Студопедия

КАТЕГОРИИ:



Мы поможем в написании ваших работ!

Архитектура-(3434)Астрономия-(809)Биология-(7483)Биотехнологии-(1457)Военное дело-(14632)Высокие технологии-(1363)География-(913)Геология-(1438)Государство-(451)Демография-(1065)Дом-(47672)Журналистика и СМИ-(912)Изобретательство-(14524)Иностранные языки-(4268)Информатика-(17799)Искусство-(1338)История-(13644)Компьютеры-(11121)Косметика-(55)Кулинария-(373)Культура-(8427)Лингвистика-(374)Литература-(1642)Маркетинг-(23702)Математика-(16968)Машиностроение-(1700)Медицина-(12668)Менеджмент-(24684)Механика-(15423)Науковедение-(506)Образование-(11852)Охрана труда-(3308)Педагогика-(5571)Полиграфия-(1312)Политика-(7869)Право-(5454)Приборостроение-(1369)Программирование-(2801)Производство-(97182)Промышленность-(8706)Психология-(18388)Религия-(3217)Связь-(10668)Сельское хозяйство-(299)Социология-(6455)Спорт-(42831)Строительство-(4793)Торговля-(5050)Транспорт-(2929)Туризм-(1568)Физика-(3942)Философия-(17015)Финансы-(26596)Химия-(22929)Экология-(12095)Экономика-(9961)Электроника-(8441)Электротехника-(4623)Энергетика-(12629)Юриспруденция-(1492)Ядерная техника-(1748)

Мы поможем в написании ваших работ!

Формирование муниципальных финансов





 

Понятие муниципальных финансов и их функции. Понятие финансов муниципальных органов власти. С принятием в 1993 г. новой Конституции Российской Федерации, изменившей статус существовавших ранее местных органов власти, и переходом от унитар­ной к федеративной модели государственности резко усилилось внима­ние к муниципальным финансам. В научной и учебной литературе можно встретить два основных подхода к определению муниципальных финан­сов, их состава и места в финансовой системе страны.

При первом подходе приводится расширительная трактовка муници­пальных финансов как экономических отношений, связанных с форми­рованием и использованием финансовых ресурсов всех субъектов эконо­мики, участвующих в воспроизводственном процессе на территории му­ниципального образования. Соответственно в состав муниципальных финансов включаются финансы местных органов власти (органов местного самоуправления), хозяйствующих субъектов и домашних хозяйств. При этом муниципальные финансы рассматриваются как самостоятель­ное звено финансовой системы государства.

Второй подход является более широко распространенным, причем не только в российской, но и зарубежной финансовой литературе. Под му­ниципальными финансами понимаются только финансы местных орга­нов власти (органов местного самоуправления), что является более точ­ным. В состав муниципальных финансов включаются: местные бюджеты, внебюджетные фонды; муниципальный кредит и финансы муниципаль­ных предприятий. Трудности здесь возникают при определении их места в финансовой системе, что связано с неоднозначностью и даже некоторой противоречивостью правового статуса субъектов управления этой сферой финансовых отношений. Местные органы власти в конституцион­ных законах многих стран, как правило, не относятся к органам государ­ственной власти. Соответственно муниципальные (местные) финансы не входят в систему государственных финансов.

Для определения места муниципальных финансов в финансовой сис­теме страны, их функций и роли в общественном воспроизводстве необ­ходимо, прежде всего, рассмотреть понятие местного уровня власти и его Роль в системе государственного управления. В Конституции РФ (ст. 12) Установлено, что «в Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление в пределах своих полномочий.



Для определения места муниципальных финансов в финансовой системе страны, их функций и роли в общественном воспроизводстве необходимо, прежде всего рассмотреть понятие местного уровня власти и его в системе государственного управления. В Конституции РФ (ст. 12) установлено, что «в Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление. Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Органы местного самоуправления не вхо­дят в систему органов государственной власти».

Признание самостоятельности местного самоуправления как одного из важнейших его признаков не означает, что оно осуществляется вне го­сударственно-властных отношений и может быть прекращено по воле на­селения той или иной территории (как, например, может быть прекраще­на деятельность любой общественной организации по воле ее учредите­лей). Между тем последнее было бы вполне логично, если следовать буквальному пониманию ст. 3 Конституции, установившей, что «народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы госу­дарственной власти и органы местного самоуправления». При этом под непосредственным управлением понимается прямое волеизъявление на­рода: «Высшим непосредственным выражением власти народа являются референдум и свободные выборы».

Понятие самостоятельности не только местного самоуправления как формы народовластия, но и самого народа (возможностей выражения его высшей воли и власти) весьма условно. Местное самоуправление означа­ет возможность населения непосредственно влиять на проводимую на данной территории политику. Целью создания местного самоуправления является решение вопросов местного значения. С точки зрения финансо­вой системы это является и целью муниципальных финансов.

Рассматривая вопрос о месте и роли местного самоуправления в сис­теме государственного управления, некоторые ученые подчеркивают, что «власть органов местного самоуправления производна от государствен­ной власти и в этом смысле является ее продолжением. Очевидно и то, что как публичная власть местное самоуправление учреждено для реше­ния тех дел, которыми ранее занимались государственные органы, но это не означает, что эти дела перестали считаться государственными: они по-прежнему находятся в сфере интересов и политики государства». По­скольку в соответствии с Конституцией РФ (ст. 3) и органы местного самоуправления, и органы государственной власти являются органами, по­средством которых народ осуществляет свою власть, и те и другие пред­ставляют собой лишь различные формы народовластия.

В новейшей российской истории имеется прецедент принятия субъектом РФ закона, предусматривающего для населения возможность отказаться от реализации права на осуществление местного самоуправления на соответствующей территории и предоставить, таким образом, населению право на «прямое волеизъявление». Однако Консти­туционным Судом РФ такая попытка была признана противоречащей Конституции РФ. поскольку фактически предоставлялась возможность прекращения осуществления местного самоуправления на части территории субъекта Российской Федерации. См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 30 ноября 1999 г. № 15-П «О проверке конституционности отдельных положений Устава (Основного закона) Курской облас­ти в ред. Закона от 22 марта 1999 г. "О внесении изменений и дополнений в Устав (Ос­новной закон) Курской области"» // Собрание законодательства Российской Федера­ции. 2000. №50. Ст. 4943.

Аналогично этому и муниципальные финансы как основа местного самоуправления отличаются от государственных не принципиально иной природой их образования и функционирования, а спецификой функций, определяемой функциями соответствующих субъектов управления. И муниципальные, и государственные финансы относятся к категории общественных (публичных) финансов, представляющих собой властные отношения и характеризующихся единым социально-экономическим содержанием, едиными функциями и ролью в общественном воспроизвод­ственном процессе, принципами построения и функционирования.



Фундаментальные положения, характеризующие сущность государ­ственных финансов и их функции, относятся и к муниципальным финан­сам. В то же время последние, образующие самостоятельное звено (под­систему общегосударственных финансов), отличаются существенной спецификой по многим параметрам: целевым функциям, масштабности решаемых задач, структурным элементам (звеньям муниципальных фи­нансов), характеру и принципам взаимодействия с другими звеньями финансовой системы и т. д. В объективном понимании муниципальные финансы выражают экономические отношения, возникающие между ор­ганами местного самоуправления, с одной стороны, и физическими и юри­дическими лицами, а также другими звеньями государственных финан­сов, с другой стороны, связанные с формированием и использованием фон­дов финансовых ресурсов, предназначенных для выполнения местными органами власти возложенных на них функций.

