Устойчивости РФ

Особенности асимметрии в российском исполнении и проблема

В отличие от большинства западных асимметричных федераций, где, как уже говорилось, речь идет об объеме полномочий меньшем, чем у обычных членов, у нас идея асимметричной федерации и практика подписания внутригосударственных договоров связаны с желанием получить больший объем полномочий, чем остальные, даже больший, чем отмерено Конституцией. В этом случае асимметризм, который приобрела РФ, имеет диаметрально противоположную направленность по сравнению с асимметризмом зарубежных федераций. Если асимметризм, допустим Канады, имеет центростремительную природу (т.к. является формой участия в едином государстве территорий и зон, которые при ином подходе выпадали бы из общей концепции государственного устройства), то в России асимметризм приобретает явный центробежный характер - ведь, по сути, он является промежуточной стадией ухода целой группы субъектов из ранее единого государства. Не случайно некоторые из подписавших договоры регионов России такое значение придают обретению статуса субъектов международного права. Тем самым речь идет фактически о создании правовых предпосылок выхода из состава федеративного государства.

Отмеченные выше противоречивые процессы показывают, что федеративная государственность в России складывается во многом вынужденно и под влиянием далеко не самых благоприятных политических обстоятельств, С одной стороны, ее становление несет на себе печать процессов демонтажа унитарного государственного устройства, наследие которого все еще проявляется и в Центре и на местах, С другой - на ней сказываются и сепаратистские устремления ряда регионов. Не последнюю роль играет и некоторое ослабление федерального Центра в споре с регионами.

Дискуссии по поводу целесообразности заключения договоров центра с регионами ведутся и по сей день. Полемика в основном - вокруг проблемы асимметричности отношений центра с регионами в контексте различных базовых условий, в которые ставятся регионы России введением подобных соглашений.

Отношения центра и регионов должны быть симметричными в части выполнения всеми субъектами взаимоотношений единых правил поведения. Асимметрия в отношениях сохранится в связи с различным уровнем экономической самодостаточности регионов, Только экономически самодостаточные регионы способны создать экономически самодостаточную Россию. Федерализм является неизбежной формой государственного устройства страны, а также естественным средством обеспечения социальной стабильности и консолидации общества в решении общих проблем. Для построения эффективных федеративных отношений должны быть выработаны четкие, взаимовыгодные и всеми выполняемые правила поведения. Субъектам федерации нужен сильный центр с сильной и ответственной властью. Центру необходимы самостоятельные, экономически самодостаточные регионы. И в этом плане отношения центра с регионами должны быть симметричными. С другой стороны, субъекты федерации различны по уровню экономического развития, и система финансовой поддержки, в том числе и дотирования регионов-реципиентов, сохранится еще в течение продолжительного времени, по крайней мере, до завершения процесса их экономического выравнивания. Сложившаяся система дотирования регионов центром порочна, она порождает иждивенческие настроения. «Выравнивания» регионов не происходит. Регионы становятся все более зависимыми от центра. Во многих дотационных районах развивается собственная система социальных гарантий и льгот, которые отсутствуют в регионах-донорах. В то же время регионы-доноры не имеют стимулов для увеличения своей доходной части, для поиска дополнительных инвестиционных ресурсов. Такая асимметрия продуцируется самой системой взаимодействия центра с субъектами федерации, а точнее, отсутствием системы как таковой.

Конституция Российской Федерации закрепила в составе России 89 субъектов РФ, классифицировав их на пять разных по своей природе видов государственно-территориальных образований: 21 республика; 49 областей (краев); 2 города федерального значения — Москва и Петербург; одна автономная область (Еврейская); 10 автономных округов. При этом в ст. 5 Конституции РФ закреплен принцип их равноправия во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти.

В мировой практике имеют место асимметричные федерации, когда разные и одинаковые по государственно-правовой природе субъекты наделяются разными правами, но нигде в мире не встретить формулу — разные по государственно-правовой природе субъекты федерации имеют равный статус. Можно ли совместить несовместимое? Разная природа предполагает разный статус. Таким образом, российская конституционная формула построена на логической ошибке. Как бы ни ломали сегодня юристы голову над объяснением равноправия разных по статусу субъектов федерации, предлагая парадигму «равноправие не есть равенство», и юридически, и фактически Россия состоит из неравноправных по статусу субъектов федерации. В этом «самообмане» и кроется основная причина проблемы.

