полномочия передаются сверху вниз, от центра - субъектам, самостоятельность которых увеличивается. Причем предметы ведения и полномочия между органами государственной власти Федерации и ее субъектов разграничиваются Конституцией, Федеральным и иными договорами. «Иные договоры» так и остались бы гипотетической возможностью, не востребованной практикой, если бы в отношениях центра с отдельными субъектами Федерации не возникли серьезные проблемы. Сепаратистские настроения в регионах во многом зависят от нестабильности центральной власти. Но эта нестабильность обусловливается региональным сепаратизмом. Большей или меньшей самостоятельности хотят все. Каждый субъект РФ, исходя из своих возможностей давления на Центр, выстраивает собственную модель взаимоотношений с ним, закрепляя ее двусторонним договором.

Новая Конституция Российской Федерации 1993 года, по мнению большинства исследователей не уловила к не гарантировала многие общие и существенные для республик аспекты реформирования федерализма, что по логике вещей она должна была бы сделать. Так, в ней не нашли отражения провозглашенный республиками государственный суверенитет, договорный характер обновляющейся федерации. Это было зафиксировано в конституциях республик, принятых задолго до декабря 1993 года. Более того, новая Конституция России мало что внесла в развитие государственности республик, она даже поставила под сомнение их государственный статус, взяв в скобки определение республик в качестве государства, что. между прочим, однозначно признавалось прежней Конституцией Российской Федерации. Таким образом, налицо элемент ненаучности, отсутствие преемственности в конституционном развитии.

Как бы компенсируя непоследовательность российской Конституции, государственный статуе республик регламентируется в их конституциях, более развернуто, с учетом их особенностей и специфики. И такая постановка вопроса вполне обоснованна. В статье 66 Конституции Российской федерации установлено, что статус республики определяется Конституцией Российской Федерации и Конституцией республики, статус иных субъектов федерации - Конституцией Российской Федерации и уставом соответствующего субъекта. Так, в Конституции Республики Татарстан статус Республики Татарстан определяется как статус суверенного государства, субъекта международного права, ассоциированного с Российской Федерацией на основе договора о взаимном делегировании полномочий и предметов ведения.

Сказанное позволяет сделать важный вывод о том, что юридическую базу, правовой фундамент российского федерализма составляет не только Конституция Российской Федерации, но и конституции республик, уставы иных субъектов федерации. Такую постановку вопроса целесообразно закрепить в первом разделе «Основы конституционного строя» Конституции Российской Федерации.

В связи с изложенным представляется неправомерным призыв приводить конституции республик в соответствие с Конституцией Российской Федерации. Прежде всего, следует отметить некорректность самой постановки этого вопроса. Прежняя Конституция России действительно требовала такого соответствия, но действующая Конституция перевела эти взаимоотношения в сферу регулирования конституционных противоречий.

У каждой Конституции, федеральной и республиканской, свой предмет регулирования, и это надо учитывать. В частности, в российской Конституции должны выявляться, возводиться в закон общие аспекты развития членов федерации, устанавливаться соответствующие гарантии. В связи с этим совершенствовать необходимо не только конституции республик, но и Конституцию Российской Федерации, в том числе в направлениях, отмеченных выше.

Наряду с конституциями, важным правовым фундаментом российского федерализма являются федеративные договоры: как двусторонние, так и многосторонние, а также иные договоры между субъектами федерации.

Особо необходимо подчеркнуть учредительный характер федеративных договоров. В них решаются не только вопросы разграничения предметов ведения и полномочий, но и взаимного делегирования полномочий, решаются статусные вопросы, вопросы суверенитета государства в составе федерации и другие.

Необходимо констатировать: через федеративные договоры в настоящее время восполняются конституционные пробелы, дополняется и развивается Конституция Российской Федерации. Возможность одновременного правового регулирования федеративных отношений как конституциями, так и договорами непосредственно вытекает из статей 11, 66 Конституции Российской Федерации.

Например, договор Российской Федерации и Татарстана от 15 февраля 1994 года представляет собой документ исторического значения, т.к. впервые в истории отношения Татарстана и России оформлены на договорной основе.

Договор этот отличается от Федеративного. Во-первых, это межгосударственный договор, во-вторых, это договор не только о разграничении предметов ведения, но и о взаимном делегировании полномочий на свободной, добровольной основе, Татарстан берет на себя столько полномочий и ответственности, сколько может реализовать. В-третьих, этот договор оформляет статусные отношения ассоциированности Татарстана с Россией: в договоре говорится, что Республика Татарстан как государство объединена с Российской Федерацией как конституциями России и Татарстана, так и указанным договором. Такой формулы взаимоотношений нет ни в Конституции Российской Федерации, ни в отношениях России с другими республиками. Она предлагалась еще в Чеченской республике, чтобы с ее принятием два государства, не подписавшие Федеративный Договор, имели ассоциированные отношения с Российской Федерацией.

