Сущность актов государственного управления

В процессе государственного управления возникает потребность в детализации норм законов, которая осуществляется путем издания нормативных актов управления. Содержащиеся в них правовые нормы направлены на обеспечение конкретного оперативного и дифференцированного руководства. С помощью актов управления осуществляется и реализация норм права в ходе управленческой деятельности, обеспечивающая должное поведение участников соответствующих правовых отношений. Акты управления – средство установления и применения правовых норм в процессе государственного управления. Издание актов управления – часть управленческой деятельности, одно из ее проявлений. Акты управления отражают общие черты управленческой деятельности и имеют свои особенности, отражающие их правовой характер, а также это один из видов правовых актов государства. Они, естественно, имеют черты, присущие всем правовым актам, и особенности, отличающие их от законов и других актов государственных органов, обусловленные ролью и местом государственного управления как одного из видов государственной деятельности.

Многие акты управления имеют письменную форму, и в то же время все они являются волеизъявлениями, поскольку каждый правовой акт означает правоустановление или правоприменение (либо то и другое одновременно), что осуществляется путем волевых действий, волеизъявлений.

Слово «акт» (происходит от латинского actus) в русском языке употребляется в различном значении. В частности, им обозначают действия, поступки. В этом смысле можно все действия государственных органов, при любой форме их выражения, признать актами этих органов. Но если акты – действия, поступки, то их (при условии, что они направлены на достижение определенного правового результата независимо от того, кем они совершаются) можно считать правовыми актами. Поэтому общая теория права наряду с законами, указами, постановлениями и т.п. к правовым актам относит и акты граждан, совершаемые ими при использовании субъективных прав, – голосование на выборах, жалоба, договор и т.д. Под актами управления в широком смысле слова можно также понимать все действия государственных органов, должностных лиц, органов общественных организаций и их представителей, которые совершаются ими в ходе исполнительно-распорядительной деятельности и которые отражают сущность этой деятельности. Сюда не должны включаться такие, например, действия материально-технического плана, как ведение протоколов заседаний, хотя они непосредственно связаны с правовыми и организационными формами деятельности, отражающими сущность управления, и могут иметь определенное правовое значение.

В курсе административного права рассматриваются только правовые акты управления, а именно акты, издание которых вызывает юридические последствия в виде установления (изменения, отмены) правовых норм или установления (изменения, прекращения) конкретных правоотношений в сфере государственного управления, и только те из них, которые издаются органами исполнительной власти, т.е. основная их группа.

Издание государственным органом такого рода предписаний отличает его правовую деятельность от материально-технических операций и от организационных мероприятий (совещания, показ передового опыта, инструктирование и т.д.). Наличие в акте предписаний, направленных на установление (изменение, отмену) правовых норм, или возникновение (изменение, прекращение) конкретных правоотношений – свойства правового акта, позволяющие отграничить его от других актов. Акт управления может содержать предписания о создании новых правовых норм, об изменении или отмене ранее действовавших и т.д. Кроме того, акт управления может содержать предписания, обязывающие соответствующие органы издать другой нормативный акт управления или изменить какой-либо из таких актов. Многообразны и предписания ненормативных актов управления.

Характер юридических последствий каждого акта управления зависит от места органа, издавшего акт, в системе органов государства, от выполняемой им при издании акта управленческой функции, но во всех случаях акт управления должен соответствовать компетенции органа.

Акты управления – волевые акты. Они, как и другие правовые акты, являются внешним выражением воли, направленной на создание указанных выше юридических последствий.

Причины, вызывающие издание актов управления, могут быть различными: необходимость урегулировать не урегулированные законом отношения, наказать правонарушителя, обеспечить возможность проведения в жизнь того или иного конкретного предписания закона или другого правового акта вышестоящего органа, обеспечить нормативное регулирование деятельности нижестоящего органа и т.д. Но они всегда проходят через сознание людей.

Акт управления выражает волю органа управления. В актах управления может выражаться как индивидуальная воля одного должностного лица, так и общая воля группы должностных лиц, где синтезируется воля каждого из членов коллегиального органа. Однако о выражении воли коллегиальных органов в издаваемых ими актах управления можно говорить лишь в том случае, если существует и соблюдается такой порядок издания этих актов, который позволяет всем лицам, входящим в состав соответствующей коллегии, свободно выражать свое мнение при обсуждении проекта.

Во всех случаях воля, выраженная в актах управления, является государственной. Издавая правовые акты, органы исполнительной власти выступают как носители государственно-властных полномочий. Отсюда властный, авторитетный характер актов управления, обязательность содержащихся в них предписаний.

Властный характер имеют не все действия государственных органов, в результате которых возникают, изменяются или прекращаются конкретные правоотношения в сфере государственного управления. Например, заключение органами государственного управления гражданско-правовых сделок дает юридический эффект, но подобные акты не являются властными. Властный характер присущ лишь тем правовым актам государственных органов, которые издаются ими в одностороннем порядке и содержат обязательные к исполнению предписания. Согласия на их издание со стороны лиц и организаций, к которым они адресуются, не требуется. Акты управления – это односторонне-властные акты. Момент властности в них выражен в наибольшей степени, что находит свое отражение в таких часто употребляемых словах, как «обязать», «запретить», «приказываю», «постановил» и т.п. Однако из этого не следует, что акты управления, как правило, имеют императивный характер. Все большее значение приобретают и научно обоснованные рекомендации.

