Реализация градостроительной политики в современной России

В современных государствах в силу роста населения городов, и, следовательно, объемов информации, при осуществлении градостроительной деятельности используются компьютерные программы, систематизирующие сведения о городской застройке - ИСОГД. Применяются подходы, синтезирующие городское планирование и архитектуру - градостроительное проектирование.

Теория градостроительства изучает планировочную организацию систем расселения и населённых мест, особенности их формирования, функционирования и развития во взаимосвязи с социально-экономическими и природными условиями. В теории градостроительства исследуются закономерности формирования и функционирования градостроительных образований, разрабатываются принципы и критерии принятия проектных решений.

Градостроительная система как совокупность пространственно организованных и взаимосвязанных материальных элементов - технически освоенных территорий, зданий и сооружений, дорог и инженерных коммуникаций, совместно с природными компонентами формирующих среду общественной жизнедеятельности на разных территориальных уровнях.

Элемент градостроительной системы - часть такой системы, рассматриваемая как единая, неделимая составляющая. Существуют два подхода к выделению элементов градостроительной системы:

1. По характеру расположенных на территории физических объектов:

- зона - территориальный элемент градостроительной системы, характеризуемый размещением на нём однотипныхградостроительных или природных компонентов. По функциональному признаку выделяются жилые (селитебные) и производственные зоны. По видам хозяйственного использования - сельского, лесного хозяйства и массового отдыха населения. Выделяются также зоны исторически сложившейся и новой застройки, зоны высокой и низкой плотности населения и др.;

- район - относительно целостная и автономная единица;

- комплекс - территориальная целостность и высокая степень функциональной или композиционной целостности;

2. По назначению элемента в структуре градостроительной системы:

- центр (узел) - функциональный или композиционный фокус градостроительной системы. Одновременно - точка концентрации какого-либо признака;

-ось - линейная концентрация, а также функциональные (дорога) и композиционные (река);

- ядро - участок территории с высокой концентрацией признака системы в целом. Ядру системы противостоит периферия;

- сеть - группа объектов точечного или линейного характера, упорядоченно размещённая на рассматриваемой территории (сеть учреждений культурно-бытового обслуживания, транспортная сеть) [ ].

Устойчивое развитие, все более осознаваемое как обеспечение гармоничного равновесия человека и природы, сообщества людей и планеты Земля, - императив XXI века. В решении этой проблемы важнейшей системообразующей составляющей и в исторической перспективе, и в периоды реформ является градостроительство. Практика последнего десятилетия показала еще не всеми осознанные разрушительные для наших городов последствия развала градостроительного дела в нашей стране, ликвидации его государственного национального статуса.

Наиболее негативное влияние на процессы социально-экономического, а значит, и градостроительного развития сегодня оказывают:

§ снизившийся вдвое ВВП страны, в результате чего она оказалась в седьмом десятке среди стран мира по уровню экономического развития и уровню жизни населения;

§ сокращение численности населения на 750-800 тысяч человек в год, что приведет к потере к 2030 году до 25 млн. человек. Впервые снижение охватило и "первоисточник" восполнения численности населения - сельских жителей.

Резко сузившаяся в результате влияния этих факторов социально-экономическая база воспроизводства и развития градостроительного потенциала страны ведет к углублению диспропорций в ее социально-территориальной организации. На фоне общего падения темпов роста градообразующей базы сохраняются, а в ряде ситуаций и усиливаются негативные процессы чрезмерной концентрации финансовых и материальных ресурсов населения в ограниченном числе крупнейших городов (в них сосредоточено уже около 80 процентов всех финансовых ресурсов страны, скапливаются миллионы мигрантов со всех ее концов). В то же время продолжаются, по сути, стагнация, обезлюдение многих малых и средних городов, периферии.

Те же перекосы и различия характеризуют и сферы городского хозяйства, жилищный фонд городов (в то время как в мегаполисах жилищная обеспеченность населения достигает 18-23 кв. метров на человека, по стране в целом она составляет 12 кв. метров), объекты обслуживания, инженерные и транспортные сети. Их относительная развитость характерна лишь для крупных городских агломераций, в то время как половина сельского населения страны проживает за пределами двухчасовой транспортной доступности каких-либо центров обслуживания. Бедственное экономическое положение, в котором оказались малые города, сельские районы, большие объемы в них ветхого, неблагоустроенного фонда делают этот сектор расселения и весьма уязвимым по отношению к природным и техногенным катастрофам.

Растущие пространственные диспропорции в расселении на фоне ослабленной экономики могут иметь и опасные для страны геополитические последствия. В этом отношении особенно тревожен нарастающий отток местных жителей из ее южных приграничных районов. Здесь весьма вероятно увеличение масштабов уже начавшейся внешней, хозяйственной, экспансии со стороны населения сопредельных стран.