Разнородность государственно-правовой природы субъектов федерации, по мнению ряда ученых, политиков является серьезнейшим фактором дестабилизации России. В то же время, как показывает исторический опыт, асимметрия в государственном устройстве — важный элемент политического компромисса между центральной властью и автономией, особенно в конкретных исторических условиях, и особенно сейчас, когда весьма важное значение приобретает поиск ответа на вопрос, какой вариант структурного обустройства России как федерации более перспективен для нейтрализации или, по крайней мере, сглаживания существующих противоречий? Думается, что структурирование России как Федерации должно осуществляться исходя из тех реальных возможностей, которые имеются и с учетом истории ее развития, сложившихся традиций государственности, а также того современного мирового опыта, который позволяет обеспечить стабильность федерации в других странах.

Конституция не определила место договорного процесса в формировании основ федерализма, не содержит норм о порядке введения в действие таких договоров. Сейчас правительство, заключая договор, устанавливает правила распределения или перераспределения бюджетных и налоговых средств, размер процентной ставки, что не предусмотрено федеральными законами. Тем самым оно вторгается в компетенцию законодательной власти. Поскольку основным предметом договора являются вопросы, касающиеся собственности, бюджета и налогов, законодательное регулирование которых находится в исключительной компетенции парламента, нужен, по мнению специалистов, федеральный закон, определяющий статус договора о разграничении предметов ведения между Федерацией и ее субъектом и порядок делегирования полномочий, или следует отдельным законом утверждать договор с каждым конкретным субъектом,

Различия в социальных и экономических условиях, а также и правах регионов в РФ имеют как количественный, так и качественный характер. Если количественная асимметрия легко прослеживается на основе даже официальных статистических данных, то качественная требует уже более точной экспертной оценки (хотя в ряде случаев она очевидна даже визуально). Наличие асимметрии имеет глубокие исторические корни, отражает факт вхождения в Россию территорий, до сих пор находящихся на разных стадиях экономического развития. В нынешний переходный период асимметрия возрастает. Таким образом, можно выделить несколько направлений (векторов) асимметрии современной российской федерации:

1. Экономическая асимметрия. Существующие 18-кратные (4-кратные в ЕС) различия между наиболее обеспеченными и наиболее бедными регионами страны по душевому ВВП свидетельствуют об огромных диспропорциях в уровне развития регионов. Отмечаются изначительные структурные различия между регионами. Москва и Санкт-Петербург приближаются к постиндустриальной стадии развития (с преобладанием сервисных отраслей), в то время, как большинство регионов все еще зависимы от промышленности (в т.ч. от ВПК) и/или слаборазвитого сельского хозяйства. Кризис 90-х годов имел четкую географию, что еще более увеличило экономическую асимметрию в стране. В наиболее благоприятном положении оказались обе столицы (Москва и Санкт-Петербург) и регионы, которые были способны продать свои природные ресурсы и материалы (нефть, природный газ, некоторые руды и металлы). Иностранные капиталовложения концентрируются в относительно благополучных регионах. Это не способствует сглаживанию региональной экономической асимметрии. Существуют также значительные различия между регионами в отношении учетных
ставок, что отражает недостатки в функционировании финансовых рынков.

2. Бюджетная асимметрия. Различия в уровне экономического развития и состоянии экономики естественно приводят к различиям (как абсолютным, так и душевым) в налогооблагаемой базе регионов. При сложившейся системе распределения налогов между федеральным, региональным и местным уровнями большое число регионов и муниципалитетов собирают недостаточно налогов (для выполнения возложенных на них функций) и зависят от поступлений
средств от вышестоящего уровня (в экстремальных случаях более, чем на 80%). Система трансфертов от федеральных властей к региональным, существующая с 1994годаинаправленнаянафинансирование текущих расходов, имеет много методических недостатков; она способна помочь региону лишь во временном решении текущих социальных задач.

3. Социальная асимметрия. Вболее чем 13 раз отличаются средние душевые денежные доходы между регионами страны. По уровню безработицы различия между регионами также велики - почти в 9 раз. Еще более разительны различия на качественном уровне, при сравнении уровня услуг в области образования, здравоохранения и т.д. (хотя формально статистические показатели и мало отличаются от региона к региону). Переход к рыночной системе не сопровождался рациональной и прозрачной системой социальных компенсаций. Это особенно проявилось в депрессивных и слаборазвитых районах.

4. Правовая асимметрия. Несмотря на то, что Конституция РФ провозглашает равенствовсех89 субъектов Российской Федерации, реально это положение не всегда и не полностью соблюдается. Реально республики обладают большими правами, чем области и края, что способствует наличию напряженности в стране. Указанное неравенство закреплено и в договорах о разграничении полномочий и предметов ведения между властями Федерации и регионов, особенно в подписанных в
1994-95 годах. Договоры, подписанные позже, были в большей степени прагматически(экономически) ориентированы и придерживались принципа равных прав субъектов Федерации.

