Виды актов государственного управления

В силу своего многообразия акты, издаваемые органами исполнительной власти, квалифицируются по многим основаниям: по юридическим свойствам; по органам, их издающим; по юридической силе; по характеру и значению решаемых вопросов; по территории, на которой действуют содержащиеся в актах предписания; по формам, адресатам, времени действия, порядку издания и т.п. Иногда используется не один, а несколько критериев, в частности при выделении группы актов, к которым необходимо предъявлять дополнительные требования.

А. Классификация актов по юридическим свойствам

Главное внимание уделяется юридическим свойствам актов управления – основному критерию их классификации. В зависимости от этого акты управления подразделяются на два основных вида: нормативные и ненормативные (индивидуальные).

Нормативные акты – важнейший вид правовых актов, издаваемых органами государства в процессе управленческой деятельности. Существо юридической природы нормативных актов не только в изложении норм права, а в том, что с принятием таких актов возникают новые правовые нормы, изменяются или отменяются действовавшие ранее и т.п. Нормативный акт вводит юридические нормы в правовую систему, является непосредственным способом выражения и закрепления государственной воли.

Важнейшее свойство нормативного акта – его правотворческое назначение. В этом юридическая функция данного вида актов, свидетельствующая о его месте в механизме правового регулирования.

Другим важным свойством нормативных актов управления является их государственно-властный характер. В них выражается воля государственных органов. Реализация этой воли обеспечивается государством.

Один из основных признаков нормативных актов – возможность их неоднократного применения и охват содержащимися в нем предписаниями индивидуально-неопределенных субъектов, то есть отсутствие конкретного адресата.

В свою очередь нормативные акты управления также можно подвергнуть различным классификациям:

1. По юридической силе. Естественно, что акты органов вышестоящего звена имеют большую юридическую силу, чем акты органов нижестоящего звена. Это означает не только необходимость соответствия вторых первым, но и возможность вышестоящих органов отменять и изменять предписания нижестоящих органов.

2. По правовым последствиям. Не все акты непосредственно вносят изменения в систему действующих правовых норм. Это дает основания подразделять акты на основные и вспомогательные. К вспомогательным актам можно отнести те, которые, не изменяя действующей нормы, расширяют сферу ее действия, а также акты, содержащие поручения нижестоящим органам издать соответствующие нормативные акты. Причем нормативный характер имеют не все эти предписания, а лишь те, которые выступают как юридическое основание последующего установления, изменения, отмены правовых норм или изменения сферы их действия.

Ненормативные (индивидуальные акты) – это акты применения норм права к конкретным общественным отношениям, один из способов реализации правовых норм. Они выступают в качестве юридических фактов – порождают, изменяют или прекращают конкретные правоотношения. Отличительной особенностью данного вида актов является их индивидуальный характер – свойство, давшее название виду. Его проявления, признаки заключаются в следующем: конкретность предписаний, адресование их персонально определенным субъектам, регулирование конкретных отношений, однократность реализации (применения, исполнения) и др. Все названные признаки отражают индивидуальный характер рассматриваемых актов, но последний из них требует уточнения. Однократность реализации предписаний как один из общих признаков этих актов можно понимать лишь в том смысле, что такие предписания имеют разовый характер. Каждый индивидуальный акт управления один раз разрешает конкретное управленческое дело (вопрос). Действие же акта во времени, как известно, бывает различным. Многие индивидуальные акты вызывают возникновение таких правоотношений, которые прекращаются с однократным действием по исполнению содержащихся в них предписаний, например приказ начальника, содержащий кратковременное поручение подчиненному сотруднику, постановление о применении штрафа. С выполнением соответствующими сторонами возникших на основе таких актов правоотношений своих обязанностей (выполнение поручения, уплата штрафа) действие этих и подобных им актов прекращается. Но оно далеко не всегда так кратковременно, как в приведенных примерах.

Любой приказ о назначении того или иного лица на какую-либо должность в государственном аппарате действует в течение всего времени, пока не будет отменен другим приказом или фактически не утратит силу (упразднение органа, ликвидация должности и т.д.) Еще дольше может простираться действие индивидуальных актов, наделяющих какие-либо субъекты правом пользования определенными материальными или иными благами. Например, решение о назначении пенсии по старости исполняется каждый месяц, следовательно, многократно, и действовать может годами и даже десятилетиями по отношению к одному конкретному лицу.

В зависимости от цели и характера все индивидуальные акты можно разделить на две большие группы: оперативно-исполнительные и правоохранительные. Каждая из них выражает соответствующий вид управленческой деятельности.

Оперативно-исполнительными являются акты применения диспозиции правовой нормы (распоряжение о перечислении средств, решение о выдаче ордера на квартиру и т.д.). Это наиболее многочисленная и весьма разнообразная группа актов управления. Индивидуальные оперативно-исполнительные акты издаются практически всеми органами исполнительной власти.