Специфика муниципальных финансов заключается, во-первых, в том, что они являются экономической основой местного самоуправле­ния, и, следовательно, во-вторых, в их целевой ориентированности на ре­шение относительно узких территориальных (в пределах границ соответ­ствующих муниципальных образований) задач социально-экономиче­ского развития, что проявляется в функциях муниципальных финансов.

В абстрактном понимании социально-экономическое содержание и функции местных органов власти как формы выражения общественно­го назначения этой категории не зависят от национальных особенностей территориального устройства страны, статуса территорий и других по­добных факторов. Однако в практике управления общественными фи­нансами эти факторы приобретают существенное значение. Финансы ме­стных органов власти представляют собой отношения, обусловленные только фактом существования в государстве этого уровня власти и управления, поэтому реально функционирующие финансы муници­пальных органов власти представляют собой урегулированную нормами права систему образования и расходования фондов денежных средств в целях обеспечения выполнения задач, относящихся к компетенции ме­стного уровня власти. На практике функции муниципальных финансов проявляются в функциях местных органов власти и конкретно решаемых задачах.

Функции муниципальных финансов. Исходя из общего понимания финансов как экономической категории финансам муниципальных орга­нов власти присущи те же функции: распределительная, регулирующая и контрольная.

Распределительная функция муниципальных финансов заключается в распределении и перераспределении стоимости валового продукта и части национального дохода в процессе формирования финансовых фондов, необходимых для выполнения органами местного самоуправле­ния возложенных на них функций. В соответствии с объективными свой­ствами государственных и муниципальных финансов объектом распре­делительно-перераспределительных отношений выступает (должна выступать) стоимость валового продукта и накоплений, созданных на соответствующей территории и формирующих ее финансовый и бюд­жетно-налоговый потенциал. Однако на практике это теоретическое по­ложение реализуется крайне редко. Существенной особенностью финансов муниципальных органов власти является высокая зависимость ко­нечных объемов финансовых ресурсов, аккумулируемых в местных бюджетах (главном звене муниципальных финансов), от существующей в данный период времени системы межбюджетных отношений, в частно­сти принципов распределения финансовых ресурсов между уровнями бюджетной системы и территориями страны.

С распределительной функцией теснейшим образом связана регули­рующая функция, заключающаяся в целенаправленном воздействии ор­ганов местного самоуправления на социально-экономические процессы на подведомственных территориях. Эта функция часто объединяется с распределительной или выделяется как ее подфункция, поскольку пе­рераспределение доходов хозяйствующих субъектов и населения всегда оказывает определенное регулирующее воздействие на социально-экономические процессы. Особое внимание к регулирующей функции фи­нансов в значительной мере было обусловлено расширением функций государства, его активным вмешательством в экономику, что способство­вало обособлению этой функции как самостоятельной. Поэтому под ре­гулирующей функцией государственных и муниципальных финансов обычно понимается их целенаправленное использование в качестве ме­ханизма регулирования экономических процессов (темпов роста эконо­мики и ее структурной перестройки).

Наиболее полно регулирующая функция реализуется на уровне госу­дарственных (центральных) органов власти и управления. На муниципальном уровне ее выполнение затрудняется объективными факторами: во-первых, функциональной ролью местных органов власти, ориентиро­ванных на решение прежде всего социальных задач; во-вторых, ограни­ченностью финансовых ресурсов, которыми располагает большинство органов местного самоуправления. Лишь на территории сравнительно немногих муниципальных образований местные органы власти могут проводить достаточно активную финансовую политику, стимулирую­щую экономическое развитие предприятий.

Основными инструментами реализации регулирующей функции му­ниципальных финансов являются: 1) налоги, установление размеров ко­торых и предоставление налоговых льгот находятся в компетенции мест­ных органов власти; 2) расходы местных бюджетов на реализацию инвести­ционных программ развития предприятий и отраслей на соответствующих территориях; 3) заимствования, осуществляемые местными органами вла­сти в целях реализации инвестиционных программ и проектов.

Контрольная функция финансов муниципальных органов власти проявляется в процессе распределения и перераспределения стоимости валового продукта, формирования фондов финансовых ресурсов муни­ципальных органов власти. Контрольная функция осуществляется спе­циально уполномоченными органами. Основными направлениями фи­нансового контроля являются: контроль за правильным и своевремен­ным перечислением средств в финансовые фонды органов местного самоуправления; контроль за соблюдением пропорций при распределе­нии средств между муниципальными и вышестоящими бюджетами; кон­троль за соблюдением структуры финансовых фондов как при их форми­ровании, так и использовании (контроль за целевым использованием средств) и т. д.

Состав муниципальных финансов. Выполнение территориальными органами власти возложенных на них функций требует формирования на постоянной основе финансово-бюджетных ресурсов, соответствующих законодательно установленным полномочиям. В теории муниципальных финансов выделяются следующие основные элементы (звенья):

1) средства местного бюджета;

2) муниципальные внебюджетные фонды;

3) муниципальный кредит (долг органа власти, включая муници­пальный заем, и задолженность перед органом власти);

4) муниципальная собственность (финансы муниципальных пред­приятий);

5) другие финансовые фонды и активы, находящиеся в распоряже­нии местных органов власти.

На практике некоторые из этих звеньев могут отсутствовать, по­скольку возможности их формирования определяются национальными законодательствами. Это касается таких элементов, как внебюджетные фонды, муниципальный заем и прочие финансовые источники, исполь­зование которых может быть сильно ограничено, вплоть до полного за­прета. Поэтому главными и иногда единственными звеньями остаются местные бюджеты и финансы муниципальных предприятий.

Центральным звеном муниципальных финансов выступают местные бюджеты, формирующие материальную основу для реализации полно­мочий органов местного самоуправления. В системе муниципальных фи­нансов это один из главных инструментов регулирования социаль­но-экономических процессов на местном уровне. В общем понимании местный бюджет представляет собой специальный фонд финансовых ресурсов, находящийся в распоряжении местного органа власти, предна­значенный для выполнения этим органом возложенных на него функций.

Муниципальные внебюджетные фонды представляют собой специ­альные финансовые фонды, создаваемые в особых формах и особыми (отличными от бюджетных) методами. Внебюджетные фонды образуют­ся в процессе финансовых взаимоотношений местных органов власти с физическими и юридическими лицами и предназначены для решения конкретных социально-экономических задач на соответствующей терри­тории.

В составе муниципальных финансов внебюджетные фонды занимают особое место и играют специфическую роль. Формирование и использо­вание этих фондов осуществляются вне рамок бюджетного процесса. Их возникновение было обусловлено необходимостью финансового обеспе­чения отдельных видов расходов, имеющих важное значение для дан­ной территории. В мировой практике наибольшее распространение получили социальные, экономические, инвестиционные и экологические фонды.

Муниципальные внебюджетные фонды всегда имеют строго целевое назначение, поэтому характерными чертами этих фондов являются: чет­ко обозначенная цель их создания и функционирования, отраженная в нормативном акте органа местного самоуправления; целевое закрепле­ние различных видов доходов за соответствующими расходами; органи­зационная самостоятельность, обеспечиваемая созданием специальной структуры, управляющей средствами соответствующих фондов.