Проблемы территориальной организации страны, как свидетельствует текущая практика, ныне перестали быть областью государственного планирования. Государство, по сути, отстранило от какого-либо бюджетного финансирования развитие расселения, градостроительства, поддержку экономики слаборазвитых районов, зон и городов, оказавшихся в кризисной ситуации. Страна, занимающая одну восьмую суши планеты, не имеет органа, который бы занимался стратегией ее территориального развития (Управление градостроительного и территориального развития Госстроя РФ с общей численностью сотрудников 12-15 человек лишь курирует отдельные аспекты развития территорий). Не ведется разработка прогнозов и проектов регионального, областного масштабов, редкостью стали генеральные планы городов. Эта негативная тенденция должна быть преодолена. Территориальные проекты нуждаются в долгосрочных инвестициях, которых рынок всячески избегает. Без государственного регулирования невозможно решение градостроительных проблем общего характера, совершенствования расселения, развития инфраструктур, реализации природоохранных программ.

Исключение в первые же годы перестройки из компетенции градостроительства вопросов землепользования, имущественных вопросов, архстройконтроля и экспертизы потребовало активизировать работу по правовому регулированию в градостроительстве.

Принятие законов об архитектурной деятельности и Градостроительного кодекса явилось важным шагом в упорядочении взаимодействия участвующих в градостроительной деятельности. Однако несовершенство этих законов рядом с вновь созданными вертикалями управления Роскомзема и Министерства имущественных отношений во многом исключает возможность проведения социально ориентированной общей политики в городах России. Исключение составляет лишь Москва, полностью сохранившая сложившуюся за годы советской власти систему градостроительного обеспечения развития столицы со всеми проектными организациями, управленческими структурами и кадрами. В итоге Москва имеет по-новому разработанный Генеральный план, служащий действенным инструментом решения всех градостроительных проблем.

Определенная стабилизация жизненных процессов после потрясений первых лет реформ, когда города, привыкшие жить на госбюджете, оказались на собственном "хозрасчете" и с большим трудом пытались находить выход из новой ситуации, сегодня перерастает в потребность перейти от жизни одним днем к прогнозированию завтрашнего дня. Ряд городов, таких, как Екатеринбург, Краснодар, Челябинск, ведут своими силами разработку генпланов, схем развития, планов зонирования. Во многих городах, даже краях и областях, разработаны свои уставы, городские регламенты, правила застройки. В этих работах участвуют и некоторые проектные институты, сохранившие остатки своих кадров, ВТК, инициативные группы различного статуса.

Развитие градостроительства и градорегулирования в России основано на Конституции Российской Федерации, гарантирующей права граждан на благоприятную среду обитания, жилище и все формы социального обслуживания, что и составляет предмет планировки и застройки городов и населенных мест. Но с точки зрения градостроителей, в основном Законе РФ градостроительство выпало из предметов совместного ведения федеральной власти и субъектов Федерации.

В Конституцию Российской Федерации необходимо включить градостроительство, перечень предметов совместного ведения федеральных органов власти и субъектов Федерации, что устраняет опасность правового партикуляризма (то есть отсутствия единого правового поля) и легализует разработку и реализацию федеральных и всех прочих программ содействия градостроительству.

Сегодня уже можно говорить о содержании и путях становления нормативно-правовой базы градостроительства, обеспечивающей правовое поле взаимодействия всех участников формирования городской среды. Первым был закон Российской Федерации "Об основах градостроительства в Российской Федерации" (1993 г.). В 1998 году утвержден Градостроительный кодекс РФ, более детально раскрывающий полномочия и механизмы, которые связаны с управлением в градостроительстве на федеральном, региональном (субъектно-федеральном) и местном уровнях. Хотя отношение специалистов к этому закону неоднозначно, но его появление можно оценить как фундамент, на котором можно строить новые правовые отношения в области градостроительства, развивать региональное законодательство.

Наименее разработанным сейчас является местный уровень - муниципальный. В некоторых городах разрабатываются местные акты - градостроительные уставы, правила землепользования и застройки и другие документы, регулирующие взаимоотношения между всеми субъектами градостроительной деятельности, определяющие требования к городской среде. Однако какой-либо общепринятой методики разработки или каких-то общих уже установившихся положений нет, хотя идет активная работа по линии Госстроя России, РААСН, Союза архитекторов РФ, Союза российских городов, Союза малых городов, НГО и других.

Разработка градостроительных норм и стандартов также приобретает децентрализованный характер с выделением трех уровней - федерального, регионального и местного (муниципального). Здесь возникают практически те же проблемы - взаимоувязка нормативных документов, разделение их компетенции, порядок разработки и утверждения. Поскольку нормы планировки и застройки больше касаются технических вопросов, вопросов безопасности, то такая взаимоувязка имеет особо важное значение. Основным принципом является установление на федеральном уровне минимальных или максимальных допустимых параметров в зависимости от характера нормативов. На региональном или местном уровнях эти параметры могут уточняться только в том случае, если это будет способствовать улучшению качества городской среды, повышению безопасности, надежности функционирования городских систем.