Правоохранительные индивидуальные акты управления издаются с целью обеспечить охрану права от нарушения либо восстановить нарушенное право. При этом в ряде случаев реализуются санкции правовых норм (приказ об объявлении дисциплинарного взыскания за нарушения по службе, постановление о применении административного взыскания за нарушение общественного порядка, отмена незаконного индивидуального акта нижестоящего органа и т.д.) В правоохранительных актах, как правило, дается правовая оценка поведения (деятельности) различных субъектов правоотношений в сфере государственного управления. Но их нельзя отождествлять с мерами административного принуждения, реализация которых не сводится к изданию индивидуального правоохранительного акта управления, а включает в себя и соответствующие материально-технические операции (например, получение штрафных сумм, удержание их в случае неуплаты нарушителем в установленный законом срок и т.д.)

Соотношение нормативных и индивидуальных актов управления в общем плане может быть охарактеризовано как полное и безусловное соответствие индивидуальных актов актам нормативным. При издании индивидуальных актов управления не может быть места так называемому свободному усмотрению. Каждый индивидуальный акт должен строго соответствовать общему правилу, норме права, регламентирующей данный вид отношений. В этом одно из проявлений принципа законности в государственном управлении.

Вместе с тем надо иметь в виду, что в ходе повседневной деятельности государственных органов нередко возникают вопросы, типового решения которых нет еще в нормах права. В этих случаях индивидуальные акты издаются в общих рамках компетенции государственных органов, в пределах правовых норм, устанавливающих их права и обязанности. Такое проявление оперативной самостоятельности, равно как и иные ее проявления, допускается строго в пределах и целях, установленных законом.

Б. Классификация актов управления по органам, их издающим

Важнейшее значение среди актов управления имеют акты Президента, как главы исполнительной власти. Президент на основе и в соответствии с Конституцией Республики Беларусь издает декреты, указы и распоряжения, имеющие обязательную силу на всей территории Республики Беларусь.

Декреты Президента могут быть двух видов – декреты, издаваемые на основании закона о делегировании Президенту законодательных полномочий, и временные декреты. Декреты и временные декреты имеют силу закона.

Декреты и указы Президента, если иное не предусмотрено Конституцией Республики Беларусь, имеют верховенство над актами иных государственных органов и должностных лиц.

Совет Министров издает свои акты в форме постановлений и распоряжений. В этих актах отражается все многообразие деятельности правительства по решению основных вопросов хозяйственного и социально-культурного строительства.

Акты министров издаются в форме приказов, постановлений и инструкций. Приказы и постановления министров могут быть как индивидуальными, так и нормативными актами. Ими также утверждаются некоторые правила и положения.

Инструкции всегда нормативны: они устанавливают порядок применения (исполнения) актов вышестоящих государственных органов. В этом смысле инструкция является как бы вспомогательным актом. Она определяет порядок проведения каких-либо организационных мероприятий или материально-технических операций; они могут быть посвящены решению какого-либо одного вопроса в деятельности организации, когда необходимо установить детальный порядок решения этого вопроса. При всех условиях инструкция – самостоятельная форма актов министров. Совет Министров утверждает инструкции, подготовленные министерствами и ведомствами, а министры – инструкции, подготовленные структурными подразделениями министерств.

Кроме вышеназванных актов, руководители министерств и ведомств часто направляют нижестоящим органам управления разного рода приказания, записки, распоряжения, письма и т.п. Министры также дают указания, обязательные для исполнения предприятиями, организациями и учреждениями системы соответствующих министерств.

Местные исполнительные комитеты издают правовые акты в форме решений и распоряжений. С помощью этих актов проводятся в жизнь решения Советов и предписания вышестоящих органов исполнительной власти.

В отдельных, специально предусмотренных законом случаях исполкомы принимают общеобязательные акты, то есть решения, действие которых распространяется на всех граждан, находящихся на территории деятельности данного исполкома, а также на расположенные на этой территории учреждения, предприятия и организации, независимо от их ведомственной подчиненности и форм собственности.

Решения исполкомов могут быть как нормативными, так и индивидуальными актами. Распоряжения издаются от имени исполкома его председателем, а при отсутствии председателя – его заместителем по оперативным вопросам, которые не требуют коллегиального обсуждения. Они, как правило, индивидуальные акты. Лишь отдельные распоряжения руководителей областных и Минского городского исполкома содержат предписания нормативного характера.

Распоряжения часто издаются по прямому поручению исполкома или по согласованию с членами исполкома. Таким образом, решения исполкомов отличаются от распоряжений прежде всего по характеру и значению решаемых в них вопросов и, как следствие этого, по порядку издания.

Руководители отделов и управлений исполкомов издают приказы, инструкции и распоряжения.

Руководители предприятий и учреждений издают правовые акты, как правило, в форме приказов и распоряжений. Иногда ими издаются также инструкции. Приказы могут быть нормативными и индивидуальными, чаще индивидуальными актами. Акты руководителей учреждений и предприятий обязательны для работников этих учреждений и являются актами внутреннего управления.

Дата добавления: 2014-01-03