Источниками формирования внебюджетных фондов могут быть: спе­циально установленные решениями местных органов власти целевые от­числения и сборы в соответствующие фонды; добровольные взносы фи­зических и юридических лиц; доходы от предпринимательской деятель­ности аппарата управления соответствующим фондом; штрафы за загрязнение окружающей среды и другие нарушения природоохранного и экологического законодательства; другие источники средств. В зависи­мости от метода привлечения средств в фонды (например, часть средств внебюджетного фонда может формироваться страховым или кредитным методом), взносы в фонды могут иметь безвозвратный (например, сред­ства самообложения граждан) или возвратный характер (взносы в фонды жилищного строительства и инвестиционные муниципальные фонды, формируемые с использованием заемных средств).

Муниципальный кредит — это совокупность кредитных отношений, возникающих между местными органами власти и физическими и юри­дическими лицами, при которых местный орган власти выступает как кредитор (предоставляет средства другим лицам), как заемщик (привле­кает средства физических и юридических лиц) или как гарант (берет на себя ответственность за погашение долговых обязательств других лиц). Чаще всего орган местного самоуправления выступает в роли заемщика средств, однако это право часто ограничивается, вплоть до запрета заим­ствований, со стороны вышестоящих уровней власти. Введение ограни­чений в данной сфере отношений вызывается необходимостью предот­вращения возникновения структурных дисбалансов местных бюджетов и банкротства муниципалитетов.

Финансы предприятий, находящихся в муниципальной собствен­ности, — неотъемлемое звено муниципальных финансов во всех странах. К муниципальной собственности относится имущество, принадлежащее на правах собственности местным органам власти. Имущество, находя­щееся в муниципальной собственности, закрепляется за муниципальны­ми предприятиями и учреждениями во владение, пользование и распоряжение. Права собственности от имени муниципального образования осу­ществляет орган местного самоуправления и другие лица.

В муниципальной собственности могут находиться: 1) земля, воды, недра, леса, животный и растительный мир и другие подобные объекты; 2) имущество местных органов власти; 3) средства муниципальных вне­бюджетных фондов; 4) жилой фонд; 5) местные пути сообщения, комму­никации и средства связи; 6) различные объекты производственной и со­циальной инфраструктуры.

Муниципальная собственность является важным элементом эконо­мической основы самостоятельности и независимости органов местного самоуправления и используется как инструмент социальной защиты и финансовой поддержки отдельных социальных групп. Муниципаль­ные предприятия, для которых характерно их общественное назначение, обычно не ставят целью своей деятельности получение прибыли. Тем не менее в ряде случаев может преследоваться и финансовый интерес (на­пример, проникновение в новые сферы коммерческой деятельности), что позволяет привлекать в местные бюджеты дополнительные доходы. Традиционными сферами хозяйственной деятельности местных органов власти являются: жилищное хозяйство; коммерческо-бытовое обслуживание населения; благоустройство территорий; охрана окружающей среды.

Особенности организации муниципальных финансов в Российской Федерации. В процессах демократизации российского общества, происходивших в России в 1991—1993 гг., местным органам власти отводилась особая роль в решении вопросов улучшения жизни населения соответствующих территорий. В связи с этим важнейшим направлением трансформации государственных финансов было формирование полноценной системы муниципальных финансов. Несмотря на официальное признание при­оритетности проблем местного самоуправления, до середины 90-х гг. правовую основу деятельности местных органов власти составляли зако­ны, принятые еще в советский период (в 1989—1991 гг.).

В апреле 1990 г. был принят Закон СССР «Об общих началах местно­го самоуправления и местного хозяйства в СССР», направленный на рас­ширение прав местных органов власти и повышение их роли в решении местных задач. Закон гарантировал не только права, полномочия и ответ­ственность органов местного самоуправления, но и его финансовую и ма­териальную основу. Одним из основополагающих принципов местного самоуправления является сочетание местных и государственных интере­сов. Новым положением закона стало разделение местных Советов на два уровня, которые были вправе по взаимному соглашению перераспреде­лять между собой отдельные полномочия в области социального и эконо­мического развития территории с учетом местных демографических, экономических условий и национальных особенностей.

В законе был также определен состав местного хозяйства, включав­шего предприятия, организации и учреждения, являющиеся коммуналь­ной собственностью соответствующей административно-территориаль­ной единицы. Специальный раздел закона был посвящен формированию финансов местного самоуправления, в составе которых были установле­ны средства местных бюджетов, внебюджетные и валютные фонды, дру­гие средства самоуправления. Важным новшеством было положение о праве местных Советов на формирование минимальных бюджетов, раз­мер которых определялся на основе нормативов бюджетной обеспечен­ности на одного жителя, устанавливавшихся правовыми актами союзных и автономных республик.

В целях укрепления финансовой базы местных органов власти были установлены новые источники доходов местных бюджетов: платежи за землю; территориальный налог, взимаемый с прибыли (дохода) предпри­ятий вышестоящего (союзного и республиканского) подчинения. Мест­ные Советы могли самостоятельно определять направления расходов ме­стных бюджетов и расходовать средства в пределах имеющихся норм сверх централизованно установленных расходов на содержание жилищ­но-коммунального хозяйства, учреждений здравоохранения и образова­ния, социального обеспечения, отделов внутренних дел и т. д.; устанавли­вать дополнительные льготы для отдельных категорий населения. При­нятие этого закона, в котором местное самоуправление рассматривалось как самоорганизация граждан для решения непосредственно или через избираемые ими органы всех вопросов местного значения, имело огром­ное политическое значение.

Расширению прав местного самоуправления и укреплению их фи­нансовой самостоятельности способствовали и другие союзные законы, кардинально менявшие характер взаимоотношений местных органов власти с государственными предприятиями, кооперативами, граждана­ми. Главной целью принятых в 1989—1990 гг. законов о земле, собствен­ности, аренде, кооперации и др. было создать условия для максимально­го использования местных ресурсов, гарантировать самостоятельность и одновременно повысить ответственность местных органов власти за положение дел на соответствующей территории, активизировать их дея­тельность в развитии местного хозяйства и экономном использовании коммунальной собственности. В соответствии с этими законами были приняты российские законы, Закон РСФСР от 6 июля 1991 г. № 1550-1 «О местном самоуправлении в Российской Федерации».

Принятые законы заложили солидную финансовую базу и сыграли значительную роль в развитии местного самоуправления. В них доста­точно подробно были регламентированы финансово-экономические ос­новы самостоятельности местного самоуправления, а также определены основные механизмы его правовой защиты.