Зарубежный опыт показывает, что проектная практика в области градостроительства идет по пути исключения ненужной детализации проектов, того, что нельзя точно предвидеть, а можно установить только определенные рамки. В этих рамках с участием всех субъектов градостроительной деятельности (властей, населения, инвестора, проектировщика) могут появиться различные конкретные решения. Сейчас в нашей стране изменилось традиционное понимание генеральных планов городов как всеобъемлющих проектов на 25-30 лет. Главным становится принцип зонирования территории города по преимущественно "разрешенному" функциональному использованию территории с установлением регламентов для отдельных территориальных зон в условиях конкретной градостроительной ситуации. Это важно в связи с развитием рыночных отношений, появлением частной собственности на недвижимость и необходимостью в этих условиях рационально использовать городскую территорию.

Зональные регламенты позволят в определенной мере защитить права собственника и права просто жителя - с одной стороны, а с другой - права инвестора (застройщика) на застройку приобретенного им участка в рамках разрешенных видов строительства. Такие принципы зонирования сейчас применяются в Москве, Иркутске, Твери и других городах. С утверждением Градостроительного кодекса Российской Федерации правовое зонирование становится обязательным принципом градорегулирования.

Однако попытки заменить Генеральный план города схемой правового зонирования необоснованны. Генплан- это прежде всего структурный документ, определяющий перспективное территориальное развитие города и его основных структурообразующих элементов. В составе Генплана предусматривается укрупненное зонирование территории, как правило, функциональное. Создание коммуникационного каркаса, размещение основных центров притяжения, формирование системы открытых пространств (природного комплекса) на основе оценки ресурсов и прогноза развития по комплексу факторов - вот главная задача Генплана.

В большинстве городов России существующие генеральные планы устарели, отсутствуют градостроительные прогнозы развития на перспективу с учетом изменившихся социально-экономических условий. Поэтому необходим прежде всего пересмотр генпланов в аспекте решения структурных вопросов, включая территориальное развитие, развитие транспортной и инженерной инфраструктур. Это, как показала практика, можно решить в рамках разработки Концепции Генерального плана без детальной проработки отдельных отраслевых вопросов.

Необходимость регулятивных и правовых документов, особенно в связи с переходом к рыночной экономике, не вызывает сомнений. Наоборот, это единственно возможный путь. Но без структурных проработок и прогнозов нельзя перейти сразу к правовому регулированию и зонированию, которое является скорее механизмом реализации структурных градостроительных решений.

Даже в таком уникальном исторически сложившемся городе, как Москва, происходят существенные структурные изменения, и многие структурные вопросы, связанные с развитием Московской агломерации, в целом еще не решены. Предусмотренные в составе нового Генплана Москвы схемы градостроительного зонирования (функционального, строительного и ландшафтного) можно рассматривать как важный механизм обеспечения более гибкого градорегулирования в рамках общего структурного решения.

Необходимость учета вероятностного характера изменений, стремление к большей гибкости и вариантности, к прогнозу самого процесса развития города, а не его конечного состояния - все эти идеи уже не раз высказывались. Эти подходы к градостроительному проектированию в общих чертах соответствуют зарубежным тенденциям. К сожалению, разработка правовых и нормативно-инструктивных документов, отражающих новые тенденции, в России всегда отставала и отстает сейчас.

Вместе с тем наблюдается и другой процесс. Под флагом необходимости учета рыночных механизмов в градостроительстве по сути отвергается многолетний опыт не только отечественного, но и зарубежного (европейского) градостроительства, смысл которого заключается не в том, чтобы следовать какой-либо жесткой методологии проектирования, а в том, чтобы находить адекватные конкретной ситуации методы и решения.

Когда у нас говорят, что на смену планированию развития городов идет регулирование их развития на основе мониторинга, то с этим можно лишь отчасти согласиться. Возможность принимать решения в условиях информатизации и мониторинга процессов - это неоспоримое достижение современных технологий управления. Но мониторинг в градостроительстве не может заменить прогноза и планирования, а только эффективно дополняет их, обеспечивая возможность прежде всего оперативного управления.

Само планирование и прогнозирование в новых социально-экономических условиях трансформируется в градостроительстве от отраслевого, ведомственного к территориальному, от командно-административного к научно обоснованному и общественно-приемлемому, от детерминированного к вероятностному. Правовое регулирование должно стать важнейшим дополняющим механизмом развития города, но не заменяющим территориальное городское планирование в новом его понимании. Поэтому в городах, прежде чем перейти к правовому зонированию, необходимо посмотреть, а на какой структурной основе это можно сделать.

ГЛАВА 2. РАЗВИТИЕ ЖИЛИЩНОГО СТРОИТЕЛЬСТВА В ТЮМЕНСКОЙ ОБЛАСТИ

Дата добавления: 2015-08-31