Российско-татарстанский договор как бы перебрасывает мост между конституциями России и Татарстана, как бы соединяет их. Не случайно в договоре, подписанном через два месяца после принятия Конституции Российской Федерации, не поднимается вопрос о приведении Конституции Республики Татарстан в соответствие с Конституцией Российской Федерации. Это очень важный момент. Он как бы подчеркивает, что в конституциях стороны не усматривают противоречий, они констатируют особенности Татарстана, специфику его статуса и конституционно-правового развития. Хотя на деле противоречия существуют, причем весьма существенные стратегически важные и даже в чем-то опасные для нашей страны.

Сказанное еще раз подтверждает,, что Российская Федерация была, есть и будет асимметричной федерацией. Пример Татарстана наглядно подтверждает это.

Аналитики считают, что ни решения Конституционного Суда, ни заключенные договоры о разграничении предметов ведения и полномочий между властями Федерации, краев, областей и автономных округов не устранят конфликтов. Улучшить ситуацию поможет принятие федерального закона, который обеспечил бы сочетание провозглашенного Конституцией равноправия всех субъектов Федерации и необходимости учета особенностей и конкретных интересов каждого из них.

В этом законе следовало бы установить, что договор не может наделять одного субъекта правами и льготами, которых не имеют другие. Подобные вопросы должны решаться принятием соответствующих общих законов, а также в ходе рассмотрения и утверждения бюджета Федеральным Собранием. Это не исключает наделения отдельных субъектов Федерации (скажем, Чечни) особым статусом при наличии чрезвычайных обстоятельств. Но подобный статус может быть предоставлен только на основании специального федерального закона или заключения договора с последующей его ратификацией.

В законе о договорах между Федерацией и ее субъектами целесообразно, во-первых, указать случаи, когда договор после его заключения должен представляться вместе с сопровождающими соглашениями в Государственную думу на ратификацию; во-вторых, установить общее правило о главенстве федерального закона над договором в случае их расхождений.

Специалисты предлагают тщательно проанализировать подписанные договоры относительно:

1) регулирования ими более широкого круга вопросов, чем разграничение полномочий между федеральными и региональными органами власти - частичное установление статуса субъекта, расширение установленного Конституцией перечня предметов совместного ведения или прямое перераспределение предметов ведения и полномочий между РФ и ее субъектом, определение состава и размера доходов, поступающих в бюджет субъекта или местные бюджеты, порядок финансирования федеральных расходов на территории субъекта, определение юридической силы нормативных правовых актов;

2) разграничения полномочий органов по предметам не совместного ведения Федерации ее субъектов, а исключительного ведения РФ - международные отношения, разграничение полномочий в сфере таможни, возложение на суды обязанности применять тот или иной нормативный правовой
акт;

3) разграничения полномочий по предметам совместного ведения, которые уже урегулированы федеральными законами.

Необходимо создать систему, которая позволяла бы уже на стадии подготовки нормативных актов определять их несоответствие Конституции или федеральному законодательству. Специалисты рекомендуют создать экспертный координационно-методический центр - скажем, Институт регионального законодательства при Президенте РФ или правительстве. Когда проект закона субъекта Федерации вступает в противоречие с Конституцией или федеральным законодательством, до его принятия должны вмешиваться федеральные органы на местах - полномочный представитель Президента РФ и руководитель местной прокуратуры. Необходимо обязать полномочного представителя, который имеет аппарат и следит за законодательной деятельностью в субъекте Федерации, регулярно информировать Администрацию Президента РФ о принимаемых законодательных актах.

Если закон, противоречащий Конституции или федеральному законодательству, все же принят, то возможна согласительная процедура либо судебный спор. Чтобы ни один закон не остался без внимания, предлагается ввести обязательную их регистрацию в Едином государственном реестре опубликования.

Таким образом, в общем и целом договорная практика 1994-1998 годов дискредитировала саму идею внутрифедерального договорного регулирования. Остается вопрос: есть ли практический смысл в заключении новых договоров? Однозначного ответа пока нет. но уже ясно, что для индивидуализации федеративных отношений этот инструментарий теперь практически не пригоден, В итоге касательно правовой области можно сделать выводы о необходимости:

· совершенствования нормативной правовой базы снижения асимметрии в развитии регионов;

· внесения изменений и дополнений в действующие законы, отражающие вопросы асимметрии в уровнях развития территорий;

· принятия ряда новых федеральных конституционных и федеральных законов, в том числе «Об изменении статуса субъекта Российской Федерации», «О порядке подписания договоров о разграничении предметов ведения и полномочий и соглашений о передаче полномочий между федеральными органами власти и органами власти субъектов Российской Федерации» и др.;

· инвентаризации имеющегося федерального законодательства и отбора актов, способствующих снижению правовой асимметрии в развитии регионов, а также выделения актов, закрепляющих территориальную дифференциацию уровней развития регионов.

Дата добавления: 2015-06-27