После принятия новой Конституции РФ закрепленные в ней прин­ципы организации местного самоуправления и его финансово-экономи­ческих основ получили развитие в российском и федеральном законода­тельстве. Наиболее важное значение в этом отношении имели: 1) Закон РСФСР 15 апреля 1993 г. № 4807-1 «Об основах бюджетных прав и прав по формированию и использованию внебюджетных фондов представи­тельных и исполнительных органов государственной власти республик в составе Российской Федерации, автономной области, автономных ок­ругов, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, органов ме­стного самоуправления»; 2) Закон РФ от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Россий­ской Федерации»; 3) Закон РФ от 25 сентября 1997 г. № 126-ФЗ «О фи­нансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации»

Закон «Об основах бюджетных прав и прав по формированию и ис­пользованию внебюджетных фондов», принятый еще до появления но­вой Конституции России, сохранял свое действие вплоть до введения в действие Бюджетного кодекса РФ. В этом законе был установлен важ­нейший принцип формирования местных бюджетов на основе расчета минимального бюджета. Было также подтверждено право местных орга­нов власти создавать внебюджетные фонды, которые, однако, на практи­ке сыграли неоднозначную роль. С одной стороны, необходимость их соз­дания диктовалась исключительно сложным финансовым положением местного самоуправления, недостаточностью бюджетных ресурсов для решения накопившихся и еще более обострившихся в период рыночной трансформации социальных проблем. Поэтому средства внебюджетных фондов могли способствовать и во многих случаях действительно спо­собствовали формированию дополнительных источников, направляе­мых на развитие местного хозяйства. С другой стороны, процесс форми­рования и использования средств внебюджетных фондов вне средств ме­стных бюджетов неизбежно сопровождается ослаблением финансового контроля за их функционированием. Это одна из главных причин нега­тивного отношения к внебюджетным фондам не только в российской, но и мировой практике. Поэтому возможности их учреждения, особенно за счет обязательных взносов, как правило, крайне ограничены.

Негативные тенденции проявились и в российской практике. Были выявлены многочисленные злоупотребления в формировании и исполь­зовании средств внебюджетных фондов. Большое количество фондов, сформированных на всех уровнях публичной власти, не позволяло обес­печить необходимый финансовый контроль, тем более что в России именно в этот конкретный период масштабных преобразований финан­совой системы проблема контроля стояла особенно остро. С принятием Бюджетного кодекса был взят курс на включение некоторых внебюджет­ных фондов в бюджеты, и постепенно они стали утрачивать свое значение в формировании финансовых ресурсов органов власти.

В Законе РФ № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местно­го самоуправления в Российской Федерации»1 были определены: роль местного самоуправления в осуществлении народовластия; общие прин­ципы организации местного самоуправления в РФ; правовые, экономи­ческие и финансовые основы местного самоуправления и государствен­ные гарантии его осуществления. В главе 5 закона определена финансово-экономическая основа местного самоуправления. Статьей 28 было установлено, в частности, что экономическую основу местного само­управления составляют: муниципальная собственность; местные финан­сы; имущество, находящееся в государственной собственности и пере­данное в управление органам местного самоуправления, а также в соответствии с законом иная собственность, служащая удовлетворению потребностей населения муниципального образования.

При этом в состав муниципальной собственности были включены (ст. 29):

— средства местного бюджета;

— муниципальные внебюджетные фонды;

— имущество органов местного самоуправления;

— муниципальные земли и другие природные ресурсы, находящиеся в муниципальной собственности;

— муниципальные предприятия и организации;

— муниципальные банки и другие финансово-кредитные организа­ции;

— муниципальные жилищный фонд и нежилые помещения;

— муниципальные учреждения образования, здравоохранения, культуры и спорта;

— другое движимое и недвижимое имущество.

В законе были также регламентированы: права органов местного са­моуправления на создание предприятий, учреждений и организаций; от­ношения органов местного самоуправления с предприятиями, учрежде­ниями и организациями, находящимися (и не находящимися) в муници­пальной собственности; порядок и условия приватизации муниципальной собственности; общие положения формирования местных бюджетов и обеспечения минимальных бюджетов; другие аспекты финансовой дея­тельности органов местного самоуправления.

Закон РФ № 126-ФЗ «О финансовых основах местного самоуправ­ления в Российской Федерации», как следует из его названия, был цели­ком и полностью посвящен организации муниципальных финансов. В этом законе впервые наиболее системно были определены основные принципы организации местных финансов; источники формирования и направления использования финансовых ресурсов местного самоуправления; основы бюджетного процесса в муниципальных образова­ниях; взаимоотношения органов местного самоуправления с финансо­выми институтами; гарантии финансовых прав органов местного само­управления. Статьей 2 закона (в ред. от 29 июня 2004 г.) был уточнен состав муниципальных финансов: «Местные финансы включают средства местного бюджета, государственные и муниципальные ценные бумаги принадлежащие органам местного самоуправления, и другие финансо­вые средства». Были также установлены следующие принципы формиро­вания и использования местных финансов: самостоятельность, государ­ственная финансовая поддержка и гласность.

Стратегической задачей, которую был призван решить этот закон, было достижение устойчивости и стабильности муниципальных финан­сов. Решению этой задачи должны были способствовать положения, предполагающие реализацию комплекса мероприятий по двум основным направлениям. К первому направлению относятся нормы, гарантирую­щие формирование собственных доходов местных бюджетов в размере, соответствующем минимальному объему местного бюджета. Второе на­правление предусматривало существенное ограничение прав местных органов власти на осуществление коммерческой деятельности за счет средств местных бюджетов.

В рамках первого направления было установлено, что доходная часть местного бюджета состоит из собственных доходов, поступлений от регу­лирующих доходов, а также она может включать финансовую помощь в различных формах (дотации, субвенции, средства финансовой под­держки муниципальных образований), средства по взаимным расчетам. К собственным доходам бюджета были отнесены:

1) местные налоги и сборы, установленные в соответствии с феде­ральным законодательством;

2) другие собственные доходы местных бюджетов:

— доходы от приватизации и реализации муниципального имущества;

— не менее 10% доходов от приватизации государственного имуще­ства, находящегося на территории муниципального образования, прово­димой в соответствии с государственной программой приватизации;

— доходы от сдачи в аренду муниципального имущества, включая аренду нежилых помещений, и муниципальных земель;

— платежи за пользование недрами и природными ресурсами, уста­новленные в соответствии с законодательством Российской Федерации;

— доходы от проведения муниципальных денежно-вещевых лоте­рей;

— штрафы, подлежащие перечислению в местные бюджеты в соот­ветствии с федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации;

— государственная пошлина, установленная в соответствии с зако­нодательством Российской Федерации;

— не менее 50% налога на имущество предприятий (организаций);

— подоходный налог с физических лиц, занимающихся предприни­мательской деятельностью без образования юридического лица;

3) доли федеральных налогов (налога на добавленную стоимость; ак­цизов; налога на прибыль организаций; налога с доходов физических лип), распределенных между бюджетами разных уровней и закреплен­ных за муниципальными образованиями на постоянной основе.

Реализация второго направления осуществлялась как в прямой, так и в косвенной форме. Главной целью здесь была ориентация на предос­тавление органам местного самоуправления прав, позволяющих им более полно и эффективно выполнять функции в бюджетном процессе, созда­вать условия для развития местного предпринимательства, а не зани­маться ею непосредственно. В связи с этим в законе проводится, по суще­ству, линия на отказ от политики формирования внебюджетных фондов (о них в законе даже не упоминается). Во-вторых, хотя в законе (ст. 13) указывается, что «органы местного самоуправления содействуют разви­тию рынка местных финансов, местных финансово-кредитных организа­ций», устанавливается запрет на передачу средств местного бюджета и земельных участков, находящихся в муниципальной собственности, в уставные фонды (капиталы) банков и других кредитных организаций. В-третьих, были ограничены возможности привлечения заемных средств для покрытия дефицитов местных бюджетов. Статьей 16 закона было ус­тановлено, что предельно допустимая сумма долговых обязательств орга­нов местного самоуправления не должна превышать 15% объема расходной части местного бюджета.