Одним из незыблемых принципов деятельности всех органов государства является принцип законности. Как принцип государственного управления он находит свое выражение в подзаконности управленческой деятельности. Акты управления имеют подзаконный характер. Содержание их подзаконности определяется не только верховенством законов в системе правовых актов государства, но и наличием иерархии правовых актов, соответствующей иерархии органов исполнительной власти. Подзаконность актов управления означает, что они должны соответствовать требованиям законов и иных актов вышестоящих органов по содержанию, форме и порядку их издания.

В отдельных, предусмотренных законом случаях акты управления издаются на основании актов судебных и прокурорских органов. Например, решение исполкома об аннулировании незаконно выданного ордера может быть принято на основании решения суда.

Анализ характерных признаков актов управления позволяет сформулировать следующее определение:

Правовые акты государственного управления – это волевые, государственно-властные, в ряде случаев документально-оформленные действия государственных органов и должностных лиц, совершаемые в соответствии с законом в процессе выполнения функций исполнительной власти и направленные на установление, изменение или отмену правовых норм или на возникновение, прекращение, изменение конкретных правоотношений.

Издание правовых актов управления, в отличие от организационных мероприятий и материально-технических операций, всегда направлено на получение юридического результата.

Нормативные акты управления содержат общие правила, устанавливающие правоспособность и дееспособность граждан, государственных и негосударственных организаций в различных отраслях управления, определяют деятельность учреждений, предприятий и организаций, а также поведение должностных лиц и граждан в сфере исполнительной власти.

Индивидуальные акты управления направлены на возникновение (изменение, прекращение) конкретных правоотношений. Правовыми последствиями индивидуальных актов управления может быть возникновение не только административно-правовых, но и гражданско-правовых, трудовых, финансово-правовых отношений. Так, приказ о назначении лица на должность в государственном учреждении порождает административно-правовые и трудовые отношения. Акты управления являются одним из оснований, в силу которых возникают гражданские правоотношения.

Акты органов исполнительной власти, как и правовые акты других органов государства, являются средством осуществления единой государственной власти. Все они служат выполнению задач и функций государства. Все они являются волевыми, издаются в соответствии с принципом законности, имеют государственно-властный характер, обязательны к исполнению и направлены на достижение определенного юридического результата.

Вместе с тем акты органов исполнительной власти имеют свою специфику и отличаются от законов, судебных актов и гражданско-правовых договоров.

Закон определяет круг отношений, регламентируемых актами различных государственных органов, а также устанавливает порядок издания, отмены, изменения и приостановления многих актов и их форму. Закон служит источником для всех других государственных актов, в том числе и актов управления. Высшая юридическая сила закона проявляется в том, что он не может быть отменен или приостановлен каким-либо иным актом. Законом же может быть отменен любой акт, в том числе акт управления.

Отличие актов управления от судебных заключается в том, что последние в соответствии с задачами судов издаются, как правило, в связи с нарушением правовой нормы, а с помощью актов управления еще решается и широкий круг вопросов, возникающих в ходе повседневного руководства хозяйственным, социально-культурным и административно-политическим строительством. Судебные акты издаются на основе закона и правосознания судей. В соответствии с Конституцией судьи независимы и подчиняются только закону. Следовательно, ни один судебный акт не может быть принят вне прямых предписаний закона, на основе указания, данного суду каким-либо органом (должностным лицом). Ни один орган государства (должностное лицо) не вправе обязать суд принять по какому-либо делу то или иное решение. Акты же управления часто издаются по прямому поручению вышестоящего органа управления. Причем это поручение может содержать и указание, каким должно быть решение вопроса.

Судебные акты всегда являются актами применения норм права в связи с каким-либо фактом, спором, событием. Суды не устанавливают правовых норм. Акты же управления могут быть как актами применения норм права, так и содержать в себе новые правовые нормы.

Судебные акты принимаются в особом, установленном законом процессуальном порядке. Процедура их принятия, формы, порядок вступления в силу, отмены и приостановления строго регламентируются нормами закона. Порядок издания, вступления в силу, приостановления и отмены актов управления иной и регламентируется не только законами, но и актами управления. Судебные акты принимаются в коллегиальном порядке, большая часть актов управления – на основе единоначалия.

От гражданско-правовых договоров (сделок) акты управления отличаются тем, что являются результатом волеизъявления государственного органа (должностного лица). Акты управления – односторонние властные действия, а гражданско-правовой договор – результат взаимного соглашения двух (или нескольких) субъектов. Лишь в отдельных случаях изданию акта управления предшествует взаимное соглашение сторон – участников будущих административно-правовых и иных отношений, например при издании приказа о зачислении на должность в государственное учреждение. Но в этих случаях соответствующие правоотношения возникают не с момента соглашения сторон, а с момента вступления в силу акта управления.

За незаконный акт управления ответственность, как правило, несет орган или должностное лицо, издавшее такой акт. При заключении гражданско-правового договора обе стороны несут равную ответственность.

Дата добавления: 2014-01-03