Перспективы развития федеративных отношений в Российской Федерации неоднозначны. Каким государством станет Россия: конфедерацией, федерацией или унитарным государством? Ответ на этот вопрос сможет дать только время. Пока можно делать какие-то прогнозы и предположения. Один из возможных сценариев дальнейшего развития ситуации выглядит следующим образом: если страна и дальше пойдет по пути заключения двусторонних договоров между центром и отдельными регионами, в конечном итоге население нескольких «сильных» регионов, заключивших с центром такие соглашения, будет жить в федерации, остальные граждане России будут жить в унитарном, централизованном государстве. Такое государство не сможет быть стабильным. Центр, «подмяв» под себя большую часть регионов, будет стремиться распространить свою власть и на оставшуюся территорию России. Выстоят ли в этой борьбе за власть те несколько регионов, которые сейчас решают свои проблемы за счет других? Нет уверенности. К тому же, это может привести, как показывает пример Чечни, к вооруженным конфликтам, С другой стороны, стабильность в субъектах федерации, полностью контролируемых центральной властью, не может быть постоянной, поскольку каждый раз во время очередных выборов региональной власти (т.е. каждые четыре года) будет подниматься вопрос о диктате центра и расширении прав такого региона до прав отдельных субъектов, например Татарстана, Здесь судьба федеративных отношений будет зависеть от того, как поведут себя федеральные и региональные власти в решении вопроса о реализации полномочий в сфере совместной компетенции.

За последние годы многие федеративные государства претерпели существенные структурные и качественные изменения. Сложные процессы в сфере федеративных отношений происходят и сегодня, К сожалению, в методологическом плане опыт федеративного строительства недостаточно изучается такими международными организациями, как ООН, Совет Европы.

Опыт зарубежных федераций надо учитывать, но нельзя слепо копировать отдельно взятые федерации, Россия никогда не будет такой же, как США, Мексика, ФРГ, Индия, Канада и другие, Реформируясь и обновляясь, российский федерализм все четче и четче обретает неповторимые и свойственные только ей черты федерации, договорной и конституционной одновременно.

Заключение.

Многообразие субъектов региональной политики и их взаимодействия означает множественность существующих моделей взаимоотношений центральных и региональных элит. Это связано с серьезными отличиями в системе организации и сосуществования различных интересов, присутствующих на той или иной территории. В зависимости от уровня влияния Центра, а также степени самостоятельности региональных элит и выраженности их собственных интересов, можно выделить, как минимум, пять подобных моделей.

1. Доминировании. Уровень влияния центральных элит всеобъемлющий и повсеместный. Регион выступает, прежде всего, в качестве объекта (а не субъекта) региональной политики. Отсутствие выраженных конфликтов в условиях доминирования Центра, Предполагается возможность принятия федеральной элитой решений по местным вопросам без предварительного согласования с региональными властями. В современных условиях это почти исключительно связано с отсутствием окончательного решения на региональном уровне вопроса о власти, неконсолидированностью местных правящих групп.

2. Влияние. Высокий уровень влияния Москвы, прежде всего по стратегическим вопросам. Региональные элиты обладают собственными интересами, сфера которых выражена и ограничена, а также способны их реализовать при условии их непротиворечивости интересам Федерации и
принятым стратегическим решениям. Механизм урегулирования конфликтов основан на том, что действия тех или иных субъектов должны быть приведены в соответствие со стратегическими решениями или не препятствовать их реализации. Центр способен оказывать постоянное влияние на собственные решения региональных властей, непосредственно затрагивающие его интересы. В то же время, практически исключается вмешательство в сугубо региональные интересы.

3. Взаимодействие. Высокий уровень сотрудничества местных и федеральных властей. Подобное положение вещей возможно, прежде всего, в силу существования совпадающих или взаимодополняющих, неконфликтных интересов. Москва осуществляет свое влияние в основном через сотрудничество и в силу взаимозависимости сторон. Региональные и центральная элиты стремятся к согласованию большинства интересов и решений.