В целом принятие вышеназванных законов, безусловно, сыграло по­ложительную роль в формировании законодательной базы развития ме­стного самоуправления. В них достаточно подробно регламентировались финансово-экономические условия самостоятельности местных органов власти, содержалось понятие муниципальной собственности и права ме­стного самоуправления по ее распоряжению, определены основы взаимо­отношений органов местного самоуправления с финансово-кредитными организациями, налоговыми органами и территориальными органами Федерального казначейства.

В то же время практика применения этих законов выявила ряд суще­ственных недостатков, препятствующих эффективному функционирова­нию местного самоуправления и его взаимодействию с органами государ­ственной власти. Главным недостатком было практически повсеместное сохранение ситуации финансовой необеспеченности местного само­управления, обусловленное, в свою очередь, целым рядом существенных недоработок правовых норм. В числе последних: отсутствие необходи­мой четкости компетенции органов местного самоуправления; неопреде­ленность бюджетного статуса муниципальных образований и неопреде­ленность их территориальной структуры в условиях сложившейся систе­мы административно-территориального деления субъектов РФ; возможность различной трактовки функций и предметов ведения местного самоуправления; отсутствие четких критериев их отделения от государ­ственных функций и четкого разграничения полномочий, в том числе на­логово-бюджетных, между муниципальными образованиями разных ти­пов и территориальных уровней.

Для преодоления этих недостатков и нахождения наиболее опти­мальных форм сочетания централизации и децентрализации в области финансов и бюджета Правительство РФ постановлением от 15 августа 2001 г. № 584 приняло Программу развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 г. В этом документе отмеча­лось, что, хотя по уровню децентрализации бюджетных ресурсов Россия практически не уступает большинству федеративных государств, фор­мально сохраняется крайне высокая, даже по меркам унитарных госу­дарств, централизация налогово-бюджетных полномочий. Исходя из это­го в программе был определен ряд конкретных направлений дальнейше­го развития бюджетного законодательства. «Целью программы, — говорится в этом документе, — является формирование и развитие систе­мы бюджетного устройства, позволяющей органам власти субъектов и местного самоуправления проводить самостоятельную налогово-бюд­жетную политику в рамках законодательно установленного разграниче­ния полномочий и ответственности между органами власти разных уров­ней».

В соответствии с этой Программой была принята новая редакция За­кона «Об общих принципах организации местного самоуправления» от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ, внесшего значительные коррективы в орга­низацию местного самоуправления. Закон определяет общие правовые, территориальные, организационные и экономические принципы органи­зации местного самоуправления в Российской Федерации, а также государственные гарантии его осуществления.

Законодательно закреплено создание двухуровневой системы мест­ного самоуправления с установленным перечнем полномочий для каждо­го типа муниципальных образований. На «верхнем» уровне находятся муниципальный район и городской округ. Муниципальный район — не­сколько поселений или поселений и межселенных территорий, объеди­ненных общей территорией. В пределах этой территории (в целях реше­ния вопросов местного значения) местное самоуправление осуществля­ется населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления. Городской округ — городское поселение, которое не вхо­дит в состав муниципального района. Органы местного самоуправления городского округа осуществляют полномочия по решению вопросов ме­стного значения.

«Нижний» уровень представлен поселениями. Поселения делятся в общем случае на два вида: городские и сельские. Городское поселение — город или поселок. Сельское поселение — один или несколько объединен­ных общей территорией сельских населенных пунктов (поселков, сел, станиц, деревень, хуторов, кишлаков, аулов и других сельских населен­ных пунктов). В поселениях местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы ме­стного самоуправления.

В городах федерального значения (Москве и Санкт-Петербурге) ме­стное самоуправление осуществляется на внутригородской территории. Кроме того, существуют специальные виды муниципальных образова­ний: закрытые административно-территориальные образования и науко­грады, являющиеся городскими округами.

В новой редакции Закона «Об общих принципах организации мест­ного самоуправления» вместо гл. 5 «Финансово-экономическая основа местного самоуправления» введена гл. 8 «Экономическая основа местно­го самоуправления». Установлено, что экономическую основу местного самоуправления составляют находящееся в муниципальной собственно­сти имущество, средства местных бюджетов, а также имущественные права муниципальных образований. Предусмотрено также, что муници­пальная собственность признается и защищается государством наравне с иными формами собственности.

Таким образом, в новой редакции закона муниципальные финансы как экономическая основа местного самоуправления не получили четко­го структурного выделения, как это было в его прежней редакции. Как следует из ст. 49, собственно финансовые ресурсы составляют средства местных бюджетов, в которых аккумулируются: налоговые и неналого­вые доходы, включая доходы от использования и приватизации муници­пальной собственности; безвозмездные перечисления и добровольные пожертвования; другие источники финансовых средств местного самоуправления (ст. 52, 55—59, 62). В законе также установлены механизмы выравнивания бюджетной обеспеченности поселений и муниципальных районов (городских округов).

В законе подтверждается право местных органов власти на осуществ­ление заимствований (ст. 64): «Муниципальные образования вправе привлекать заемные средства, в том числе за счет выпуска муниципаль­ных ценных бумаг, в порядке, установленном представительным органом местного самоуправления в соответствии с требованиями федеральных законов и иных нормативных правовых актов федеральных органов госу­дарственной власти».

Закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» по своему характеру является базовым, содержащим лишь рамочные положения (основные принципы) местного само­управления. Поэтому многие его статьи не могут применяться в прямой форме и носят отсылочный характер к другим нормативно-правовым аку­там федерального и регионального законодательства. В соответствии с принятым законом были внесены соответствующие изменения в федеральное бюджетно-налоговое законодательство, а также в законы, регу­лирующие разграничение государственной собственности на земли и другое имущество.

Функции и роль местных бюджетов в общественном воспроизвод­стве. Появление и развитие местных бюджетов исторически обусловлено возникновением местного самоуправления как специфического пуб­лично-правового института, обладающего определенными юридическими правами и властными функциями и в то же время представляющего наиболее естественную форму самоорганизации населения в целях управления социально-общественными отношениями и процессами на определенной территории.

В правовом отношении местные бюджеты, как и вся система муници­пальных финансов, как правило, не входят в систему государственных финансов. Вместе с тем они обладают всеми основными признаками по­следних: местные бюджеты, как и государственные финансы, выражают без эквивалентные взаимоотношения между органами местного само­управления и субъектами хозяйствования и населением, а также между органами местного самоуправления и вышестоящими уровнями государ­ственной власти. Являясь органичной частью центрального звена госу­дарственных финансов — бюджетной системы страны, местные бюджеты функционируют на единых с ней принципах и выполняют функции, при­сущие государственному бюджету и государственным финансам: пере­распределительную, регулирующую и контрольную.

Выступая главным звеном системы муниципальных финансов, мест­ные бюджеты выражают экономические отношения, связанные с форми­рованием и использованием финансовых фондов, поступающих в распо­ряжение местных органов власти. Посредством местных бюджетов выпол­няется воспроизводственная функция, заключающаяся в воспроизводстве материальных и нематериальных благ для удовлетворения потребностей местного населения, а также в воспроизводстве общественного сектора на местном уровне в определенных параметрах. Посредством местных бюд­жетов и муниципальной собственности формируется и поддерживается оптимальная структура экономики муниципального образования, созда­ется необходимая производственная и социальная инфраструктура.

Функции местных бюджетов в их конкретном проявлении определя­ется функциями местных органов власти, которые, в свою очередь, рег­ламентируются конституционными законами, устанавливающими пред­меты ведения различных уровней государственной власти и местного са­моуправления.

В процессе эволюции государства роль местных органов власти и со­ответственно местных бюджетов претерпела существенные изменения. Для ранних этапов существования государства была характерна высокая зависимость бюджетов высших органов власти от местных: централь­ные бюджеты нередко не имели собственных источников и покрывали свои расходы за счет отчислений нижестоящих бюджетов (например, в США — за счет взносов штатов). После Второй мировой войны ситуа­ция стала меняться кардинальным образом и в конечном счете перемени­лась на противоположную. С усилением роли государственных органов власти и управления в регулировании социально-экономических про­цессов стала возрастать роль государственных (федеральных) бюджетов, что отчетливо проявилось в опережающих темпах роста их объемов по сравнению с темпами роста местных бюджетов.

В современном мире наиболее крупные и устойчивые доходные ис­точники, как правило, закрепляются за государственными (федеральны­ми) бюджетами, поэтому на долю местных бюджетов остаются второсте­пенные налоги и сборы (имущественные, отдельные местные налоги и сборы). В результате практически повсеместно сложилась ситуация высокой зависимости местных бюджетов от финансовой поддержки со стороны вышестоящих уровней (бюджетов субъектов федерации и феде­ральных бюджетов в федеративных государствах или государственных бюджетов — в унитарных). На государственном уровне определяются по­рядок и условия формирования местных бюджетов, а следовательно, их роль в бюджетной системе страны и их функции в воспроизводственном процессе, соответствующие законодательно установленной компетенции местных органов власти.

Можно выделить два основных фактора, определяющих компетен­цию органов местного самоуправления и конкретизирующих функции местных бюджетов. Во-первых, тип государственного (конституционного) устройства, определяющий уровень самостоятельности местных органов власти, их права и полномочия в бюджетном процессе: как правило, боль­шей самостоятельностью обладают местные органы власти федеративных государств. Во-вторых, устоявшиеся национальные традиции взаимодейст­вия органов государственной власти и органов местного самоуправления. В результате действия этого фактора местные органы власти унитарных го­сударств могут обладать значительными бюджетными полномочиями, сравнимыми и даже превосходящими полномочия органов местного самоуправления, типичные для федеративных стран. И наоборот, в федератив­ных государствах, особенно западноевропейских, местные органы власти нередко находятся под более жестким контролем со стороны вышестоящих органов государственной власти, чем это принято в унитарных странах. Так, в США достаточно самостоятельными и относительно независимыми являются правительства штатов, которые в соответствии с нацио­нальным законодательством имеют широкие бюджетные полномочия и при этом не обязаны отчитываться перед федеральными органами о со­стоянии своих бюджетов. Однако муниципалитеты, поселки, школьные и специальные округа и даже органы более высокого уровня (графств и округов), выступающие в качестве правительств по отношению к вхо­дящим в их состав муниципалитетам и другим территориям, гораздо ме­нее независимы и вынуждены проводить политику федерального центра и правительств штатов.

В большинстве штатов региональные администрации контролируют бюджеты графств и муниципалитетов, устанавливают ограничения на их объемы. Нередко ставки местных налогов на личные доходы и доходы от предпринимательской деятельности, размеры акцизов и налога с оборо­та, поступающих в местные бюджеты, также устанавливаются не самими местными органами власти, а администрациями штатов. Таким образом, местные органы власти находятся в зависимости, в том числе финансо­вой, как от федеральных органов, так и от региональных администраций.

Значительная часть доходов местных бюджетов формируется за счет финансовой поддержки штатов, достигающей одной трети бюджетных доходов, большая часть этих средств имеет целевой характер (на образо­вание и просвещение, строительство автодорог и т. д.). Местные бюдже­ты могут получать и федеральные субсидии, также большей частью пред­назначенные для реализации конкретных программ, разрабатываемых на федеральном уровне и имеющих общегосударственное значение. Общая сумма средств, поступающих в местные бюджеты из федерального, по­стоянно возрастает, что отражает стремление федерального центра про­водить скоординированную государственную политику на территории всей страны.

Достаточно высокая доля средств (от 20 до 40% и более бюджетных доходов), поступающая в местные бюджеты из вышестоящих для финан­сирования определенных видов расходов или общих расходов бюджетов, характерна и для многих других государств, причем такая политика со стороны центральных правительств проводится вполне сознательно.

Функции местных бюджетов наиболее отчетливо проявляются в объе­мах и конкретных направлениях бюджетных расходов. В то же время необ­ходимо учитывать, что в доходах и расходах местных бюджетов отражает­ся не только собственная компетенция органов местного самоуправления, но и компетенция органов государственной власти (субъектов федерации и центральных правительств), переданная или делегированная на местный уровень. Поэтому в тех случаях, когда суммарные объемы местных бюдже­тов приближаются и даже превосходят объемы бюджетов центральных правительств или доля местных бюджетов в ВВП одних стран оказывается более высокой по сравнению с другими, эти показатели еще не являются однозначными свидетельствами более высокой самостоятельности и неза­висимости органов местного самоуправления в бюджетном процессе. Для выполнения государственных полномочий местными органами власти им передаются соответствующие финансовые ресурсы, которые должны использоваться в строгом соответствии с их целевым назначением.

Правовая основа и особенности формирования и функционирова­ния местных бюджетов в Российской Федерации. В современной Рос­сии формирование местных бюджетов на качественно новой основе было обусловлено радикальными изменениями во всех сферах общественно-по­литической и экономической жизни, происходившими в 1991—1993 гг. Цель преобразований заключалась в организации бюджетного процесса и меж­бюджетных отношений, соответствующих как функциям местного само­управления, так и конституционному устройству страны.

В результате реформы местного самоуправления были формально расширены функции местных органов власти, их права в бюджетной и налоговой сферах по вопросам, касающимся формирования и исполне­ния местных бюджетов. В соответствии с Законами РСФСР от 10 октяб­ря 1991 г. № 1734-1 «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в Российской Федерации» и от 15 апреля 1993 г. № 4807-1 «Об основах бюджетных прав и прав по формированию внебюджетных фон­дов представительных и исполнительных органов государственной вла­сти республик в составе Российской Федерации, автономной области, ав­тономных округов, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербур­га, органов местного самоуправления» местные органы власти имели право самостоятельно формировать местные бюджеты и определять на­правления использования бюджетных средств. Принятие этих законов представляло собой попытку законодательного обеспечения финансовой самостоятельности местного самоуправления, что в определенной мере гарантировалось законодательным закреплением собственных источни­ков доходов местных бюджетов.

Однако реально процесс законодательного формирования предпосылок самостоятельности местного самоуправления не сопровождался адекватным Перераспределением финансовых и бюджетных ресурсов. Поэтому практиче­ски с самого начала реформ возник огромный дисбаланс между функциями, возложенными на местные органы власти, и бюджетными полномочиями в части формирования собственных доходов местных бюджетов.