4. Соприсутствии., Сферы ответственности региона и Центра четко разграничены. Предполагается сосуществование на данной территории интересов местных и федеральных элит, которые не должны пересекаться, чтобы быть бесконфликтными. Отсутствие конфликтов часто объясняется именно отсутствием точек пересечения реальных интересов сторон. Данная система основана также на определенном политическом договоре, который автоматически задает процедуру всех дальнейших решений, разграничивает компетенции, ответственность, сферы влияния,

5. Отстраненность (или отстранение). Низкий уровень влияния центральной элиты. Это может быть связано с отсутствием ярко выраженных интересов Центра, когда, например, внимание региону не уделяется в силу периферийности данной территории. В ином случае (отстранение) — мощь местной элиты практически исключает вмешательство федеральных органов во внутрирегиональные процессы. В этих условиях последние оказывают влияние на принимаемые решения лишь в отдельных случаях. Это может быть связано, например, с дестабилизацией внутрирегиональной ситуации или же с иным изменением политической и экономической конъюнктуры. Подобные обстоятельства заставляют Центр вмешаться или же провоцируют возникновение собственных устойчивых интересов в регионе.

Сравнительный анализ моделей представлен также в таблице.

Модели отношений	Описание основных параметров моделей
Уровень влияния Центра	Структура интересов	Процедуры решений
Доминирование	Повсеместный и всеобъемлющий	Отсутствие конфликтов в условиях доминирования интересов Центра	Решение Центра без согласования с регионом
Влияние	Высокий, но не всеобъемлющий	Стратегические интересы Центра. Выраженная и ограниченная сфера региональных интересов	Центр способен влиять на собственные решения региональных властей, не затрагивая сугубо региональных интересов
Взаимодействие	Влияние через сотрудничество	Взаимозависимость и взаимодополняемость	Позитивные процедуры согласования. Компромиссы
Соприсутствие	Высокий в ограниченной сфере	Сосуществование и необходимость тщательного разграничения интересов	Политический договор
Отстраненность	Низкий и невыраженный	Отсутствие выраженных интересов Центра или недопущение вмешательства со стороны местных властей	Контролируются местными властями при отсутствии чрезвычайных обстоятельств.

Таким образом, на основании вышеизложенного можно сделать ряд выводов:

1. Федеративное государственное устройство стало неотъемлемым свойством современных государств; оно имеет как свои преимущества, так и недостатки, но всегда его существование в первую очередь определяется спецификой государства, основанного на федеративном принципе, в которую включены многие тесно увязанные и переплетающиеся между собой факторы политического, экономического, социального, этнического, национального характера.

2. Существует множество моделей федерализма. Наличие в государстве той или иной модели определяется целым рядом условий и предпосылок, как то исторические особенности развития государства, его национальные проблемы, политика государственной власти, особенности
взаимоотношений между центром и регионами и т.д.

3. Одной из разновидностей федерализма является асимметричная федерация, в отношении которой не существует единой точки зрения ни у отечественных, ни у зарубежных исследователей, хотя она, особенно в последнее время, все чаще привлекает к себе их пристальное внимание,

4. Расхождения позиций проявляются уже на уровне терминологического определения: среди ученых нет единого мнения, какую именно федерацию считать асимметричной и какие критерии позволяют безоговорочно отнести ее к этой категории. Однако наличие определенных, обозначенных
выше, факторов все же позволяет (пусть и несколько условно) классифицировать федерации.

5. Асимметричные федерации обладают определенным (как правило, незначительным) «запасом прочности», потенциалом устойчивости, однако они довольно часто подвержены «потрясениям», крайне нестабильны и больше других разновидностей федеративных отношений имеют тенденцию к распаду либо же преобразованию в иную форму государственно-
территориального устройства.

6. Линии асимметрии могут проходить по различным областям жизни общества (выделяют экономическую, бюджетную и т.д. асимметрию),

7. Можно выделить ряд, факторов устойчивости асимметричных федераций, среди которых на первое место выходит четкое законодательное разграничение предметов ведения и полномочий,

8. Накоплен определенный опыт существования и «выживания» асимметричных федераций, однако каждое государство, учитывая его, не должно механически переносить, слепо копировать модели других национальных государств.

9. Важен не только позитивный, но и негативный опыт взаимодействия центра и регионов; трезвая оценка реального положения вещей.

[1] Цитата по работе: Аринин АН, Марченко Г.В. Уроки и проблемы становления российского федерализма.

[2] Модель И.М., Модель Б.С. Социальное партнерство при федерализме: в порядке обсуждения проблемы // Полис. - 2000. -№2.-С. 172-177.

[3] Асимметричность может также заключаться в неодинаковом представительстве в верхней палате парламента (зависящего от численности населения субъектов), а не в разнице конституционного статуса субъектов Федерации (например, Австрия, Германия, Швейцария).

[4] Цитата по работе: Зубов А.Б. Унитаризм или федерализм. К вопросу о будущей организации государственного производства России // Полис. - 2000. - №5. - С. 32-55.

Дата добавления: 2015-06-27