В первой половине 1990-х гг. общей, хотя и недостаточно устойчивой тенденцией было увеличение доли местных бюджетов. Если в конце 1980-х гг. удельный вес местных бюджетов в государственном бюджете СССР составлял 16,1—16,5%, то уже в 1992 г. доходы местных бюджетов в общей сумме доходов бюджетной системы составили 27,6, в 1995 г. — 23,4, в 1997 г. — 26,3%. В то же время удельный вес расходов местных бюджетов в общей сумме расходов бюджетной системы составил в 1992 г. - 28,5%, в 1995 г. - 30,6, в 1997 г. - 34,4%, т. е. непрерывно уве­личивался, причем более быстрыми темпами.

Такая динамика стала следствием действия ряда факторов, проявив­шихся в процессе реформирования бюджетного устройства и бюджетного процесса. Во-первых, в начале 1990-х гг. реформы бюджетной системы и межбюджетных отношений носили характер стихийной децентрализа­ции доходных и расходных полномочий и передачи бюджетных ресурсов с федерального на субфедеральный и местный уровни. В результате доля консолидированных бюджетов субъектов РФ в 1990—1993 гг. возросла с 41 до 58%, что проявилось и в увеличении доли местных бюджетов. Во-вторых, на абсолютное и относительное увеличение доходов мест­ных бюджетов существенное влияние оказало отсутствие на начальном этапе реформ строгих ограничений на введение территориальными орга­нами власти дополнительных местных налогов. Это привело к активной законотворческой деятельности местных органов власти, выразившейся в установлении налогов и сборов, не содержащихся в действующем в тот период налоговом законодательстве. Поскольку эта деятельность разру­шала единство налоговой системы и грозила перерасти в неконтролируе­мый процесс, в первой части Налогового кодекса, принятой в 1998 г., со­держался закрытый перечень налогов и был установлен запрет на введе­ние налогов, не входящих в этот перечень.

В-третьих, неоднозначное влияние оказали пробелы в бюджетном законодательстве, вследствие чего формирование системы межбюджетных отношений проходило, по существу, вне рамок правового регулирования. Во многих случаях определяющее влияние получили политические фак­торы. Поэтому фактически складывавшиеся пропорции распределения бюджетных доходов и расходов между уровнями бюджетной системы в значительной мере отражали конечный итог как прямого противостоя­ния и конфликтов, так и компромиссов, достигнутых, с одной стороны, между федеральным центром и регионами, с другой стороны — между ре­гиональными и местными органами власти. Частичному решению этой проблемы способствовали начавшиеся во второй половине 1990-х гг. изменения в системе взаимоотношений между федеральным и регио­нальными бюджетами, связанные с переходом к унифицированным межбюджетным отношениям и некоторым упорядочением взаимосвя­зей федерального центра и регионов. Вместо широко распространенных двусторонних индивидуальных соглашений, характерных для начально­го этапа реформ, постепенно стали внедряться единообразные правила и общие принципы межбюджетных отношений.

Введение в действие Бюджетного кодекса РФ, реализация основных положений Концепции реформирования межбюджетных отношений в Российской Федерации в 1999—2001 гг. изменили статусный характер регионов. Несмотря на сохранение бюджетно-налоговой асимметрии, субъекты Федерации были переведены на единый режим бюджетных взаимосвязей с федеральным центром.

Вместе с тем, если в процессе упорядочения бюджетных взаимосвя­зей федеральных и региональных органов власти к концу 1990-х гг. были достигнуты определенные успехи, то на внутри региональном уровне сис­тема межбюджетных отношений не претерпела существенных изменений. Острота возникших здесь проблем не только не снижалась, но по ряду ключевых направлений даже усиливалась. В принятых в 1995—1997 гг. Законах от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и от 25 сентяб­ря 1997 г. № 126-ФЗ «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» главная концептуальная идея заключалась в увеличении собственных доходов местных бюджетов, в том числе за счет закрепления за муниципальными образованиями минимальных до­лей федеральных налогов, распределяемых между бюджетами разных уровней на долговременной основе.

В соответствии с Законом РФ № 126-ФЗ «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» к собственным до­ходам, закрепляемым за местными бюджетами в фиксированных мини­мальных долях, были отнесены (в процентах от соответствующих нало­гов в среднем по субъекту Российской Федерации):

— часть подоходного налога с физических лиц в пределах не менее 50%;

— часть налога на прибыль организаций в пределах не менее 5%;

— часть налога на добавленную стоимость по товарам отечественно­го производства (за исключением драгоценных металлов и драгоценных камней, отпускаемых из Государственного фонда драгоценных металлов и драгоценных камней Российской Федерации) в пределах не менее 10%;

— часть акцизов на спирт, водку и ликероводочные изделия в преде­лах не менее 5%;

— часть акцизов на остальные виды подакцизных товаров (за исклю­чением акцизов на минеральные виды сырья, бензин, автомобили, им­портные подакцизные товары) в пределах не менее 10%.

При этом было установлено, что размеры минимальных долей феде­ральных налогов определяются законодательными (представительны­ми) органами субъекта РФ. Расчет долей федеральных налогов, подле­жащих закреплению за муниципальными образованиями, производил­ся исходя из общего объема средств, переданных субъекту Российской Федерации по каждому из этих налогов. В этих пределах законодатель­ный орган субъекта РФ устанавливал в соответствии с фиксированной формулой для каждого муниципального образования доли соответст­вующих федеральных налогов исходя из их среднего уровня по субъек­ту РФ. Доли указанных налогов рассчитывались по фактическим дан­ным базового года. Сверх этих долей законодательный (представительный) орган субъекта РФ мог устанавливать нормативы отчислений (в процентах) в местные бюджеты от регулирующих доходов на плани­руемый финансовый год, а также на долговременной основе (не менее чем на три года).

Несмотря на формальное закрепление за местными бюджетами соб­ственных доходных источников и правовые гарантии по обеспечению минимальных местных бюджетов со стороны вышестоящих органов, во­просы финансовых взаимосвязей органов местного самоуправления с ре­гиональными и федеральными органами власти оказались недостаточно проработанными. В результате эти отношения оставались непрозрачны­ми и не вполне легитимными. Отсутствие четко регламентированной системы разграничения полномочий между региональными и местными органами власти и соответствующей системы формирования собствен­ных доходов местных бюджетов стало главной причиной их несбаланси­рованности. На практике органы государственной власти субъектов Федерации продолжали строить свои отношения с органами местного само­управления по собственному усмотрению, и, таким образом, фактически была сохранена прежняя система подчиненности и финансовой зависи­мости местных органов власти от региональных.

Кардинальных изменений не произошло и с принятием Бюджетного кодекса, введенного в действие с 1 января 2000 г. Местные бюджеты в своем подавляющем большинстве остаются хронически дефицитными, несмотря на то что федеральный и консолидированный бюджеты Рос­сийской Федерации начиная с 2000 г. формируются и исполняются с профицитом. При этом дисбаланс бюджетных доходов и расходов все более перемещается именно на местный уровень. Так, если дефи­цит консолидированных бюджетов субъектов РФ в 2002 г. составил 53,6 млрд. руб., в 2003 г. — 53,8 млрд. руб., а в 2004 г. достигнут профицит в сумме 31,2 млрд. руб., то на уровне местного самоуправления по расче­там в течение всего этого периода дефицит консолидированных бюджетов де только сохранялся, но и увеличивался как в абсолютном, так и в относи­тельном выражении: 18,2 млрд. руб. в 2002 г., 24,9 млрд. руб. в 2003 г. и 36,6 млрд. руб. в 2004 г. Эта тенденция сохраняется и в 2005 г.: дефицит местных бюджетов оценивается в сумме 46,7 млрд. руб., или 4,9% общих расходов местных бюджетов.

 

Основные показатели местных бюджетов в 2002-2005 гг. Таблица (млрд. руб.)

  2002г. (отчет) 2003г. (отчет) 2004г. (оценка) 2005г. (прогноз)
Доходы — всего 713,2 842,0 841,4 911,8
в том числе: отчисления от бюджетов других уровней в % к общей сумме расходов   289,3   40,6   351,3   41,7   359,3   42,7   398,9   43,7
Расходы — всего 731,4 866,9 878,0 958,5
Дефицит (-), профицит (+) -18,2 -24,9 -36,6 - 46,7
в % к сумме расходов 2,5 2,9 4,2 4,9

 

Местные органы власти не получили реальной возможности форми­ровать бюджетные доходы в необходимых объемах: доходная часть мест­ных бюджетов в значительной мере формируется за счет различных ви­дов финансовой помощи. Удельный вес отчислений из бюджетов других уровней, составлявший в 2002 г. 40,6%, по прогнозу на 2005 г. повышается до 43,7%. Необходимо также учитывать, что подавляющая часть налого­вых доходов (отчислений от регулирующих федеральных и региональных налогов), отнесенная в соответствии с Бюджетным кодексом к собствен­ным доходам местных бюджетов, может считаться таковой с большой до­лей условности. В результате за счет отчислений от регулирующих нало­гов формируется до 80% и более налоговых доходов местных бюджетов, размер минимальных отчислений от которых на практике нередко пере­сматривается не только при принятии бюджета соответствующего субъ­екта Федерации на очередной финансовый год, но и в течение финансо­вого года.

До последнего времени нередкой была и такая практика, при которой размер индивидуальной доли, закрепляемой за местным бюджетом на постоянной основе, устанавливался органами государственной власти субъекта Федерации не на основе фиксированной формулы (единой для всех муниципальных образований методики и единых данных базово­го года), а с «учетом индивидуальных особенностей территорий», факти­чески же — на субъективной основе. Зависимость региональных и мест­ных бюджетов от ежегодно устанавливаемых пропорций (нормативов) расщепления федеральных налогов подрывает стимулы к проведению структурных реформ, привлечению инвестиций, развитию налогового потенциала территорий и повышению собираемости налогов.

Таким образом, несмотря на некоторый прогресс в реформировании системы межбюджетных отношений, вопрос о ее дальнейшей структури­зации остается достаточно актуальным. Наиболее острой проблемой, требующей своего решения, причем не только на местном, но и на регио­нальном уровне, является проблема бюджетного вертикального и гори­зонтального выравнивания (сбалансированности).

С этой проблемой тесно связана проблема дотационности террито­рий. Сохранение небольших, хотя и постоянно выделяемых трансфертов позволяет поддерживать лишь минимальный уровень социальных стан­дартов, т. е. минимальный уровень государственных социальных услуг, гарантированных Конституцией Российской Федерации каждому граж­данину страны независимо от конкретной территории его проживания. Однако эта форма государственной поддержки, которая для регионов, как известно, является основной, не ставит своей целью финансовое оз­доровление предприятий, расположенных на территории того или иного региона, наращивание его производственного потенциала, на базе кото­рого единственно и возможно преодоление отсталости и дотационности регионов.

В 2001—2003 гг. начался новый этап развития системы межбюджет­ных отношений, связанный с подготовкой и проведением реформы феде­ративных отношений и местного самоуправления.

Основные направления реформирования системы межбюджетных отношений и обоснование такого реформирования изложены в Програм­ме развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на пери­од до 2005 г., одобренной Постановлением Правительства Российской Федерации от 15 августа 2001 г. № 584, а также в Концепции разграниче­ния полномочий между федеральными органами государственной вла­сти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления по общим вопросам организации органов государственной власти и местного самоуправления. 20 августа 2004 г. был принят Закон № 120-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования внебюджетных отношений», предусматривающий внесение в Бюджетный кодекс РФ поправок по следующим направлениям:

— уточнение разграничения бюджетных полномочий между органа­ми власти разных уровней;

— уточнение бюджетного устройства и общих принципов организа­ции бюджетной системы Российской Федерации;

— разграничение налоговых доходов между бюджетами разных уровней бюджетной системы Российской Федерации;

— установление порядка разграничения расходных обязательств ме­жду уровнями бюджетной системы Российской Федерации;

— регулирование предоставления межбюджетных трансфертов;

— установление порядка временного осуществления бюджетных полномочий органов государственной власти субъектов Российской Фе­дерации и органов местного самоуправления органами государственной власти других уровней.

Необходимые изменения, направленные на уточнение налоговых полномочий федеральных и региональных органов законодательной вла­сти и представительных органов местного самоуправления, видов нало­гов и сборов, специальных налоговых режимов, формирующих систему налогов и сборов Российской Федерации, были также внесены в Налого­вый кодекс РФ.

Формирование доходов органов местного самоуправления. Доходы местных бюджетов по своему экономическому содержанию представляют собой денежные средства, поступающие в без эквивалент­ном и безвозмездном порядке в распоряжение органов местного само­управления для выполнения возложенных на них функций. Наличие собственной устойчивой доходной базы местного бюджета является главным условием успешного развития муниципального образования.

Доходы местных бюджетов могут формироваться из трех основных источников: 1) собственных средств муниципального образования, соз­даваемых за счет деятельности органов местного самоуправления, пред­приятий и организаций, находящихся в муниципальной собственности; 2) государственных средств, передаваемых федеральными и региональ­ными органами государственной власти органам местного самоуправле­ния в виде финансовых ресурсов и доходных источников, а также прав, установленных законодательством; 3) заемных средств.





Дата добавления: 2014-01-03; Просмотров: 2395; Нарушение авторских прав?; Мы поможем в написании вашей работы!


Нам важно ваше мнение! Был ли полезен опубликованный материал? Да | Нет



ПОИСК ПО САЙТУ:


Рекомендуемые страницы:

Читайте также:

  1. I. Принципы, определяющие порядок образования и преобразования муниципальных образований.
  2. I. Формирование полового самосознания
  3. II. Принципы, определяющие порядок установления и изменения границ муниципальных образований.
  4. II. Рекомендуемая структура плана финансового оздоровления
  5. II. Формирование стереотипа полоролевого поведения
  6. III. Расчет коэффициентов, характеризующих финансово-хозяйственную деятельность организации
  7. III. Формирование личности посредством профориентации и организации досуговой деятельности.
  8. III. Формирование психосексуальных ориентаций
  9. V. Совершенствование финансовой системы России
  10. АБСОЛЮТНЫЕ ПОКАЗАТЕЛИ ФИНАНСОВОЙ УСТОЙЧИВОСТИ
  11. Адаптация советской и мировой управленческой мысли к условиям современной России. Формирование современных российских школ менеджмента.
  12. Административно-правовая организация управления в области финансовой деятельности и кредитования.

studopedia.su - Студопедия (2013 - 2021) год. Все материалы представленные на сайте исключительно с целью ознакомления читателями и не преследуют коммерческих целей или нарушение авторских прав! Последнее добавление
Генерация страницы за: 0.036 сек.